京蒙对口帮扶协作的实施路径及成效分析

庞立东

(内蒙古财经大学 资源与环境经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

1996年国务院扶贫开发领导小组向国务院提交了《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，北京和内蒙古(以下简称“京蒙”)两地建立了对口帮扶关系。1997年初，原北京市委书记贾庆林同志亲自率团来内蒙古考察，并签订了《扶贫协作和经济技术合作会谈纪要》，2002年8月在包头市召开对口帮扶与协作会议，举行了“2002年京蒙两市区对口区县旗帮扶项目签字仪式”[1]。2010年双方签署《内蒙古自治区北京市经济社会发展区域合作框架协议》，协议明确提出，京蒙对口帮扶的对象从原来分属8个盟市的18个贫困旗县，调整为重点帮扶赤峰市和乌兰察布市。2016年9月，双方共同签署《北京市人民政府内蒙古自治区人民政府关于进一步加强京蒙对口帮扶和全面合作的框架协议》。2017年，按照京蒙两地政府的工作部署，京蒙对口帮扶重点地区在赤峰市、乌兰察布市基础上，新增通辽市、兴安盟。至此京蒙对口帮扶合作已涉及4个盟市的25个国贫旗县，其中通辽市纳入结对帮扶范围，兴安盟纳入资金帮扶范围，合作的广度和深度得到空前扩展。京蒙帮扶开展24年来，在金融、医疗、卫生、商贸、交通、旅游、教育、人才、生态、特色产业等方面取得了巨大的发展，积累了丰富的理论和实践经验。系统梳理并揭示京蒙对口帮扶措施所体现的逻辑与策略，有助于为我国东西扶贫协作，消除贫困、改善民生，最终实现东西部共同富裕提供理论和实践依据。

一、京蒙对口帮扶协作的实施路径

(一)政策制度不断完善，提供了协作必要的行动依据

首先，北京市与内蒙古自治区从政府层面都对京蒙帮扶协作给予了高度重视。两地政府间成立京蒙协调小组，并且每半年由两地主要领导主持召开京蒙帮扶联席会议，协调相关工作，为帮扶工作从政府层面指明方向，并通过洽谈签署相关协议。另外，双方政府经过反复论证，制定了《北京市-内蒙古自治区对口帮扶合作专项培训资金管理办法(试行)》、《北京市对口帮扶内蒙古自治区专项资金管理办法》、《北京市-内蒙古自治区对口帮扶合作贷款贴息资金管理办法(试行)》及《支持北京市企业开展扶贫协作产业合作优惠政策》，为资金落实、资金用途、资金使用流程和使用范围提出了明确标准，进行了明确的规定。

其次，为了更好地夯实对口帮扶合作项目从谋划、初选、筛查、审核到项目的落地实施整个流程的管理，双方政府协商制定了《京蒙对口帮扶合作项目储备库建设管理办法》，建立健全对口帮扶项目管理制度，使京蒙对口帮扶项目形成“规划一批、储备一批、实施一批”的良性滚动机制[2，3]。

(二)人才交流频繁畅通，提供了发展必要的人才支撑

人才是第一资源，是解决落后地区发展问题的关键因素，而人才的培养是一个系统工程。为此，双方制定了《内蒙古京蒙区域合作人才专项培训管理办法》，北京市每年投入专项资金用于内蒙古自治区教育、卫生、文化、金融、旅游等重点领域的各类人才来京参加短期职业技能培训，还主动承接首都智力输出，做大做实京蒙高层次人才交流平台。通过两地干部互相挂职锻炼的方式促进了干部、群众开阔眼界，转变观念，提高素质。另外，内蒙古还启动了“鸿雁行动”计划，鼓励在区外工作的内蒙古籍高端人才通过兼职、讲学、科研和技术合作、投资项目等灵活多样的方式参与家乡建设。

(三)加大科技扶持力度，提供了发展所需的技术支持

为充分发挥北京的技术优势，引领内蒙古科技发展，加强科技成果转化搭建了平台。2011年9月14日，内蒙古科技厅与中关村科技园区管委会在北京签署了《内蒙古自治区科技厅与中关村科技园区管委会战略合作框架协议》。协议中明确了加强产学研合作，建设高新技术园区，优化高新产业，加强技术专业，加强科技金融创新合作，加强信息网络技术研究与合作，加强高层次科技创新创业人才交流与合作等科技发展举措。

