电力企业电子档案单套制归档模式研究实践

杨 翼，黄 林，陈雪萍

(1.国网上海市电力公司市北供电公司，上海 200072；2.国网上海市电力公司电力科学研究院，上海 200437；3.国网上海市电力公司，上海 200122)

随着信息技术快速发展，办公自动化得到更广泛的应用，信息记录方式更多转向了电子档案与电子文件。电子文件的数量呈几何级数增长，电子档案的归档模式也出现了根本性变化。在日常事务中，企业需要在第一时间处理好海量电子档案，传统的电子文件双套制归档模式显然已无法满足需求，有必要借助计算机与互联网技术提升档案管理的服务层次。

随着《国务院关于在线政务服务的若干规定》和国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》的相继发布，明确了电子文件法律地位，支持在有条件的部门开展电子档案单套制(即电子设备生成的档案仅以电子方式保存)、单轨制(即不再生成纸质档案)管理试点，这为电力企业积极探索电子档案单套制归档模式，提升了自身数字文件管理能力提供政策依据。

1 电子档案单套制归档模式概述

从政策规定与实际运用角度看，电子文件单套制归档模式已逐渐发展为一种重要模式。电子档案单套制归档并非国际通用术语，而是以数字转型(Digital Transition)、数字连续性(Digital Continuity)等表达纸质档案全面向电子档案归档转型的行动，即电子文件管理要实现“数字连续性”，管理全过程均以数字方式进行，涵盖电子文件生命周期全过程，这种做法的典型代表是美国和澳大利亚。美国实施电子文件档案(Electronic Records Archives,简称ERA)战略，为保存数字文件并提供长期访问，将ERA作为一种战略举措应用于美国国家档案与档案管理局(NARA)。相关研究从1998年开始，自此ERA的运营能力得到初步显现。ERA2.0于2018年推出，主要特点是云架构与模块化设计，这两种创新设计可使新产生的一些需求得到充分满足。生产文件的联邦机构负责系统中文件的上传、处理与保存，最终生成访问版本纳入国家档案馆目录。澳大利亚推进2020数字连续性政策，为确保业务流程涵盖所有信息管理，力争使政府的服务和计划得到进一步优化，保障社会效益和经济效益信息的再利用价值。澳大利亚国家档案馆按照相关计划拟定了4个关键步骤：一是各机构制订信息治理框架并全面加以实施；二是实现政府信息的互相操作；三是实现业务流程的全数字化；四是档案馆明确规定关于标准信息管理的能力及专业水平。这一政策使纸质文件进一步减少，使信息治理得到进一步改善，数字转型得到更多人关注的同时也使机构能力获得了提升，纸质文件的大量积压现象不复存在。客观而言，无论是政府行政效力的提高，还是社会记忆的留存，均离不开数字转型。

国内对电子文件的研究始于20世纪九十年代，电子文件归档理论日益完善，但电子档案单套制归档模式的研究仍处于起步阶段。目前研究多侧重于分析电子文件双套制的产生原因、发展过程以及存在问题，对于如何解决电子文件双套制归档存在的问题没有较为全面系统的建议。从实践探索研究来看，浙江省的“最多跑一次”电子化归档，上海自贸区、青岛市、珠海市等的单套制归档实践为单套制管理提供了较多创新经验。

2 电子档案单套制归档模式创新特点

对电子档案单套制归档模式进行初步试点整体效果较好，在创新方面主要体现在以下4方面。

2.1 降低档案制作和保管成本

单套制归档不需要打印和保管大量纸质副本，解决了实体档案整理和库房管理占用大量人力、物力资源的问题。高像素图片、矢量图、音频、视频等难以转换为纸质档案，通过单套制归档模式既便捷，又能够使档案管理成本大幅降低。

2.2 减少档案人员工作量

单套制归档是全周期性管理，无论是收集、分类、整理，还是编目、装盒、排架，包括统计、鉴定等程序，都是在电子档案生成过程中同步完成，档案管理人员的工作量大幅减轻。

2.3 提升归档档案真实完整性

传统双套制归档模式下，很多格式种类的电子文件，包括音视频、超文本、数据库、多媒体等，无法百分之百地转换成纸质副本输出、归档。单套制可使各立档单位制作的电子档案通过网络完整地上传归档，既便捷高效，又能保证归档档案的真实性，而且还能够在技术和内容上为建立数字档案馆奠定坚实基础。

2.4 降低档案匹配比对失误率

众所周知，人工是无法进行精细繁杂检验的，在比对图像的色温、色彩、线条以及大容量文本时尤其易出现大的误差。在双套制模式下需要进行的比对、匹配、印证工作，在单套制归档模式下都无需再去做，失误率得到有效降低。

