公益类企业体制改革研究

谢志华

(北京工商大学 商学院/国有资产管理协同创新中心， 北京 100048)

整体上，一个国家与经济相关的业务分为商业性业务和公益性业务，商业性业务提供的产品是市场商品，行为是商业性的，目的是获取盈利；公益性业务提供的产品是公共产品，行为是公益性的，目的是改善社会民生。2015年年底，我国发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，将国有企业明确划分为商业类和公益类两大类别。实际上，公益类企业体制改革研究涉及四个方面的主要内容：一是公益性业务是否应该企业化经营，二是是否由国有企业进行企业化经营，三是公益类国有企业与政府和市场的关系如何界定，四是在不同的政企关系下公益类国有企业的内部体制如何构造。

一、历史发展变迁：公益性业务的企业化经营和国企经营

公益性业务究竟应该由何种主体运行，由政府运营还是企业运营，由国企运营还是私企运营？对于上述关键性问题，一些主要国家公益性业务运营主体的历史发展过程给出了答案。

(一)英国经验

英国国有企业经历了从国有化改革下的政府干预阶段到私有化改革下的市场化运作阶段的变化，从而形成适应国家发展的国有企业分类，并明确公益类国有企业的职能边界。第二次世界大战之前，英国的国有企业局限在某些特定的领域，提供公共物品和公共服务的、具备公益性质的国有企业数量较少，与政府部门的界限不明显，管理方式上的区别也不大。1657年，英国成立邮政总局，经营邮政业务。在18世纪中期后近一百年里，蒸汽机等一系列技术革命使人类历史进入“蒸汽时代”，出现了工业化和城市化的景象。英国政府设立一些国有企业为城市提供给排水、公共设施建设等服务；两次世界大战期间，为了集中资源应对战争威胁，英国也设立一些国有企业，比如1926年成立的中央电力局负责英国国家电网的建设和运营。

英国企业的国有化改造经历了三个阶段：第一个阶段是国有化改革下的政府干预阶段(1945—1979年)。英国工党在执政期间进行了两次国有化改革，第一次发生在第二次世界大战后，为了恢复经济、保障民生，英国政府将银行、航空、煤炭、铁路、电力、天然气、钢铁、邮政、城市交通、电话电报、供水、石油等行业和部门收归国有。第二次发生在1974—1979年，政府进一步控制了造船、港口、飞机制造、矿产等行业，并将国有化发展到电子、航空等科技部门。这一阶段英国国有企业并未完全进行商业类与公益类的区分，但是作为国有企业一方面受到政府的控制，需要完成政府提出的社会目标，另一方面又要按照市场原则从事生产经营活动，由于政府干预程度较深，因此形成偏行政型的混合型管理模式。

第二个阶段是私有化改革下的市场化运作阶段(1979—1997年)。从20世纪70年代开始，西方国家普遍出现了经济停滞和高通货膨胀的现象，英国国有企业没有业绩压力，导致国有企业管理不善，经营效率低下。为了缓解政府的财政压力、减轻民众和企业税负，1979年5月撒切尔夫人执政后开始了大规模的私有化运动。改革的核心措施就是将国家拥有的国有企业的所有权逐步出售给私人，并取消对许多行业的专营和垄断。将有盈利能力的公司直接出售给私人部门，如电报电话公司等；将亏损严重的公益事业公司进行股份制改造并上市，将股票出售给私人部门，如自来水公司等；将自然垄断的国有企业分割出售以保证私有化后这些行业的竞争程度，如铁路公司等。这次改革将英国国有企业行政管理的部分进行了削减，增大了自主经营部分，成为偏市场型的混合型管理模式。

第三个阶段是部分行业国有化和私有化并行阶段(1997年至今)。自撒切尔夫人的私有化改革后，英国政府又对部分国有企业实施了国有化和私有化改革。比如，在2008年金融危机期间，英国将国内第一大银行诺森罗克银行和最大的房贷银行布拉德福·宾利银行国有化，为应对铁路的长期亏损以及事故频发和服务质量的下降，英国政府也开启了铁路的国有化程序。经过私有化的改革，英国国有企业几乎退出了全部可进行市场竞争的行业和产业，现存国有企业数量较少，且主要集中于私人资本不愿介入的领域、自然垄断行业和关系国家安全的战略性行业之中，比如基础设施建设、银行业、铁路运输业、核能、前瞻性行业。英国政府特别强调国有企业需要为民众提供公共产品，因此目前英国国有企业在属性上具有完全的公益类性质。国有企业的所有权与经营权相分离，由英国国有股东管理事务局负责国有资本的管理，行使股东权利，并实行股权的多元化，企业独立运营，自负盈亏。政府不干预国有企业日常的经营活动，仅行使股东权利，规定企业的发展领域和发展战略，并根据企业承担的社会责任给予适当的补贴，经营者需要在政府股东规定的框架内实现政府的政策和经济目标。

(二)法国经验

在发达国家中，法国是国有经济占比很高的国家，中央集权程度较高。法国并未对“公益类国有企业”进行过定义与划分，但国有企业管理体制改革路径中，对提供公共产品、进行国家基础建设、维护国家安全和保障国家战略等业务的国有企业的设定与我国“公益类国有企业”的定义与业务范畴类似。在市场化改革和竞争压力下，法国对于国有企业发展的主导性特征始终未变，但实现主导权的具体方式却发生了深刻的变革[1]。大体分为三个阶段：第一阶段国有企业出现与“行政管理”(1919—1967年)。第一次世界大战爆发后，法国经济遭受重创，工业和基础建设遭到严重破坏。法国政府为了挽救岌岌可危的经济，开始了“国家管理”，实行了国有化政策，促使第一批国有企业成立，这是法国历史上的第一次国有化运动。第二次国有化浪潮始于1936年，法国将能源、交通、邮电和金融等重要经济部门收归国有或实行国家参股形式[1]，对国有企业采取类似于行政机构的“行政管理”方式。法国对国有企业进行了竞争性和公益类企业的粗略区分，并采取国有独资、控股和参股的形式进行不同管控。