在产业发展方面，以技术为支撑，以市场为导向，发挥内蒙古的区位与资源优势，对内蒙古具有发展潜力的特色产业进行扶持，充分发挥地缘优势，突出当地的优势产业。充分发挥互联网农畜产品资源线上推广的产业引领作用，促进农副产品向品牌化、市场化方向发展，吸引更多优质北京市属企业投身内蒙古贫困地区建设，促进双方优势互补、互利共赢。

(四)加强全方位合作，实现了两地互惠互利

北京市与内蒙古自治区各相关部门认真落实京蒙两区市签订的区域合作框架协议，推进两区市在能源、农业、金融、旅游、教育、卫生、文化等方面的全方位合作。《京蒙合作协议》中明确了七大合作领域，其中，交通基础设施合作、生态环境建设以及能源合作更能够体现对两区市的互惠互利。

内蒙古是我国北方重要的生态屏障，其中我国“两屏三带”的东北森林带和北方防沙带都在内蒙古境内，改善区域生态，推进绿色生态屏障建设，对双方而言是互利行为，并非是单方施惠。内蒙古自然资源丰富，但是由于受到科技水平及资金的限制，在资源开发、利用、运输等方面还有巨大的潜力，而北京市是我国的政治、经济和文化中心，人口密集，对资源需求量大。与北京市高新科技企业合作，深度开发，合理利用，有效传输资源，既能保障北京的资源需求，又能保证内蒙古地方的资源高效开发与经济创收。具体主要体现在以下几个方面：一是通过生态建设，特别是通过京津风沙源治理等扶贫项目实施，恢复和改善北京周边地区的生态环境，实现扶贫与生态建设双赢战略；二是通过优势互补，充分利用内蒙古的区位条件和资源优势，吸引北京市人才、技术、资本、市场向内蒙古拓展，在促进内蒙古资源开发和特色产业发展的同时，提高北京市企业投资的收益率和市场占有率，获得丰厚的回报，实现互利互惠，共同发展；三是充分发挥内蒙古的地缘和资源优势，利用好北京对内蒙古能源、农畜产品、劳动力等各方面的市场需求，通过向北京市场输出产品和劳务，实现两市区经济优势互补[4]。

二、京蒙对口帮扶协作的成效分析

在对口帮扶工作中，北京市按照“党政积极推动，部门协调引导，行业、企业参与为主”的总体思路，鼓励和支持盟市、区县旗、部门、企业之间，本着“优势互补、注重效益、互惠互利、共同发展”的原则，广泛深入地开展多层次、多形式、多渠道的对口帮扶和经济技术合作。把扶贫脱困与长远的协作互惠相结合，促进区域经济结构的优化，取得了令人欣喜的成绩。

(一)投入大量资金，项目扶持效果显著

在对口帮扶工作中，北京市投入大量资金，通过针对性的项目扶持内蒙古尤其是内蒙古贫困地区，取得了显著的成效。2003—2010年间，北京市企业在内蒙古实施投资项目近1400个，到位资金940多亿元；在乌兰察布、赤峰两市累计安排京蒙“重点地区帮扶资金”项目112个，投入帮扶资金3.8亿元，带动地方投资2.9亿元。仅2019年北京市人民政府拨付内蒙古自治区京蒙扶贫协作市级财政援助资金11.56亿元，较2018年增长24.3%，北京市各区、乡镇人民政府安排财政援助资金3.16亿元用于支持对口帮扶旗县，形成了市、区、乡三级立体式财政援助资金支持体系。截至2019年，内蒙古县均投入达到4748万元，较2018年增长21.5%，位居全国前列。2019年确定实施扶贫协作项目343个，涵盖产业协作、人才培训、教育医疗、劳务协作等多个领域，截至8月初，336个项目已经开工。积极落实北京市企业来内蒙古自治区国贫旗县投资各项优惠政策，2019年引导太伟控股、祥林瑞达等北京市24家企业到31个贫困旗县投资近2亿元。在多方共同努力下，截至2020年4月，内蒙古自治区贫困发生率由2013年底的11.7%下降到0.11%，3694个贫困村全部脱贫出列。

(二)选优派强，智力支持不断强化

京蒙两地人民政府始终把党政干部挂职与技术人才互派作为深化两地扶贫协作的重要桥梁和纽带，把优秀党政干部和专业技术人才锻造成打赢脱贫攻坚战的生力军和突击队。2011年至2015年间，北京市人民政府选派了三批共129名干部来到乌兰察布、赤峰两市的贫困旗县机关和自治区区直机关挂职，在乌兰察布市和赤峰市有针对性地实施帮扶项目200多个，鼓励支持北京市的企业到内蒙古投资了1930多个项目，京能、京东方、北控、首创等一大批北京企业项目相继落户内蒙古，到位资金5600多亿元，北京已成为内蒙古第一大投资来源地。仅2019年一年，京蒙双方推进干部双向挂职、人才双向交流，北京市人民政府选派105人次党政干部、259人次技术人才到内蒙古挂职和服务。内蒙古人民政府选派72人次党政干部、465人次技术人才到北京挂职培训学习，为扶贫协作事业输送了宝贵的智力资源[5]。

