日本邻避运动中公众参与制度建设及对我国的启示

谈 萧 付建萍

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510006）

邻避运动，亦称邻避效应或邻避冲突，是指在建设包括垃圾焚烧处理厂、化工厂、殡仪馆等设施时，当地居民因担心其对人体健康、环境质量等带来诸多负面影响，从而滋生“不要建在我家后院”的心理，同时采取强烈甚至高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。由于环境保护公众参与制度不够完善、政府“替民做主”思维影响等原因，近年来我国因邻避设施建设而产生的冲突愈演愈烈，严重影响到社会的和谐与稳定。而日本通过制定大量有关邻避运动的法律法规，有效地走出邻避冲突的困境，这对我国化解邻避冲突有着重要的启示。本文希望通过汲取日本解决邻避冲突的公众参与制度建设的经验与教训，探讨如何预防和化解我国邻避运动中的公众参与难题。

一、日本邻避运动中公众参与制度建设的经验

（一）注重在法律层面保障公众环境权益

日本学者原田尚彦指出，“环境法的最终课题是通过居民的参加，提供民主地选择环境价值的实现与其他基本人权调和的法律结构，创造出能够考虑环境价值的谋求国民最大福利的社会制度”。[1]20 世纪60年代开始，严峻的公害问题让沉浸于经济增长带来的喜悦中的日本公众和政府意识到环境保护的必要性，1970 年3 月，在日本举行的防止公害国际会议上发表了《东京宣言》。该宣言首次提出了环境权作为基本人权的思想。日本公众参与环境保护的立法大致遵循《里约环境与发展宣言》第10 条的原则规定，内容包括：获得环境情报的权利、决策过程的参与权、确保司法和行政程序的参与权。日本通过立法赋予公众关于环境问题的知情权与参与权，激发了公众参与的热情。强有力的司法保障制度使得公众参与邻避项目建设的道路畅通无阻。

1.立法保障公众知情权

就邻避信息公开角度而论，邻避项目的信息公开不足是导致大量的邻避设施建设处于停滞状态的重要原因。[2]香川县丰岛产业废弃物非法投弃案曾引发日本政府与当地居民长达几十年的冲突与对抗。由于政府和事业者未能及时全面地公开信息甚至公布虚假数据，当地居民对政府的工作产生质疑，极力阻止政府建立废弃物处理厂。[3]已有的废弃物处理厂数量无法满足当地居民的需求，城市规模扩大的速度也因此受到限制。缺少完善的信息公开制度会大大削弱公众对政府的信任感，加剧公众对政府工作的不满情绪，邻避冲突愈演愈烈。意识到信息公开的重要性后，有关立法机关以保障公众的环境知情权为目的，颁布了一系列的法律法规，通过立法将各主体的信息公开责任具体化，便于公众监督信息公开工作的进展。如1997年颁布的《环境基本法》和《关于行政机关信息公开的法律》细化政府的信息公开要求，明确规定政府应当主动地承担公开环境信息、提供环境教育的责任。1997 年的《日本环境影响评价法》、1999 年的《环境成本及报告指南》和2003 年的《环境报告书指南》都规定了企业在日常运行和项目建设中需要对环境信息进行评估和报告，另外还详细地规定了报告的范围、时间及公开方式。除上述普通法律法规外，日本针对不同类型的邻避项目制定了相应的项目选址专门法。保证项目相关信息的公开透明是日本邻避设施选址立法的特征之一。[4]如《原子反应堆等控制法》中针对原子能发电站的选址问题进行详细规定，其中明确规定政府和事业者在选址阶段应及时公开可能产生的有害物质的排放量，或与当地居民有直接利害关系的信息。日本政府通过一系列法律活动切实保障了公众的知情权，促使公众环境知情权实现法律化、制度化。合理、透明的建设流程有利于推动当地居民与政府达成合意，从根本上减少邻避冲突的产生。[5]