第二阶段明确政企关系与“合同化管理”(1967—2002年)。战后，社会主义思潮在法国蔓延，国有化被认为是改善经济结构和引导经济快速增长的有效手段[2]。20世纪60年代末，在政府新建、扩建和改组了一系列国有企业(历史上称之为第三次国有化运动)之后，法国开始尝试建立国家对国企的合同化管理体制。在此体制下，经济、财政和工业部、国有企业所属行业主管部门代表国家(甲方)与国有企业的管理层(乙方)签订“计划合同”确定政企权利义务关系，具体内容通常包括企业经营目标、应承担的社会责任和国家安全责任以及政府应当提供的支持条件等。由此，国家便不再对企业的具体经营活动进行行政干预，而是由企业自主经营，参与市场竞争[1]。这一阶段法国政府放宽了对国有企业的部分限制，但仍对国有企业进行一定的监督和管理，因此这一阶段国有企业形成行政型管理与市场型管理相结合的混合型管理模式。

第三阶段股权多元化与“国家股东管理”(2002年以后)。20世纪80年代中期，法国国有化运动达到了高潮，国有经济占国民经济的比重高达25%[2]。但比重过大的国有经济，与在法国占主导地位的自由经济体制和市场经济发展要求相违背。自20世纪80年代中期开始，法国进行了大规模的国有企业改革：减少政府对企业的干预，更多依赖市场的作用，对国有企业普遍实行股权多元化改造，引入竞争机制，提高企业效率[3]。设立国家参股局，进行国家投资和管理，实现国家财产保值增值。国家参股局选派国家代表进入企业建立定期报告与反馈等机制以进行股权管理，实现对国有资本的运营管理[1]。国家参股局的建立，并未结束合同化管理机制，只是当时的政企合同已经不再涉及企业的具体经营，而更像是双方对企业战略定位的协议书，由政府和企业共同制定适合国有企业发展的战略。与此同时，法国政府逐步完善国有企业内部治理机制。总体而言，法国政府对国有企业实行分类管理，根据行业的规模效益或网络效益、企业竞争力、企业基础设施投资量三个标准，把国有企业划分为非竞争性的公益、公共服务性和竞争性两种类型[3]。对于竞争性企业，法国政府基本不干预其生产经营。

(三)美国经验

与法国不同，美国的市场经济高度发达，非常强调自由竞争和私人利益，因此其并未经历如其他国家国有化- 私有化大规模反复的过程。虽然企业确实为联邦、州和市镇各级政府所有，但并没有“国有企业”这一概念，因此更无对企业“公益类”的划分，由国家各级政府所有的企业被称为“政府企业”。美国在政府企业的发展建设上往往仅涉足市场化方式不适宜或无效的领域，这与我国所定义的公益类国有企业业务领域类似。美国的政府企业的发展也大体经历了两个阶段：

第一阶段基于战备与反危机目的的政府企业建设(1914—1945年)。19世纪60年代美国的独立战争使美国进入自由资本主义的状态，美国经济进入高速发展时期，政府干预在其中发挥了推动作用。1904年和1905年，美国政府购买了巴拿马与阿拉斯加北方铁路的股权，国家资本开始进入企业。在之后的数十年中，政府企业快速发展，为美国的战时经济提供了支持。20世纪上半叶，美国基于军事需求与抵御经济危机的目的建立并发展了政府企业。1914—1918年第一次世界大战期间，军火贸易与战备需求使得美国铁路、航运、邮电等领域由国家垄断。1929年爆发的经济危机，使得美国政府企业获得新的发展契机，罗斯福总统通过强有力的政府干预极大缓解了经济社会的大萧条，部分重要政府企业在此期间成立，如联邦存款保险公司、田纳西河谷管理局等。1939年开始的第二次世界大战为美国摆脱大萧条阴霾提供了机会，继续推动着美国对政府企业的建设，该期间政府对经济的干预远超第一次世界大战期间的程度，2600家大型工业企业在此期间建立，包括国防公司、石油储备公司、美国商用公司等。第二次世界大战结束后，对政府企业的建设趋缓，主要集中于基础设施与高新技术产业领域。可以看到，在20世纪上半叶，由于战争与经济危机等外在环境的恶化，美国政府企业经历了从无到有，再到不断壮大的过程。但需要强调的是，在经济整体构成中，国有属性的企业始终没有成为经济发展的主导力量。政府企业建立过程中，公益类属性的政府企业发展最快。在两次世界大战中，该类企业把控在美国政府手中，并对其管理进行了深度干预，一方面保障国内基本社会需求，另一方面为战争提供必要保障。

第二阶段出售所有权或仅出售经营权的政府企业私有化改革(1946年以后)。第二次世界大战结束后，尤其20世纪60年代，西方经济逐渐复苏，并出现了私有化浪潮。战争结束后，美国政府对军火、造船、电力等领域的政府企业采取了两种不同的处理措施：第一，彻底的私有化方式，即将政府企业出售给私人企业。值得注意的是，并非仅市场化的商业性领域采取这种私有化改革路径，联邦铁路货运公司、电力公司等更偏向提供公共产品的政府企业也进行了彻底的私有化。第二，国有企业私人经营，即政府出租经营权、保留所有权的私有化方式。该模式是美国政府企业改革中的重要创新，也是近年政府企业采取的主要改革路径。为确保政府企业公共服务任务的完成，政府需要了解租赁方的经营管理过程，并在认为该租赁方不满足要求时，通过竞争招标的方式替换该租赁方。上述改革中，由于部分政府企业的社会服务责任与其产品的公共产品属性，彻底私有化改革方式并非广泛适用，因此国有企业私人经营的模式应用更为广泛。偏公益属性的政府企业，美国政府通过出租经营权的方式实现私人经营，如关系国家安全的军工企业、原子能机构，但也对部分企业如电力、铁路等基础设施相关的公司进行了彻底的私有化。美国政府企业的改革历程主要是从私有化的企业形式中进行一定程度的政府干预，但干预力度仍较小。现存政府企业均具有提供公共产品的公益类特点，在管理方式上，美国政府多采取所有权集中但经营权委托的模式，以被委托方自主经营为主，是一种偏市场型管理模式的混合型管理模式。