3 电力企业档案特点与开展电子档案单套制归档的实践基础

3.1 电力企业档案特点

随着电力企业业务范围不断扩大、国际化战略加快实施、法治企业建设深入推进和运行方式不断调整，如何实现“以文辅政，以档资政”，是新时代档案工作需要认真研究的课题。电力企业档案具备常规档案资料的基本要素特征，包括原始性、真实性、规范性等，同时也具有其他类型企业不具备的独特要素。

3.1.1 档案类别繁多，工作流程繁琐

电力企业档案资料按性质可划分为多种类别，如生产经营类、财务管理类、工程建设类等。现代电力企业在记录重大节点事件时，往往要求必须展现完整的发展历程和全生命周期,做到生动、全面、宏观，因此在征集、整理、归集、录入相关资料时需要把各种格式的资料进行综合归档，在这些资料中多媒体资料、影像、图片是必不可少的，因而工作内容庞大，工作程序繁琐。

3.1.2 形成单位众多，水平参差不齐

电力企业工程档案资料多来源于各类型参建单位，包括监理、施工和配套的监造等。档案归档有两个特点：一是点多面广；二是来源渠道多且分散。此外，不同归档部门档案管理水平参差不齐，不利于提升档案管理的科学化、规范化水平。

3.1.3 档案专业性强，管控难度较大

电力企业档案资料涉及消防、电气、设备、土建，乃至党建、纪检、人资、财务等众多专业性极强的门类，大大增加了文档综合管控的难度。要全面适应并综合驾驭这些门类，完全依靠以往传统档案管理模式是很难做到的。

3.2 电力企业开展电子档案单套制归档

采用电子文件归档及电子档案单套制归档，对于电力企业有着很大的现实紧迫性和具体可操作性。

3.2.1 档案业务基础扎实

目前，电力企业共收录文书、科技、照片、实物等通用专业门类和专业业务等7个门类、49种类型的档案，涵盖了公司核心业务的全部档案资料，各类档案共计1 944万卷、1.78亿件，而且大多已完成数字化，具备较好的电子档案线上利用条件。

3.2.2 规章制度体系完备

企业认真贯彻《档案法》、《中央企业档案工作规定》等法规，制订《档案管理办法》、《纸质档案数字化规范》等19项标准，对档案管理工作进行全面规范，发挥文档一体化优势，积极融入业务流程，将档案要求嵌入电力营销、物资招投标、基建管理等30余项重点工作，提升档案管理水平。

3.2.3 档案信息化支撑好

自2006年开始建设SG186工程，公司档案管理模块作为协同办公系统的重要子系统之一，共管理文书、工程、实物、照片、声像等各类档案。2012年开始数字档案馆建设工作；2013年企业承担的国家电子文件试点正式通过国家电子文件部级联席会议验收，电子文件与数字档案馆深度融合，率先实现电子文件前端控制并开始持续深化应用。现已基本完成各单位的档案一级部署实施覆盖工作。系统共注册用户53余万人，管理各类电子档案附件约为3亿条，电子文件约630TBit。

4 电力企业电子档案单套制归档模式实践路径

电子档案单套制归档管理有很多要求，其中最为基础和关键的是全程连贯一致的电子化规范管理。单套制是指无纸管理的全流程，任何一个阶段的缺失都会使单套制归档模式失败。从上海自贸区电子档案单套制归档管理的实践经验得出，电子文件的接收、管理和长期保存是单套制管理过程中的3个难题。电力企业需要结合自身实际情况，重点从5个方面着手开展电子档案单套制归档模式管理实践工作。

4.1 前期管控——提升归档运转效率

在电子文件创建前需要对其系统、设备等进行仔细检查，确定不存在病毒或其他安全问题，并对已有软硬件进行有针对性的优化改造。通过实地调研，与办公自动化(Office Automation,简称OA)软件设计公司、档案管理软件设计公司共同确定电子档案元数据项及采集方案，明确将数字证书、签名算法、签名时间、电子认证服务机构证书链等元数据与电子文件同时归档，扩充了归档要素，提高了电子档案运转效率。

4.2 流转监管——注重监督审核把关

从公文编辑插件的安装到电子公章的用印，再到流转办理方面入手，不断规范完善OA系统功能，做好系统日常维护、检查与更新。对文件创建、接收、流转等环节进行严格管理控制，实施责任制，提高文件安全系数。OA系统平台对电子文件运行流转过程进行全面持续的监控和记录，会定期对档案的一系列量化指标进行技术监控和抽检，监控和抽检内容包括日期、门类、数量等，从而保证生成的电子档案既符合技术要求，又能够长期保存、随时调用。