2.司法救济公众参与

1962 年《行政案件诉讼法》中规定的“取消诉讼”是一项独具日本特色的司法救济手段。当地居民除了通过提起民事诉讼请求停止侵害或向加害人索赔外，[6]还可以针对损害当地居民环境权益的违法行政行为提起“取消诉讼”或申请国家赔偿诉讼。[7]245例如在垃圾焚烧厂建设活动中，如果行政机关所制定的环境影响评价侵犯了公众的环境权益，或者未能充分权衡社会利益与当地居民的利益就作出建设垃圾焚烧厂的行政决定，当地居民可以向法院提起取消该行政决定的“取消诉讼”。2004 年修订的《行政案件诉讼法》第9 条第2 款以法律的形式确定了适格原告的判断标准，实质性地扩大了取消诉讼中适格原告的范围，此后行政诉讼成为当地居民维护自身合法权利的有效手段。2012 年《环境团体诉讼法案》正式确定环境团体诉讼制度，具备合法条件的环境团体组织可以通过团体诉讼的方式维护因邻避设施兴建而遭受损害的当地居民的合法权益。诉讼类型多样性是日本环境诉讼的特征之一。除上述的取消诉讼外，日本《民事诉讼法》第135 条规定当地居民还可以基于对未来可能产生的侵害提起请求将来给付之诉。大阪国际机场噪音诉讼案、国道43 号线道路公害案均是请求将来给付之诉的典型案例。另外，根据日本《地方自治法》第242 条第2款规定，如果社会公共团体因行政机关的违法行为而支付了不必要的环境费用，任何人都可以通过“居民诉讼”要求行政机关承担支付这笔不必要的环境费用的责任。在司法实践中，法院和仲裁机构逐步放宽环境纠纷的受案范围，允许受害者就近提起仲裁或诉讼，司法救济逐渐成为当地居民维权的首选途径。

3.积极引导公众参与环境治理全过程

与我国自上而下的环境治理模式相反，日本的环境治理是自下而上推进的。日本政府在社会治理过程中意识到，封闭式的决策模式只会加剧政府与公众之间的矛盾，无法推进公共事业顺利发展。所以，日本政府逐步改变以往独权式的决策模式，积极地引导公众参与环境治理全过程。1970 年颁布的《公害纠纷处理法》提出，在各地区设立公害意见调解员负责监督地方政府或者企业的环境行为，在日常监督过程中消除民众的疑虑和担忧。日本政府鼓励各督道府县和市町村成立由当地成员组成的环保组织，代表当地居民参与环境治理或表达诉求。1993 年颁布的《环境基本法》第7、8、9 条规定，公民、社会团体和企业应当基于环境理念，积极开展相关的环境保护活动。在公众的监督下，政府不敢轻易忽视公众的意见，在解决邻避问题的过程中积极创造公众参与的契机。如2000 年东京都日野市“垃圾改革”，日本政府一方面积极带领当地居民参观垃圾焚烧厂的运行过程，另一方面在选址、实施等过程中通过召开听证会与论证会等方式自觉接受公众监督，极大地推动了垃圾焚烧厂邻避项目的顺利进行。如果政府积极主动地向当地居民介绍邻避项目，与居民建立良好的互动关系，将会大大降低因建设邻避项目而引发冲突的可能性。[8]

（二）建立完善的环境教育法律制度

日本环境教育具有法制性、全民性、终身性的特点。日本公众参与环境保护的高度自觉性和环境素养离不开长期的环境教育。日本通过颁布专门法律明确了承担环境教育责任的主体范围，部分非政府的民间组织也享有组织环境教育的权利。例如，2003 年颁布《环境教育法》对国民环境教育工作进行了详细的说明，第11—18 条规定从事培养或认证环保人才的民间组织应具有向上级报告工作的义务。第22 条赋予了环境NGO 进行环保教育的权利，使得其进行相关教育时有法可依。《环境教育等促进法》第三章第9 条、《环境基本法》第25 条明确规定学校应采取相应的措施加强环境意识的培养。[7]203-204各个专门的环境资源法律法规中也对环保教育责任分配内容进行了说明，强烈的环境保护意识调动了公众参与的积极性。