(四)新加坡经验

新加坡一直是英国的殖民地，直到1965年新加坡共和国才正式成立。随后，新加坡实行自由市场体制和设立国有企业使其经济取得了极大的成功。其发展过程经历了两个阶段：第一阶段是国企创设和发展阶段(1965—1987年)。英国撤军后导致国内需求锐减，失业增加，再加上1967—1971年“苏伊士运河”事件，国内经济陷入困境。政府开始着力投资于基础设施建设和基础工业部门，并鼓励自由贸易和吸引国外投资。第一个五年计划，政府开展了港口、码头、水电、交通运输、通信等一系列基础设施建设项目，并成立了一批国有企业。20世纪70年代，新加坡政府继续加大基础设施投入。同时，为了促进技术进步和行业转型升级，新加坡政府成立了国有航空公司、胜利公司和科技公司等资本和技术密集型公司。其中，科技公司开始仅用于军事技术的研发，后转向民用领域。对于自由市场经济能够发挥作用的领域，新加坡国有企业一般不涉足，主要由私人企业参与。随着国内经济的恢复和发展，国有企业的数量和涉及的行业迅速增加，政府对国有企业的直接管理和监督变得越来越困难。所以，政府组建了国有控股公司来专门行使股东权利，进行资本经营而不直接参与下属企业的经营，财政部全资持股的淡马锡控股有限公司就是著名的例子。这一时期新加坡政府的主要任务是维护国内稳定、恢复经济和促进产业升级，由此成立的一系列国有企业也无不体现这一导向。部分负责基础设施建设和关键行业、关键领域的国有企业公益性较强，也由政府进行主导，为建国初期新加坡的经济复苏和发展做出了很大贡献。

第二阶段是部分私有化阶段(1987年以后)。20世纪80年代，西方国家经济衰退，对新加坡产生了较大的负面影响。同时，随着经济的发展，新加坡国内的劳动力成本逐年上升，造成产品在国际市场上的竞争力下降，许多国有企业倒闭。再加上国内私人资本经过二十多年的积累已经形成了一定规模，所以就要求进入更多过去主要由国有企业进入的行业。这些因素综合起来，促使新加坡政府开始对国有企业进行私有化。从1987年开始，新加坡政府开始有计划地出售国有企业股份，政府仍然要拥有国有企业至少30%的股权，并严格限制外国投资者进入。总体上而言，此次私有化不仅没有降低政府对国有企业和经济的影响力，反而对国有企业进行了结构性调整，国企在传统工业领域的规模有所降低，但在高新技术产业和前瞻性行业的规模进一步加强。目前，新加坡国有企业可以分为控股公司和法定机构。其中，控股公司为政府直接拥有全部或大部分股权的公司，主要进行资本投资和资产管理业务，其投资领域涉及交通、金融、通信、地产、能源、农业等；法定机构同时具有行政机构和企业的双重性质，主要负责建设基础设施和提供基本福利，如建屋发展局、企业发展局等。法定机构是由新加坡立法机构设立的、具有行政部门和国有企业双重属性的半官方机构。一方面，法定机构隶属于政府某一部门，需要承担一定的社会目标，如建设基础设施、保障民生、促进招商引资、服务出口企业等。另一方面，法定机构以企业的形式运作，自负盈亏，可以参与民事诉讼、从事各类经营活动，且不享有任何优惠或者豁免的权利，其员工相当于企业的雇员，不属于公务员序列。法定机构的收入主要有两个来源：一是向民众或企业销售商品或提供劳务所获得的资金，二是政府向法定机构购买政策型业务而支付的代理费或者援助金。不难看出，法定机构属于公益类国企，政府只设定战略目标，经营方面由企业自己负责，实现了行政管制和自主经营相结合的混合型管理模式。

(五)中国经验

1949—1978年，我国实行计划经济体制，政府通过行政指令配置资源和指挥商品的生产和分配，其中也包括与民众生活密切相关的公共产品。在这一时期，虽然有国营企业和事业单位的形式区分，但都是主管部门的附属物，这时的事业单位主要进行公益性业务。从20世纪80年代中期新闻单位全面实施“事业单位企业化管理”改革开始，各个行业的事业单位都进行了一些改革的探索，总体上是对事业单位实施分类改革，鼓励有条件的事业单位向自收自支管理过渡，进一步向企业过渡。这一时期政府机构承担着相当数量的公益职能，虽然事业单位和具有公益性质的国营企业进行独立核算，也通过“权力下放”和承包制等获得了一定程度的经营自主权，但仍然可以看作政府的一个分支机构，并没有成为真正自主经营的独立法人。

1992—2013年，我国开始建立现代公司制度，国有企业的改革方向是“产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”，标志着我国从非产权改革转变为以产权改革为核心的制度创新阶段。许多由政府部门和事业单位承担的公益职能纷纷由新成立或改制的公益类国有企业承担，三者之间的界限更加清楚：政府部门行使行政权力，并履行出资人职责；事业单位聚焦于公益服务的提供，不追求经济效益，政府通过预算来管理事业单位的国有资产并实施绩效考评；公益类国有企业则社会效益和经济效益并重，企业拥有自主权，政府需要根据企业的经营状况和社会目标的执行情况给予适当的财政补贴。2015年，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，根据国有企业主营业务与核心业务范围，首次将国有企业明确划分为商业类和公益类，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，公益类国有企业则以保障民生、服务社会和提供公共产品为主要目标[4-5]。公益类国有企业一般以国家所有为主，多采取控股和政府指导定价的方式运营，在特定行业也可适当引入市场机制[6-8]。