在北京市委组织部、北京市人力资源和社会保障局的支持下，依托京蒙高端人才交流平台，发起“鸿雁行动”鼓励在区外工作的内蒙古籍高端人才通过兼职、讲学、科研和技术合作、投资项目等灵活多样的方式参与家乡建设。

(三)加强培训与交流，实现劳动力合理流通

启动京蒙人才培训工作，制定了《内蒙古京蒙区域合作人才专项培训管理办法》，以“请进来”“走出去”的方式在教育、文化、卫生、科技等十个重点领域实施培训计划378个班次，培育各类人才2.1万多人。安排京蒙合作培训计划165个，下达资金2800万元，利用北京优质人才智力资源培训内蒙古党政干部、行业人才和贫困群众1.1万名。

京蒙两地着力构建线上线下求职绿色通道，优先为有意愿转移就业的贫困群众提供就业岗位，开通了贫困群众就业“直通车”，搭建起就业“连心桥”。2019年以来，结对区县在京蒙两地同时举办“春风行动”暨京蒙劳务协作春季大型招聘会等各类专场招聘会44场，共提供岗位80126个，达成就业意向4132人次。两地共举办各类培训班138期，培训贫困群众5840人[6]。目前共帮助内蒙古18445名贫困人口实现区内外就业。例如帮助兴安盟科右中旗积极挖掘传统非遗图什业图王府刺绣项目，投入京蒙扶贫资金240万元建成同时容纳1000人的车间，吸纳266名建档立卡贫困人口在此就业。

(四)强化高新科技引领和特色产业扶持，助力内蒙古产业结构优化升级

能源合作方面，通过京蒙产业帮扶平台，赤峰、乌兰察布市人民政府与中关村科技园居委会共同打造赤峰工业园、察哈尔工业园，首钢、京煤、北京仁创科技等众多企业及项目落户内蒙古。京能集团235万千瓦装机的康巴什热电项目建成，京能赤峰热电二期等一批绿色电力项目加快推进，大唐克旗煤制气项目已向北京供气。北京企业在巴彦淖尔、包头、锡林郭勒盟等地开发风电项目超过50个，总投资300多亿元，可再生能源产业在内蒙古落地生根。内蒙古规划建设了一批面向京津唐的电源项目，锡盟-南京、乌兰察布-南昌特高压线路在京设立变电站，内蒙古保障“煤从空中走”的通道日益通畅[7]。

依托地区优势打造特色产业，在乌兰察布市建设了百万亩冷凉蔬菜生产基地，在赤峰市建设了肉鸡、生猪养殖屠宰项目，内蒙古农畜产品加工的全产业链初见端倪；京蒙两地打造的乌兰察布号、克什克腾号草原旅游专列成功推向国内市场，内蒙古面向国内旅游业开放格局已然形成；发挥北京农业科技联盟市场销售优势，为乌兰察布市、赤峰市农畜产品销往北京打开绿色渠道。成功举办了“京蒙合作农畜产品进京产销对接会”、电商洽谈会等，促成新发地批发市场与乌兰察布市、赤峰市农民专业合作社签订长期采购合同，北京电商企业与赤峰农产品公司签订了26项合作协议，建立了依托北京农业科技联盟平台的两地农畜产品产、供、销合作机制，将赤峰绿色、有机农畜产品进入北京电商平台销售，推广到北京乃至全国。

另外，发挥北京科技优势，研究制定了《内蒙古科技体制改革实施方案》，组织了3个盟市科技局创建申报国家级农业科技园区，累计组织200多家北京企业、科研机构参加赤峰、锡林郭勒、满洲里等科技博览会，参展项目200多项，共计有80多个项目达成合作实施协议。“十二五”至今，内蒙古引进北京合作项目超过2500个，到位资金超6000亿元，内蒙古自治区已经成为北京企业投资合作的优先选择。