二、日本邻避运动中公众参与制度建设的不足

（一）法律规定模糊

1970—1980 年间，日本政府为应对严重的环境问题，计划筹建一定数量的废弃物处理厂和污染物处置厂，[9]邻避运动的萌芽就此出现。此时在邻避冲突治理过程中，公众参与是消极的、表面的，仍以政府为主导。[10]随后东京都垃圾焚毁场事件、围填海造地处理场事件、香川县丰岛产业废弃物非法投弃案等邻避运动愈演愈烈，[11]政府为推动邻避项目的继续进行，开始尝试制定法律法规，试图利用公众参与环境治理化解邻避冲突。例如，《公害对策基本法》第6 条规定：“公民努力为预防污染作出贡献，与国家或地方政府实施的预防污染措施合作。”《大气污染防治法》第18 条规定：“任何人都有义务尽可能控制自己的日常生活中释放有害气体和物质。”但是，《公害对策基本法》《自然环境保护法》等法律中并没有详细规定公众参与的范围与具体模式。大部分法律仅以短短一两个条文对公众参与进行概括说明，缺少专门针对公众参与邻避设施选址、实施、监督等程序的详细规定，环境保护公众参与权的司法救济途径也缺乏具体的实施细则。在建设机场、新干线、道路、军事基地等邻避项目中，虽然导入了市民委员会、市民恳谈会、市民讨论会等市民参与方式，但具体如何参与、参与的范围及时间都没有详细规定。在上述的邻避运动中，公众仍处于“围观者”的角色。由于参与过程不充分，公众无法完整地表达自己真实的想法，最终导致公众与政府持续激烈对抗，邻避项目陷入无法推进的窘境。由此可知，如果公众参与邻避项目建设的法律法规内容过于模糊，公众只能停留在享有参与权的层面，并未获得真正的权利，这些规定仅仅是政府为了暂时安抚民众情绪的工具。

（二）信息公开流于形式

二战后初期，日本地方政府为解决本地的公害问题尝试制定一系列的防治公害条例,如东京都制定的《工厂公害防治条例》《噪声防治条例》《煤烟防治条例》。由于条例中关于信息公开的内容模糊、程序极其不完备，加之法律层级低，地方政府在未进行事前调查、公布信息的前提下，随意对应进行事前呈报的项目作出批准建设的决定，环境公害问题日益严重。[12]公众为了表达对日本政府的不满以及对生存环境恶化的不安，发起大量反公害群体性活动，日本政府为安抚公众的不安与愤怒，不得不加快防治公害立法的速度。[13]134-136在《大气污染防治法》《噪声控制法》《公害对策基本法》等以解决环境公害问题为目的而制定的环境专门法律中，已涉及信息公开的内容，要求企业在经营过程中定时公开与当地居民有直接利害关系的生产作业的信息。但是这一时期关于保护公众环境知情权的相关规定仅以“补丁”的方式出现在角落。立法未明确风险信息公开的主体范围，监管制度未具体落实，导致部分邻避项目在实际运营过程中出现检测不及时、检测数据不公开等问题，民众逐渐对政府的宣传和承诺失去信任，对建设邻避设施的正当性和合法性产生怀疑，进一步加剧了双方的矛盾。[14]另外，从早期政府公布环境信息的范围与频率来看，政府信息公开是被动的、流于形式的。个别政府机关因政绩等原因消极或故意拖延环境信息的发布，甚至有意封锁相关信息；而大量企业为了谋求更多的经济效益，选择不公开或只公布一些不重要的信息。流于形式的信息公开制度严重损害了日本公众的环境权益。20 世纪90 年代起，随着1993 年《环境基本法》、1999 年《关于行政机关拥有信息公开法》等法律的出台，日本的环境信息公开制度中的公众参与机会增多、参与阶段从末端参与提前到预案参与，但仍存在一些不足。关于法定不公开和限制公开的环境信息范围，日本环境立法对此进行了概括式说明。例如“妨害国家安全与公共安全的信息不应该公开”，但是“妨害”这一说法略显宽泛，无法判断政府不公开的环境信息是属于法定不公开或是限制公开的范畴、政府拒绝答复的行为是否合法。如果信息是否公开还需要个案讨论，将会严重损害公众的知情权。