(六)经验总结

不难看出，英国的公益类企业发展历程是先设立大量的国企，然后再私有化，在私有化的基础上又回归部分公有。法国的公益类企业在发展中，国有企业在数量上始终保持一定的比重。而在缓慢的私有化过程中，更多的是偏重于政府和市场与国有企业的体制关系的调整。美国的公益类企业最早以政府企业的方式存在，在其发展中不断地通过私有化减少这类企业的数量，即使没有私有化的企业也通过两权分离的方式租赁给私人经营，使得经营基本按照市场化的方式进行。新加坡的公益类企业是以国有为主，并采取法定机构的形式，具有行政机构和企业的双重性质，既要承担一定的社会目标，又必须按市场化的要求进行运营。我国的公益类企业由最早的政府行政的附属物逐步转换为具有独立核算、自负盈亏的公益类国企和事业单位并存，再到事业单位逐步企业化改制和市场化运营，并最终形成商业类和公益类两类国企，商业类国企完全按市场机制运行，公益类国企实行国家控股和政府指导定价，特定的公益行业适当引入市场机制[9-10]。

从上述国家基于社会目标的公益性业务的承担主体的历史演变容易发现，早期公益性业务的承担主体是政府部门和相应的政府管理的机构，并没有独立核算、自主经营的企业参与其中。不仅我国实行计划经济就是如此，承担公益性业务的国营企业和事业单位都是政府的行政附属物，而且其他国家在没有实行公益性业务企业化经营之前，公益性业务也是由政府部门和相应的政府管理的机构进行的，这样的公益性业务的承担主体必然效率低下；各国公益性业务承担主体的改革方向必然是政府行政部门及其附属物向企业化转变，企业化转变的早期一般都采取国有的方式，通过国有企业的公司化改造逐渐实现公益性业务承担主体的独立核算、自主经营，甚至自负盈亏；由于国有企业的运行体制存在着一些缺陷，使得公益类国有企业的运行效率并不能完全按照市场化的方式得以提升，所以各个国家对公益类国有企业进行体制上的调整或者变革，通常是沿着三条路径展开的：第一条路径就是将公益类国有企业进行私有化，按照市场化的原则进行经营；第二条路径就是将公益类国有企业进行公司化改造，针对不同的行业类型，国家或控股或参股这些企业，有的企业直接成为国家持股的上市公司，它们也按照市场化的原则进行经营；第三条路径就是对公益类国有独资企业进行公司化模拟(包括一些国家控股的国有企业)，按照市场化方式运营，但政府给予相应的政策支持。

由此可见，公益性业务最早是由政府部门或者其附属物承担，而后开始企业化，这种企业化是从国有企业开始的，继而逐步开始实行国有企业的私有化改造。尽管如此，各个国家对一些特殊行业的公益性业务仍然由国有企业进行，特别是英国，对一些特殊行业的公益类国企进行私有化改造后，由于种种原因又回归到国企。但无论是私有化改造的企业还是国有企业，最终都要实现按市场化的方式进行经营，以提高公益性业务的效率。

二、外部管理体制：企业与政府和市场的关系

公益类企业在其发展的过程中，一些行业逐步由私营企业进入并完全按照市场法则进行经营，其性质是盈利性的；而另一些行业仍然要由国有企业进行经营，从而形成公益类国企，这种企业是以实现国家战略、维护国家安全、保障和改善民生、提供公共产品服务社会为主要目标，其性质是公益性的。作为公益类国企不仅仅只是与市场存在一定的关系，更为重要的是也与政府之间存在一定的关系，或者说公益类国企既要实现政府的社会目标，又要以独立核算、自负盈亏的企业形式实现自身的经营目标。所以公益类国企既连接着政府也连接着市场。可以看出，公益类国企最早几乎完全是由政府直接控制，甚至有的成了政府的附属物，改革的结果是使公益类国企逐渐走向市场进行自主经营，同时又要实现政府的社会目标。从理论上说，公益类国企与政府和市场的关系可以划分为三种：行政型管理模式、混合型管理模式和市场型管理模式。

(一)行政型管理模式

在公益类国企中，有部分业务处于自由市场无法覆盖的领域，私人资本也不愿投入，或由于行业壁垒产生的自然垄断导致私人资本无法进入，如战略粮食储备、国家安全、国防事业、外交事务等纯公益性业务，其对于国家战略、国家安全和经济社会稳定至关重要，必须受到政府的直接管制。这类公益类国企通常采取国有独资的形式，并通过政府下设的专业部门直接进行管制。这类公益类国企与政府部门具有完全或者部分的行政隶属关系，从而形成了行政型管理模式。