(五)医疗卫生合作不断深入，教育文化合作不断提升

卫生医疗方面，北京市卫计委和乌兰察布市签订了《卫生支援与技术合作协议》，北京市支援合作办组织落实价值近2000万元的资金、器械和医疗服务支持乌兰察布市健康医疗精准扶贫工程。京蒙两地选派100余名医技人员组成医疗扶贫专家团队对兴和县所有因病致贫人口免费进行了健康医疗筛查，建立了贫困人口健康档案，制定了具体方案并实施了医疗救助。乌兰察布市11个旗县市区人民政府与北京的11个区卫计委签订了结对帮扶协议，并至少有一所医院与北京区县的三级医院建立了结对帮扶，搭建了远程会诊服务平台，实现两地专家会诊和医技培训的统筹联动。

教育方面，先后组织邀请了北京市名师特级教师6批80余人次到内蒙古讲学；各盟市分别与北师大、首师大、北京教育学院、北京教科院等建立战略合作关系；组织学科教研员、教学骨干、农牧区教师800余人次赴京学习培训；利用远程教育技术，通过网上教研的培训形式，内蒙古5000余名中小学教师受益；推动北京市数字学校同步优质课程资源在内蒙古自治区的共享工作，为内蒙古教育文化合作不断提升师生水平推送了海量的优质教育资源[8]。

三、京蒙对口帮扶协作对东西扶贫协作的启示

(一)践行“两山理论”，着力构筑区域绿色生态屏障

内蒙古自治区地处我国北部边疆，生态环境不仅事关内蒙古长远发展，也直接影响京津乃至整个华北地区的生态安全。因此，需要切实践行“两山理论”，推进生态文明体制改革，要注重不断保障和改善民生。

良好生态环境质量是最普惠的民生福祉。京蒙两地依托京津风沙源治理、“三北”防护林工程、绿色通道工程和水土保持等生态治理工程，着力推进生态功能区建设，协同推进环境污染联防联控，有利于保障和改善两地民生福祉。另外，要充分发挥科技在生态建设中的主导作用，提高生态建设中的科技含量。

(二)凝神聚力挖掘潜能，突出地区特色

着力提升清洁能源输送保障能力，共同建设清洁能源输出基地，引导北京相关企业积极参与内蒙古清洁能源、煤电一体化、煤化工等项目建设。借助“山货上头条”“山里DOU是好风光”等项目的资源优势，重点推广内蒙古六大特色产品，包括锡林郭勒盟羊肉、通辽科尔沁牛肉、赤峰杂粮、兴安盟大米、乌兰察布马铃薯、呼和浩特食用菌等，帮助贫困旗县打造优质农畜产品、特色文旅产业品牌，逐步形成消费扶贫新业态，辐射带动内蒙古各地区特色农产品的推广。

(三)发挥优势，深化合作，实现共赢

京蒙两地区位相近，交通便捷，资源禀赋各异，经济互补性较强，比较优势突出，合作发展空间和潜力巨大。通过“一企一策”等政策措施，积极搭建合作平台，发挥央企在技术、管理和资金等方面的优势，创新地方政府与央企合作模式，推动央企以兼并重组收购控股等形式与内蒙古企业合作，带动特色产业优化升级，实现资源共享、合作共赢。将“长效合作”作为工作重点来大力宣传，不断推进双方的互利共赢，由“对口支援”向“长效合作”转变。

(四)着力加强科技产业转移合作，共同建设科技创新平台

科技孵化器是将技术资源、人才资源、基础设施和金融资本等要素有机结合，促进科技成果转化、培养高新技术企业和企业家的创新创业服务机构，是区域创新体系的重要组成部分。加快科技孵化器建设与发展，对于培育高新技术企业集群，发展壮大新兴产业，培养科技型企业家，推进大众创新创业，加快构建富有竞争力的现代产业体系，具有十分重要的现实意义和长远意义。积极利用京蒙高科企业孵化器推进创新能力建设，筹备新兴产业创业投资基金。

(五)不断加大智力支持、劳力培训输出和人才流动

继续加强对挂职干部的培养锻炼，确保挂职干部在最能发挥作用的岗位上接受锻炼，切实提高综合素质和履职能力。采取上下互动、双向挂职的方式，将每名挂职干部挂任到最适合的岗位，帮助他们补足经历、补齐短板。注重平台搭建，确保“挂得实”“派到位”“管得好”。

开展劳动力培训输出是新形势下解决“三农”问题的战略举措，是使农民增加收入的重要途径，是充分发挥内蒙古劳动力资源丰富的优势、促进农民增收的重要环节，也是提高农民就业能力、增强产业竞争力的一项基础工作。要依托北京在人才、观念和科技方面的优势作用，以增加农民收入为核心，农民脱贫致富为目的，鼓励农民“走出去、学回来、输得出、留得住、多创收”，提升内蒙古人力资本的层次与水平。