（三）环境影响评价作用有限

在不同的阶段，公众参与环境影响评价的范围与程度都将直接影响邻避项目的进程。1972 年《川崎市自治基本条例》规定环境影响评价工作中事业者和当地居民应当进行意见交流。1973 年以来，日本政府在公有水面填海造地、建发电站和新干线等邻避项目中均引入环境影响评价制度。但是，直至1993 年环境影响评价制度才正式被列入《环境基本法》，实现法制化。有人指出在1984 年内阁会议中通过的环境影响评价的实施纲要是环境影响评价法制化的开端，但这并非法律行为，而仅仅是行政指导制度。[15]由于不具有法律约束力，事业者在实施事业时仅以此为参考。例如，日本产业废弃物处理设施建设过程中，由于没有法律的强制性和惩罚性的支撑，在项目审议阶段，政府并未向当地居民提交《环境影响评估报告》并进行解释，直至项目实施阶段，公众才真正参与邻避项目，此时当地居民对邻避设施的认可度大大降低。日本的环境公众参与制度在1997 年《环境影响评价法》中得以确立，其中第7、8、13 条分别详细规定了公众有权对事业者制作的准备书、方法书和评价书等环境影响评价文件发表意见，可在异议期限内向政府提出书面异议获得救济；第16、17、18 条就准备书的提交期限和公开内容作了明确规定：事业者应当在提交评价书后一个月内主动公开评价书、重点书以及政府对评价书的反馈意见等资料，以供公众查阅；任何人都可以文件形式向事业者发送对环评报告草案的异议或意见。从中不难看出，日本环境公众参与的立法模式由“模糊”向“具体”发生转变。

总体看来，日本《环境影响评价法》的制定从立法层面肯定了公众在环评工作中的重要地位，为当地居民具有参与权和知情权提供了法律保障；同时该法规定的参与范围和详细的参与流程，增加了公众参与机会，提高了公众参与的可能性。但是该法仍然存在许多不足之处，导致环境影响评价在解决邻避冲突的问题上无法发挥自身的优势。首先，事业者向地方政府长官提交准备书后，当地居民可以在公示之日起两周内向事业者提出意见。但这对当地居民有一定的限制，比如提交者的范围仅限于地址在相关区域内的居民，并且只能就这些文件提交一次意见。其次，日本《环境影响评价法》虽规定公众享有查阅权，但可供查阅的范围很小，提出的意见并不能得到政府重视。甚至在环境行政许可中，公众只能查阅环评书，提出意见的权利都未被真正赋予。

三、对我国环境保护公众参与制度的启示

我国环境保护公众参与制度从无到有，公众参与已成为环境保护过程中不可或缺的组成部分。目前，邻避冲突问题成为阻碍我国现代化进程的绊脚石之一。20 世纪60—80 年代，邻国日本以优先发展经济为目标而忽视公害问题，就此拉开了日本公众参与环境保护的序幕，[16]在解决邻避冲突问题的过程中积累了大量的经验教训。在我国邻避运动频发且又缺乏解决经验的情况下，可以参考和借鉴日本治理邻避运动中公众参与的经验和教训，以加快解决我国环境法治过程中形式化倾向问题。

（一）完善公众参与制度

公民权利缺乏法律的保障和救济是导致邻避冲突发生的原因之一。[17]公众参与在解决邻避冲突问题过程中发挥着关键作用，明确立法内容是确保公众参与形成制度化的先行性工作，也是保证公众参与持续进行的基础性工作。[18]

1.完善相关法律法规，加快设施选址专门立法

无论是日本还是中国，都不应该停留在简单地将公众参与原则写入法律的阶段，而应当将该原则贯穿于环境立法始终，并将该原则与本国国情相结合使之成为环境立法的思想核心。日本立法机关结合各个地区的特性将应对邻避冲突的相关对策融入原有的地方法律文件，通过制定一系列的法律法规赋予公民参与权，并且配套相应的救济途径。反观我国，虽然环境保护公众参与制度已初步建立，但是相关的法律规范数量少、内容片面，且零散地分布在各法律、法规条文中，未制定解决邻避问题的专门法。[19]公众参与缺乏法律制度保障，常常面临无法可依的难题。对此，应当全面细致地制定解决邻避冲突问题的法律法规。