在行政型管理模式下，公益类国企的管理体制呈现以下特点：一是公益类国企并不是一种真正的独立核算、自主经营的企业，具有行政性特征或者说是行政的附属物。二是所经营的业务难以自负盈亏，也难以完全市场化，企业主要靠财政支持进行经营，收入的主要来源就是国家拨款或者补贴。三是企业完全按照相关的政府部门下达的行政指令开展经营活动，企业缺少经营自主权。四是政府对这类企业进行直接的行政管制，直接参与企业的经营决策，制定购销产能指标，以及决定产品的价格等，企业按照政府的各项规定主要承担执行任务。五是政府直接任命企业高管，企业员工薪酬参公管理。六是从政府到企业内部主要采用集权的管理模式，监督机制在确保公益目标的完成中起着主要的作用。七是由于这类公益企业形式上是企业，但实质上是履行政府的部分社会职能、实现社会目标，所以在考核上着重于社会目标的实现程度，在此基础上，再评价其成本费用的开支是否得到了很好的控制和节约。不同的行业所要实现的社会目标不同，公益类国企考核指标的构成及其指标的高低也很不相同。许多指标都是定性指标，很难实现定量化，对这类企业制定比较科学合理的考核标准相对困难。我国的中储粮，新加坡的电信局、港务局，法国的巴黎铸币厂等，就是由政府出资建设，在政府控制下以实现社会目标为经营导向。实质上，这类公益类国企相当于政府的附属物，政企并没有分开，政府经营企业，企业依赖政府，企业不拥有决策权和自主经营权，当然也不需要考虑和承担经营风险，只需完成政府确定的社会目标、实现社会效益。

在行政型管理模式下，尽管与此相应的公益类国企一般不参与市场竞争，其产品的规模和定价都由政府确定，最终要保证政府社会目标的实现。然而，这类国企也需要弥补相关行业由于市场失灵造成的产品供给不足，由于要弥补市场失灵就不可能不与市场之间形成一定的关系。由于在行政型管理模式下，政府作为企业的直接管制者，一方面很难深入了解企业的经营状况，另一方面也很难及时地跟进市场的变化进行相应的决策。特别是当这类公益类国企在产业链中处于关键节点或在市场中具有一定的垄断地位时，政府的定价必然会通过这类公益类国企对市场价格形成干扰甚至冲击，导致相关产品市场价格难以根据供需关系进行波动，影响市场定价效率。因此，行政型管理模式下的公益类国企应当尽可能与外部市场之间形成一定的隔离，在公共产品或服务领域充分发挥政府之手的作用，在不影响市场机制自发作用的前提下弥补市场的不足。

行政型管理模式下的公益类国企形成的条件有两个：第一个条件是在服务的主体上主要是国家整体，按照公益类国企服务的主体划分，可以分为服务于国家整体的公益类企业和服务于民众个体的公益类企业。服务于国家整体的公益类企业显然不可以直接从市场中获取收入，而是要通过国家拨款和补贴才能得到收入。这类领域通常包括国家战略储备、国家安全、国防事业、外交事务等。对于弥补市场波动而形成的公益性业务，也不是面对民众个体而言的，它所调控的是整个市场整体，目的是防止市场的周期性波动，从而平滑周期。因为服务国家整体的公益类企业，一方面承担国家宏观调控和国家整体事务的使命，另一方面也大多处于经济命脉部门或支柱产业，并涉及整个国家未来的可持续稳定发展，国家自然有对其强化行政控制的意愿和对其进行财政支持的义务。第二个条件是时机背景，行政型管理模式更适用于极端情况或发展初期的公益类国企，比如第二次世界大战后为快速恢复生产力西方各国均构建了大量的公益类国企以迅速进行战后重建，再如公益类国企构建之初难以实现收支平衡，需要借助行政型管理模式来集中资源维持企业运转与任务履行。事实上，这只是一种理论上的分析，每个国家对同类型的公益类国企的管理体制并不完全相同。

(二)混合型管理模式

混合型管理模式是指公益类国企既要面对政府的一定管制，又要面对市场参与竞争；既要实现社会目标，又要实现盈利目标或者经济目标。混合型管理模式本质是一种行政与市场相结合的“双轨制”，它是从单纯的行政型管理模式向市场型管理模式演进的过渡模式。

在前面的历史回顾中，可以发现公益类国企演变的一种规律，就是为了提高公益类国企的运行效率，逐渐由政府的行政管制向参与市场竞争转变。在这个转变的过程中，一方面政府放松了行政管制，但并不意味着完全放弃这种管制；另一方面企业参与市场竞争，但仍然要将实现社会目标放在首位，要通过参与市场竞争实现社会目标。但由于社会目标与经济目标并非完全一致，社会效益与经济效益两者间的权衡是困扰公益类企业的难题之一，特别是当企业追求价值最大化与实现社会效益之间产生冲突时，这一问题变得更为突出。公益类国企的许多业务完全可以由市场来进行调控，但是参与市场竞争、追求利润很可能与其保障民生、满足社会公众需求的意愿相违背，因此必须由政府参与调控，例如水电、铁路、通信等基本民生服务就是如此。这种“双轨制”就是在以行政调控保障社会效益得以实现的基础上，充分利用市场机制的作用，使企业按照市场规律独立核算、自主经营、自负盈亏。

混合型管理模式下，公益类国企的管理体制呈现以下特点：一是这类公益类国企具有独立核算、自主经营的基本特征，它与政府之间形成了出资与被出资的关系，主要采取独资和控股两种形式，也有可能采取参股的形式，这主要取决于企业所承担的公益使命或要实现社会目标的重要程度。二是政府是相关公益类业务的政策制定者，而企业则是这些政策的执行者，政府的政策会直接影响企业的经营决策。三是这类企业既要确保完成政府的公益性业务实现社会目标，称之为政策性业务，也要根据市场需要组织自身的业务活动，称之为市场化业务。市场化业务必须是在保证政策性业务完成的基础上才能进行。四是政策性业务由政府的指令计划所规定，产品的价格也由政府事先确定，政府会给予企业相应的补贴。五是市场化业务根据市场需求的状况自行决定，可以根据市场需求结构的变动调整业务结构，但通常会受到政府政策的限制，也可以根据市场需求规模的变化调整业务规模，企业对市场化业务具有基本的自主经营权。六是市场化业务所获得的收入可以用来贴补政策性业务的亏空，所以这类公益类国企的市场化业务具有对政策性业务提供支持的属性。七是政府与企业之间是以出资关系为基础形成的管理与被管理关系，政府并不对企业进行直接的管制，而是以出资为基础形成“管资本”的格局，也就是政府以出资者的身份参与企业管理，而不是以行政管理者的身份直接管理企业。既然以出资者的身份参与企业管理，就必然主要通过股东大会、董事会影响企业的决策和经营活动。八是对这类企业的考核也具有双层目标，既要考核政府所赋予的社会目标的实现程度，也要考核企业经济目标的实现程度，社会目标通常是定性指标较多，而经济目标主要是价值指标，两者之间会形成一种互动平衡，员工的收入也不再参公管理，而是要与绩效形成联动。