4.3 归档衔接——完善全链条功能

电力企业积极联系相关技术部门研发电子文件归档与电子档案管理原型系统，把电子文件归档、电子档案管理流程与OA系统完美结合，档案归档无需再以年度为单位进行，而是可以做到随办随归，从而避免出现文档脱节的问题，确保电子档案来源真实、结构完整、安全可靠。同时，优化电子档案与业务系统的接口功能，开展“四性”(真实性、完整性、安全性、可用性)检测，实现电子文件自动归档。此外，企业通过借助企业内容管理(Enterprise Content Management，简称ECM)系统，成功开发了统一归档模块及系统间的接口规范和标准，还规定了归档范围、存储格式等，使办理流转完毕的电子文件自动归档到ECM系统，简化了工作流程。

4.4 长期保存——提升数字认证能力

为提高业务部门对电子档案信息的互认、互信水平，企业综合采用元数据采集、数字签名和自动采集、检测技术，以及电子认证与电子签章技术，确保每一份业务系统中的电子文件在流转过程中不被篡改或增减，实现电子档案全流程统一管控。为顺应新时代保密工作要求，进一步做好电子文档的信息保密工作，企业还在原始文本数据中，嵌入隐形的、具有一定意义的数字信息，随之一同传输使用，通过采用数字水印技术对电子文件或档案进行内容固化，从而达到降低档案数据内容被篡改的可能性目的。

4.5 注重利用——拓展服务查询功能

通过与政府“一网通办”平台对接，依托电子政务网络，采用“按需分类”、“全文检索”等手段，为企业、客户提供便捷的电子档案查询使用服务，实现电子档案分层次、分类别的共享利用。

5 电力企业电子档案单套制归档模式管理建议

5.1 抓住试点契机全面推进数字档案馆(室)建设

数字档案馆(室)是在信息社会背景下应运而生的档案信息管理系统，它在档案信息的采集与整理、存储与管理方面均引入了现代信息技术，将档案信息进行数字化处理，并借助各网络平台实现档案信息的共享利用及公共服务。数字档案馆(室)的建立，有效促进了档案管理的现代化水平并提升了工作效率，实现了数字档案存储的长期化和档案信息资源的社会共享，并且提高了档案保管的安全性及公共档案的服务能力。

电子文件产生的源头是各立档部门的政务信息系统，包括业务应用系统和办公自动化系统。数字档案馆(室)是电子文件归档后的最终归宿，但是由于数字档案馆(室)建设和政务信息系统不匹配，致使留存在政务信息系统中的电子文件数量与日俱增，名副其实的电子档案并未最终形成。电子文件归档之所以没有见到显著成效，主要是因为在推进档案信息化的过程中，并没有从整个流程的角度来统筹考虑如何管理电子档案。而要促进电子档案和电子文件的管理水平不断提高，就要保证电子文件的归档必须是完整的，并且要在有效时间内完成，而这就需要合理整合数字档案馆(室)的建设和包括业务应用系统和办公自动化系统在内政务信息系统的建设。企业现已通过国家档案局企业数字档案馆(室)试点验收。要抓住机遇，依托政策环境支持，为进一步推进电子档案单套制归档管理提供助力。

5.2 建立健全电子档案单套制归档的配套制度与措施

我国实施电子档案单套制归档管理，国家层面的主要方式是“试点——推广”。单套制归档模式迎合了实际需要，顺应了时代潮流，是完全可行的，这一点得到了试点地区实践结果的证明，因此单套制的贯彻落实就应该从国家顶层设计开始着手。而随着《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局令第6号)的颁布。电力企业层面也要做好建章立制工作，结合发展实际完成配套规章制度的起草出台，这些制度包括《电子公文归档管理办法》、《电子公文处理工作办法》等。此外，按照电子公文归档、移动办公等新功能要求，加快完成移动办公、电子档案管理系统等平台功能研发升级。

5.3 加强建设档案专业信息化人才队伍

管理的中心本质在于人，要推行电子档案单套制归档模式，就必须要有高素质的档案管理人员与文件处理者，相关人员的信息安全意识必须不断增强，面对新的技术手段要有学习的主动性，并且能够对这些技术手段加以合理运用。试点的电力企业要着力培养、选用复合型业务人才，保证这些专业骨干人才既能够管理好档案业务，又掌握必备的电力专业知识，而且对信息化、网络化管理还要相当熟悉，而这就需要做好业务技术教育培训工作，确保发展档案事业和培养专业人才同时向前推进。

6 结语

当今已经进入信息时代，促进档案事业转型升级、提质增效，在档案事业发展引入电子档案单套制归档新模式是必然趋势。现阶段电子文件单套制归档模式尚存在管理制度不完善和关键技术不成熟等问题，这将是一个漫长的过程。

电力企业要主动应用电子档案单套制归档模式，着力建设新的档案资源体系，从而有效促进档案管控能力与业务能力的提升。要更重视电子档案的归档问题，在实践中探索真正适用于电子档案归档与管理的科学方案，从承担历史责任的高度出发，切实把那些有价值的历史记录保存好、管理好，把档案事业发展推向新的高度，以信息化为核心，逐步实现档案管理的现代化。