立法应明确邻避运动中公众参与的范围，不局限于邻避项目建设的事前阶段，应自始至终贯穿邻避项目建设的全过程，实现从源头治理邻避冲突。还应针对邻避项目选址这一关键节点进行专门立法，细化公众参与邻避项目选址的流程，增强可操作性。[19]针对垃圾焚烧厂、飞机场这类污染型邻避设施，在已有的环境立法中增加一章对公众参与进行专门规定。[20]以制定邻避设施选址专门法为例，在选址审批通过之前，政府应当尽早通过电视、广播、网络等渠道将项目可能产生的负面影响告知当地居民，广泛收集他们的意见并及时召开听证会，邀请专家与公众代表共同制定选址规划，提高政府公信力。公众在不同阶段享有什么样的权利，该通过何种途径参与，以及权利受到侵害时采取什么救济途径等，都应尽可能地通过法律加以规定。[21]坚持“自上而下”政府领导和“自下而上”公众参与模式，实现双赢的目的。[22]

立法应贯彻程序公正原则，将邻避冲突“扼杀在摇篮里”。环境正义是环境法律制度的基本规范，是所有环境法律规范的效力渊源，环境法律制度的建构应以环境正义为基础，其核心是分配正义的实现。[23]邻避项目从选址、施工直至后期运行全过程中，所适用的标准、补偿方案应始终体现公平精神，平衡不同主体间的利益天平。可以细化建设方承担建造防护措施标准，若防护措施未能达到法定标准，则利益受损的当事人可以向建设方主张经济补偿。通过经济补偿安抚当地居民的邻避情绪，也是减少邻避冲突的有效措施之一。

2.将决策参与权作为公众参与的核心内容

1998 年联合国欧洲经济委员会通过的在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约（简称《奥胡斯公约》）是环境信息公开制度发展的里程碑，对欧洲乃至世界范围的环境权立法产生了积极影响。奥胡斯公约第6 条第1 款明确规定在法定的范围内公众享有一定的决策权。公众参与决策是解决邻避冲突的必经之路。日本政府通过立法保障公民参与权的同时，赋予公民一定的决策权，在邻避项目的多环节引入公众决策，增加公民参与环境决策的机会，使公众参与不仅仅停留在形式层面，公众的意见得以真正被采纳。日本《环境基本法》或各项环境专门法都明确指出公众参与是环境保护治理活动中不可或缺的组成部分，并且详细地规定公众参与听证会、问卷调查等程序，让公众意识到自己在环境保护活动中的重要地位。例如，歧阜县御蒿镇、宫崎县小林市、冈山县吉永镇围绕废弃物处理厂地址的选择和茨城县新利根镇与东京都日出镇的垃圾焚烧厂纷争等邻避运动中，当地居民积极行使决策权，最终通过居民投票决策的方式阻止了邻避项目的开展。反观我国公众参与邻避运动的现状，大部分的环境决策都由政府单方面决定。湖北仙桃、随州和广东肇庆邻避事件中，政府认为公众参与邻避项目的决策过程容易意气用事，为了追求邻避项目决策的科学性，在未考虑公众合理意见的前提下兴建垃圾焚烧厂，最终引发规模性群众聚集，项目被迫停工。对此，我国可以借鉴《奥胡斯公约》制定环境公共参与决策清单的方式，通过完善利益表达机制，[24]保障公众在有重大影响的环境活动中行使决策参与权，并且根据实际情况不断扩大公众参与决策权的范围。但是，立法不可以一味扩大公众参与的范围，必须对公民行使决策权的程序、期限加以限制。同时必须对恶意提起环境诉讼以谋取非法环境保护的私利行为进行否定性评价。只有在规定的期限内，通过法定的程序所提出的意见或异议才能被采纳。因为过分注重公众参与决策会导致建设成本增加、效率降低的问题出现，不利于政府部门开展相关工作。如在日本上本原子能发电站建设以及我国番禺垃圾焚烧厂选址过程中，在信息匮乏且缺乏专业知识的居民的强烈反对下，项目长时间处于无地可选的窘境，反复召开听证会、座谈会，导致资金耗费严重，阻碍了城市化的进程。总之，我国一方面要完善关于公众参与决策权的法律法规，从法律层面认可公众参与决策对解决邻避冲突问题的重要性，另一方面要对公众的决策权加以限制，确保邻避项目科学合理地推进。

（二）健全环境信息公开机制

环境信息公开被认为是公众参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。与日本相比，我国公开环境信息的义务主体范围非常狭隘。借鉴日本经验，适度扩大义务主体范围有利于减少邻避冲突问题。