二是优化成长环境。各地文联作为党组织联系文艺人才的纽带和桥梁，要切实担负起发掘和培养文艺新人的责任，建立健全文艺新秀和“好苗子”发现、引进和培养的长效机制。各级文化主管部门和文艺单位要用符合文艺规律的方式领导文艺事业，充分调动青年画家的积极性和创造性，营造有利于他们成长成才、脱颖而出的良好环境。对有发展潜质的青年画家，要提供必要的、及时的扶持工作，多为他们办实事、做好事、解难事，积极为他们深入生活、潜心创作、深造培训创造有利条件，着力解决他们在成长过程中遇到的实际困难。

混合型管理模式下，政府和市场的作用程度有所不同，但整体上说，随着经济社会的发展，市场作用的程度会不断提升。政府主要通过相关的政策直接对相关公益类国企进行调控和引导，而公益类国企在国家政策的指导下，根据市场需求进行资源配置和开展经营活动。例如，我国的电信行业、新加坡电信公司、法国电力公司等，既接受政府调控，又采用市场化经营。政府不仅是资本所有者，也是企业战略的政策引导者，但是不同于行政型管理模式，政府不再直接对这类公益类国企进行管制，而是通过政策制定对企业进行调控。政府的调控措施包括确定公益产品的价格，确定公益业务的规模，确定产品的质量和客户的满意度，在此基础上，企业的经营规模、经营方式等都是由企业根据市场决定。

混合型管理模式下公益类国企形成的条件有两个：条件之一是服务的主体主要是民众个体，这里的民众个体包含个人和企业。由于民众个体一方面是公益性业务的受益者，另一方面也有必要为公益性业务提供必要的支出。当这种支出不能为民众个体所承担时，则采取政府补贴的形式。而当政府补贴采取直接拨付给企业的形式时，就形成了政府与企业之间公益性业务的联系。一方面，政府必然要对企业的公益性业务进行量和质的规定，另一方面要根据企业实际完成情况确定补贴的额度和支付形式。条件之二是这类公益类国企必须具备公司制企业的架构，是一个独立的法人，能够对外融资和投资，能够面向市场自行开展相关的业务活动，最终能够实现独立核算、自主经营、自负盈亏。

(三)市场型管理模式

公益类国企数量众多，提供的公共产品也是多种多样，这些企业如果完全交由政府来管制或者由政府提供政策性支持，一方面很难使得政府的社会目标能够更好地贴近社会需要，使民众的满意度不断提升，另一方面公益类国企的运行效率也难以不断提高。历史的经验已经表明，由于政企不分、权责不明等原因，国有企业的经营效率曾一度低迷，唯有实现政企职责分开，企业面向市场自主参与竞争才能调动企业的积极性，使企业充满活力。同时，纵观世界各国公益类国企的改革方向也发现，随着经济社会的不断进步，不少公益类业务逐渐由政策性转化为市场性，由公益性转化为经济性。同时，公益类国企通过股份制改造逐渐转化为混合所有制形式的企业，甚至有的企业完全私营化。尽管如此，另一条路径就是公益类国企的属性不变，但主要通过市场化的运作方式使得公益类企业能够成为真正的市场主体，参与市场竞争，实现独立核算、自负盈亏、自主经营。正是基于这样一种趋势，公益类国企采用市场型管理模式具有必要性和可能性。

市场型管理模式下，公益类国企的管理体制呈现以下特点：一是政府与公益类国企之间要形成出资者与经营者的关系，最终目的就是要实现所有权与经营权的有效分离，企业由经营者团队进行经营。不同国家这种关系的实现形式并不相同。我国是通过政府设立国资委与公益类国企之间形成这一关系的，而有的国家则是通过有关政府部门与企业之间形成这种关系。这种出资者关系并不是固定不变的，有可能由独资变成控股，由控股变成参股，甚至不再持有股份，当然也有可能反向变动，主要取决于企业从事公益业务的能力和盈利水平。二是公益类国企是独立法人，享有独立核算、自负盈亏、自主经营的权利，企业可以面向市场，从事各类相关的业务活动。三是国家出资设立公益类国企，根本的目的是使企业按照市场规律进行公益业务，高效率地实现政府的社会目标。四是政府以出资人的身份参与企业的相关管理，而不是依靠行政指令对企业进行直接管制，政企职责分开，政府调节市场，市场引导企业，企业按市场规律进行经营。五是政府的政策性补贴由对企业直补转向对公益业务的受益者进行直补，企业按照市场价格向公益业务的受益者收取费用。如目前国有热力公司大都从政府直接获取亏损补贴，一旦采取市场型管理模式，政府的补贴就应该直补到供热的受益者手中，热力公司就可以完全按市场价格向受益者收费。六是市场型管理模式下的公益类国企必须优先保证政府公益业务的受益主体的满意度得到充分实现，同时积极参与市场竞争，拓展自身业务。在国外新加坡航空公司、法国的雷诺汽车公司等就具有这一特征。七是这类公益类国企自负盈亏、预算约束刚性。企业员工的收入完全与企业的盈利水平挂钩，采取市场化的收入分配形式。总之，在市场型管理模式下，企业走向市场，政府的政策制定也必须要有利于使企业走向市场，最终通过企业参与市场竞争以提高公益性业务的经营效率。