1.界定环境信息公开的义务主体及义务范围

公众能否在环境保护中有效行使参与权，很大程度取决于环境信息公开义务主体的态度，因此准确界定环境信息公开的义务主体及其义务范围十分关键。信息公开的义务主体范围广、不公开的信息范围窄是日本环境信息公开制度的特点。1999 年日本的《行政机关保有信息公开法》规定除6 种限制公开信息外，任何人都有权申请行政机关公开其保有的信息。同时，日本通过《环境基本法》第27 条、《环境影响评价法》的第7 条、第16 条等明确了国家、行政机关、企业、民间机构等主体都属于环境信息公开的义务主体范畴，有义务公开其拥有的且属于法定公开范围的环境信息。明确环境信息公开义务主体及义务范围有利于缓解日本政府与当地居民在信息公开上的紧张关系，有效预防邻避冲突发生。[25]我国环境信息公开义务主体主要分为政府与企业。2007 年国家环境保护总局颁布的《环境信息公开办法（试行）》首次以部门规章的形式界定了政府环境信息公开的范围，但由于该文件的法律地位不高且内容不够详细，在实践中，政府主动公开环境信息的情形并不乐观。2015 年我国修订后的《中华人民共和国环境保护法》首次通过立法的形式明确我国政府与企业的环境信息公开义务范围。2019 年新修改的《中华人民共和国政府信息公开条例》扩大了政府环境信息公开的范围，政府应当公开除了涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私以及行政机关内部事务信息外的信息。由于《中华人民共和国环境保护法》中关于环境信息公开的内容多属于原则性规定，政府主要依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》等行政法规和规章履行公开环境信息的义务。但部门规章、条例等文件法律层级低，指引和约束的作用有限，导致我国环境信息公开义务主体范围过窄，环境项目和环境质量信息公开未实现常态化。为此，应尽快在法律层面拓宽环境信息公开的义务主体范围和依职权公开环境信息的范围，确定以公开为常态、不公开为例外的环境信息公开原则，推动建立高效透明的环境信息公开制度。

2.明确信息公开责任及承担方式

1964—1973 年战后经济复苏时期的日本政府忽视了建立信息公开问责机制的重要性。在经济利益的诱惑下，政府和企业等义务主体趁机钻法律的漏洞，刻意隐瞒关系公众健康生活的重要信息，用无关紧要的信息搪塞公众。由于缺乏关于环境信息的明确定义和缺少与之配套的责任机制，政府和企业的违法行为并未被追究法律责任，信息公开制度形同虚设。1967 年颁布的《公害对策基本法》还具有被动无奈、疲于应对的成分，导致邻避设施的建立遭受公众的百般阻拦，建设方和政府方不得不放弃原有的建设计划。为了避免信息公开流于形式，吸取日本的失败教训，我国必须通过立法手段加强追责力度。一是完善政府环境信息公开问责制度，明确问责范围与后果。如果政府和企业公开的信息存在违法或欺诈行为，需接受相应的惩罚。二是提高政府主动公开环境信息的自觉性。建立信息公开绩效制度，将政府主动公开信息的情况列入政府绩效评分项目；在政府内部利用考核、社会评议等方式对怠于履行责任的工作人员进行追责。三是建立督促企业公开环境信息的奖励机制。如果企业在日常经营过程中能积极主动地公开环境信息，可以在同等条件下在政府环境工程项目招投标过程中享有优先权。四是条件允许的情况下，建立企业环境信息数据库，要求企业按时通过网络公布有关环境信息。五是尽量提高信息的可理解性。要求公布信息的主体使用通俗易懂的表达方式向社会公布信息，避免由于晦涩难懂的信息表达方式阻碍公众参与。六是细化各主体公开信息的范围，并且鼓励其在强制公开的基础上主动向社会公布更多的环境信息，满足公众对环境信息的需求。