市场型管理模式下的公益类国企形成的条件有两个：条件之一是相关的公益性业务有着良好的市场条件，市场化程度比较高，供需双方的关系比较稳定，市场运行规范，市场监管到位。实际上，早期的一些公益性业务都是由政府或者国企来进行，具有相对垄断的性质，伴随着市场的发展和成熟，这些业务也逐渐由政府或者国企以外的主体进行，它们完全按照市场规律进行相关的公益性业务。正是由于有了这一背景，公益类国企实现管理体制的转型就有了很好的参照。我国的供水、供热、供电、基本医疗等具有公益属性的行业就与此非常相似，比较容易实现这种转型。条件之二是在市场型管理模式下，公益类国企必须要按照现代企业制度的要求全面构造公司的组织体系、管理体系、制度体系、运行体系和激励约束体系，只有这样才能更好地实现政企职责分开，才能更好地实现自主经营，也才能更好地参与市场竞争，形成自身的核心竞争力。

通过上述分析可以看出，公益类国企的外部管理体制主要涉及与政府和市场的关系。一般而言，公益类国企所涉及的行业越是关系国家整体的、全局的、长远的利益，政府管制的程度就会越高；公益类国企所涉及的行业越是与国民个人的消费密切相关，特别是也可以通过市场提供类似的公共产品时，政府对这类公益类国企的管制程度就会越低，主要通过市场来调节公益类国企的行为，最终可以让这类国有企业完全走向市场而转化为商业类国企。公益类国企所涉及的行业与国民个人的消费密切相关，但这类行业又不得不处于亏损状态时，一方面，这类公益类国企不得不依靠政府的补贴维持运转并遵从政府的要求；另一方面，有必要面向市场开展其业务活动，随着行业的不断发展和成熟，这类公益类国企最终也会走向市场。总的来说，在条件成熟的前提下，让公益类国企逐步走向市场参与市场竞争是提高其运行效率的一条基本路径。

三、内部管理体制：公益类国企的集权与分权体系

(一)集权管理模式

公益类国企内部的集权管理模式，是以外部的行政型管理模式为基础形成的。在这种外部管理模式下，有的国家直接将承担公益类业务的主体作为政府行政机关的直接组成部分或者附属机构，并不采取国企的形式直接经营公益类业务，公益类业务的运营主体实际上就是行政主体或其附属机构。由于行政主体或其附属机构并不是经济运行主体，其运行效率一般相对较低，各个国家为了解决这一问题就逐步采取公益类国企的方式经营公益类业务。一方面，由于是公益类的国企就必须执行政府的行政指令，实现政府的社会目标，政府是其业务的决策主体，企业只是业务决策的执行主体，企业要通过其业务经营确保社会目标的实现。另一方面，由于是企业也必须要遵从企业经营法则讲究经济效益，也就是在确保社会目标实现的同时，必须要尽可能地减少资源占用，以最小的成本实现社会目标。正是基于这样的背景，这种公益类国企内部管理体制一般采取集权管理模式，这种模式具有以下特点：

一是由国家独资，为了确保国家整体的、全局的、长期的公益使命的履行，国家对相应的公益类国企采取行政管理的模式，要求企业严格执行政府行政指令，这就要求企业的出资者既是国家(政府)又是唯一的出资者，这种出资主体的国家性是履行国家使命的前提，这种出资主体的唯一性是保证政府行政指令畅通的基础。二是企业的经营者是由政府直接任命的，而拥有多出资主体的公司制企业的经营者的聘用则是股东大会，正是这种由国有独资所形成的任命，使得经营者必须要按照政府行政指令的要求开展公益业务，否则经营者就会被撤职；也正由于这一点，企业的经营者也不折不扣地要求企业内部各个层级、每个人员都必须按照政府行政指令的要求进行公益业务。这样在企业内部必然采取集权的管理体制，从而形成科层管理体系下，下级服从上级、上级指挥下级的结构模式，最终在政府相关行政部门与企业之间、企业内部各层级之间形成一个纵向的权力分层体系。三是公司的治理结构一般采取总经理负责制，通过总经理对政府行政部门负责，贯彻执行政府行政部门的指令，也通过总经理全面地指挥整个企业的各个层级，落实政府行政部门的指令，具有承上启下的作用；如果企业本身不仅仅只是按照行政部门的指令从事公益性业务，还需要通过企业内部管理减少国家资源的占用，不断地降低成本，并使提供的公共产品的质量不断提高，公司的治理结构可以采取董事会和经理班子的双重结构。董事会主要进行企业内部相关业务的重大决策，经理班子主要落实决策，董事会与经理班子之间仍然采取集权的上下级管理模式。由于这种公益类企业采用独资的形式，因而无法设立股东大会。四是由于对这种公益类国企的考核评价是以完成公益业务、实现社会目标为核心，所以在企业内部也必须将这种考核评价的目的和内容贯穿到底。在企业内部的各个层级，根据各自所负责的公益性业务的性质和内容，由企业最高层级将政府行政部门的有关考核评价指标进行分解，并根据实际完成的程度进行收益分配。考核评价指标通常涉及公益性业务需要达到的数量标准和质量标准，以及为实现这些标准所占用的资源、成本费用的节约程度，具有类似于政府预算绩效考核的特征。

(二)集权与分权相结合的管理模式

公益类国企内部集权与分权相结合的管理模式称为混合模式，是以外部的混合型管理模式为基础形成的。在这种模式下，公益类国企所提供的公共产品具有两种类型：一类是以国家整体为提供对象的，正如上面所述，这些产品或服务涉及国家安全、国防事业、外交事务等，但同时这种公益类国企也面对市场提供相关的产品，在我国称之为民品，正如我国的军工企业等。另一类是以国民个人为提供对象的，国家为了对民生提供最基本的保障，对一些完全按市场规律进行经营必然亏损的产品和服务，通过政府提供相关政策，特别是补贴的方式确保民生的需要，同时这种公益类企业也可以面对市场提供相关的产品。正如上述的自来水、热力、电力、液化气、公共交通等公益类国企。由于这两类公益性国有企业既要完成政府的公益性业务、实现政府的社会目标，又必须面对市场开展相关的业务，因此其同一类业务具有政府指令和市场调节的双重属性，从而导致这种公益类国企的内部管理体制是一种集权与分权相结合的模式。这种模式具有以下特征：