（三）完善环境公众参与的司法救济机制

1.适度扩大原告资格范围

长期以来，我国公民的个人环境参与意识淡薄，面对权益受到侵害时往往忍气吞声，怠于选择诉讼方式救济自身权利。同时，环境保护公众参与在司法的审判、执行等阶段存在各种各样的障碍，使得公众难以真正参与环境司法过程。具体来说：第一，公众参与环境司法过程中面临着适格原告的范围狭窄、限制过于严格或不够明确的问题。[26]《中华人民共和国环境保护法》规定我国环境公益诉讼原告主体仅包括“法律规定的有关机关”和“有关组织”，公民无法行使自己的环境参与权，维护自身合法利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第25 条第4 款规定检察机关是唯一拥有提起环境行政公益诉讼资格的主体。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第14 条的规定，检察机关拥有提起环境公益诉讼的权利，但条件之一是人民检察院应当提交被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料，也就是说侵害环境的事实已发生。在发现潜在的损害风险时，对检察机关是否有权提起环境民事公益诉讼未作规定。狭窄的原告范围使得公众在面对邻避项目时，只能采取激烈的方式表达自己的不满与诉求，邻避冲突愈发严重。第二，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，与案件有直接利害关系的自然人、法人和组织才有权提起民事诉讼。虽然新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》新增了环境公益诉讼，但仍未赋予个人提起环境民事公益诉讼的资格。由于环境邻避项目复杂多变，部分政府机关存在故意隐瞒威胁人身健康、环境安全等信息的可能性，当地居民缺乏专业知识信息，举证能力不足，公众寻求司法救济的道路困难重重。

日本一开始对原告的范围限制较多。日本《行政案件诉讼法》规定“与此事项具有法律上的关联者”才具有原告资格，实践中法院对于“是否具有关联性”的审查十分严苛，所以公众寻求司法救济的难度较高。但随后日本最高法院放宽认定“关联性”的审查标准，原告资格的范围不断扩大。面对公众难以成为环境诉讼原告的困境，我国应借鉴日本经验，通过立法明确诉讼原告资格，适度扩大原告资格范围。我国还可以借鉴大陆法系和英美法系的有关制度，例如美国的“公民诉讼”制度。该制度的一大特点在于环境行政诉讼的原告主体范围不局限于有直接利害关系的个人与组织，与环境问题有直接或间接利害关系的社会组织也可以提起诉讼，以此解决起诉权过于狭窄的问题。

2.完善公众参与的诉讼机制

完善的司法救济制度能弥补环境公法的不足，司法救济途径不畅则是激化邻避冲突的重要原因之一。在邻避冲突中，公众的合法诉求途径过少，拥有的人力、财力无法和行政机关相提并论，这导致公众想要获得救济变得困难。在利益遭受损害时，部分公民通常会采取偏激、暴力的手段表达自己的不满。为了使处于弱势地位的当地居民能顺利参与环境司法过程，日本政府设置了独立于行政机构的环境仲裁审查会，并制定专门的司法程序填补法律漏洞，如上文所述的“取消诉讼”。我国可以借鉴日本的诉讼机制，结合我国国情，一是通过立法或司法解释的方式，适度扩大公众参与环境行政诉讼的受案范围，将起诉条件扩大至公民发现潜在的损害风险行为时就能提出环境行政诉讼。当公民的环境信息权、环境决策权、环境监督权受到行政机关环境执法行为侵害时，均可以提起行政复议，以保障公众能有效地使用司法或行政手段及时获得救济。二是合理分配诉讼费用。传统的举证模式让处于弱势地位的公众无法参与环境诉讼，高额的诉讼负担也让公众惧于提起诉讼，合理的诉求在大多数情况下都难以得到回应。面临需要垫付巨大诉讼费用的压力，受害者往往选择放弃使用诉讼的方式维护权利。为了减少“知难而退”的现象发生，可以适当减少原告所应垫付的诉讼费用，或减免原告先缴纳的诉讼费用。三是完善起诉制度。由于环境诉讼取证较难、证明受环境污染损害的技术难度较大、诉讼专业性较强，国家应通过立法完善有关机关支持原告提起环境诉讼的具体规定，在原告尚不具备诉讼能力的情况下，有关机关应当依法支持原告的环境诉讼，检察院在技术、资金等方面如何帮助原告都应尽量作出详细规定。四是强化司法机关监督职能。有学者指出：“司法治理透过发挥法律稳定社会规范性期待的功能，可以有效平衡正当性与合目的性之间的张力。”[17]解决涉及多方利益的邻避问题纠纷，需要一个公平的第三方机构，司法机关具有中立性、独立性的特点，正好能满足此条件，因此有必要强化司法机关监督环境行政机关行使权力的职能，防止行政权过分扩张。