一是在出资主体上既有国家独资，也有国家控股两种形式，而且其发展的趋势是国家控股将成为主要的形式。根本的原因在于这种公益类国企必须要面对市场参与竞争，就必然要从市场上进行筹资，有必要进行独立核算、自主经营、自负盈亏，从而有必要真正采取公司法人的形式。二是这种公益类企业的公司治理结构也必须要遵从一般的公司治理架构，形成股东会、董事会、监事会和经理办公会的基本体系，国家要根据出资的数额参与股东大会，任命董事长和相关董事，聘任总经理。三是在企业内部采取两种管理体制，第一种是集权与分权板块式结合的模式，在这种模式下，对于政府指令需要提供的公共产品采取集权的模式，优先确保其公益类业务的完成。有的企业设置专门的内部层级体系来完成政府的指令性任务，有的企业则是要求在确保完成政府指令性任务的前提下，才可以灵活地适应市场需要进行市场化业务。另一种是将政府的指令性任务与市场业务融合，从而实现集权与分权相融合的模式。由于政府指令性任务和市场业务的属性是相同的，在整个计划安排时强制性要求企业内部各个层级、各个部门优先保证政府指令性任务的完成，企业内部并不强制规定所提供的产品在什么时间、什么地点先满足哪个部门，而是由企业内部各个层级、各个部门根据自身的业务能力进行灵活安排，只要最终满足政府的指令性需要就可以，在考核评价中通常也会强化这一要求。四是整体上这种公益类国企的内部体制逐步由集权与分权相结合的板块式结构向集权与分权相融合的结构转变，在此基础上进一步向面向市场的分权式管理体制转型。根本的原因在于伴随着这类企业参与市场竞争，其经营的规模不断扩大、经营的结构多样化、经营的竞争力不断提升，相应满足政府指令性需要的能力不断增强，这样企业就可以通过分权的体制更好地在满足市场需要的过程中，实现政府的社会目标，各国从事军事工业的公益类企业就经历了这样一个发展过程。五是政府通常通过政府拨款或者政府补贴的方式要求公益类国企提供相应的公共产品，所以对这种公益类国企的考核评价主要着重于经济指标，同时也单独考核评价政府所要求的公共产品和公共服务的数量和质量。

(三)分权管理模式

公益类国企内部的分权管理模式，是以外部的市场型管理模式为基础形成的。在这种外部管理模式下，这种公益类国企所提供的公共产品具有两种类型：第一种是公益类国企所提供的公共产品是以国家整体为提供对象，也可以满足市场的需要，如军民两用产品。通常政府以合同的方式进行采购，并通过与企业进行讨价还价确定采购价格，也称之为政府招标采购，只是这种招标采购是面向特定的公益类国企。第二种是公益类国企所提供的公共产品是面向国民个人消费的，市场也能提供类似的产品，但由于价格过高，全部或部分个人难以承担，政府为了确保民生，通过补贴国民个人而由其向特定公益类企业以市场的价格购买公共产品。可见这两种情形下，公益类国企都是按照市场化的方式提供公共产品，而政府和国民个人也以市场化的方式购买其所提供的公共产品。公益类国企完全面向市场参与竞争，其内部管理体制也是一种分权的模式，这一模式具有以下特点：

其一，出资主体多元化，由于这种公益类国企必须要面向市场参与竞争，所以必须是一种完全市场化的公司制企业。一般情况下，这类企业可以由国家控股，并引入其他多元投资主体。随着这种公益类国企市场化程度的提高，经营规模的不断扩大，满足市场需求的能力不断增强，这类公益类国企可以逐渐向国家参股的形式转变，直到最后完全转为民营企业，在这种情况下，它就不再具有公益类国企的属性。其二，这种公益类国企是完全面向市场的，提供的产品既能满足公益需要，也能满足市场需要，政府不需要对这类企业以行政的方式直接下达指令性计划，而可以通过市场以合同采购的方式向企业提出购买计划。国民个人也是按照市场价格购买企业所提供的产品和服务，企业与政府和国民个人的关系就是一种完全的市场供求关系。最典型的例子就是为军队提供各种后勤保障用品的公益类国企，它就是按照市场的方式与军方建立相应的供求关系的。其三，既然这种公益类国企是面向市场参与竞争，在其内部就必然要采取扁平化的分权管理模式，让更多的权力下放到面对市场的第一线。只有这样才能及时地捕捉市场信息，灵活地适应市场变化，及时地满足顾客的需要。其四，这种公益类国企为了确保其竞争力就必须最大限度地调动内部各部门、各岗位特别是每个员工的积极性，不仅企业自身要实行独立核算、自主经营、自负盈亏，而且在企业内部也需要进行部门岗位的核算，单独考核和评价企业内部各部门岗位的业绩，并充分实现多劳者多得的原则。

纵观世界各国的经验，伴随着公益类国企的逐步发展，公益类国企逐渐面向市场，实行市场化经营是一种基本的趋势。政府通过合同的方式进行市场采购，国民个人也通过市场购买自身所需要的产品；对于满足国家整体特殊需要的产品，以及确保民生基本需要的产品，政府可以通过特别拨款和补贴的方式，使公益类企业获得市场化的相应收入，但基本的原则是能够使企业实现市场化经营，只有这样才能确保公益类国企效率的不断提升。