城市生活垃圾强制分类处理:政策演变、执行与优化

方伶俐，王君丽，张紫微，吴思雨

(湖北大学 政法与公共管理学院,湖北 武汉 430000)

1 引言

近年来，我国城市化进程不断加快，城市居民的消费需求增大，随之而来城市生活垃圾数量剧增，对城市的生态环境带来破坏。经过几十年的探索，我国已经出台了一系列垃圾处理政策，尝试了很多的做法，但效果不佳，垃圾问题依然是当前城市发展面临的一大难题。田华文研究了城市生活垃圾的处理政策在中国的演变状况并且分析了未来相关政策的发展情况[1]；吕维霞、杜娟由日本的垃圾分类情况推及国内，提倡将国外先进的方法运用到我国垃圾分类中来[4]；徐林，凌卯亮，卢昱杰主要分析了居民的行为以及探究如何能提高居民的参与度[5]；罗楠探索了上海的生活垃圾治理模式并分析了政策工具的运用[2]；孟小燕等通过具体的案例找到当前的问题所在，并且具体分析了如何构建合理的分类模式[3]；杜春林、黄涛珍从多元主体共治的角度提出解决垃圾处理的对策[6]。

通过学者们对城市生活垃圾处理政策的研究和当前的现实，可以发现城市生活垃圾处理政策仍然存在诸多问题，且政策执行的效果也不容乐观。基于此，需要采取针对性措施，有效提升政策效果。

2 我国城市生活垃圾强制分类政策的演变

2.1 政策目标：无害化转向减量化、资源化

20世纪80、90年代，我国科学技术尚在发展阶段，对垃圾处理技术缺乏具体规定，导致垃圾处理技术水平不够，且处理方式存在很多不合理之处，垃圾焚烧过程中产生的有毒气体对环境造成较大的损害，但是关于城市生活垃圾处理的政策并不多。直到1993年，针对城市生活垃圾管理的相关政策才明确提出垃圾处理的三大目标，即，垃圾处理的无害化、可回收垃圾的资源化和垃圾源头的减量化。此时，政府开始注重垃圾的无害化处理，这一政策目标成为垃圾处理政策的首要目标。仅仅依靠末端的处理，无法解决垃圾的大幅增长，仍然需要从源头采取措施，资源化、减量化目标也因此得到更高的重视。2000年，在原先发布的《包装资源回收利用暂行办法》的基础上，中央政府提出通过试点逐步完成垃圾分类全覆盖，选择8个重点城市率先实行垃圾分类。

2007年的《城市生活垃圾管理办法》中，垃圾源头减量化和垃圾的资源化地位有所改变，减量化不再是末位，而是被排在第一位，同时资源化目标排在第二位，这说明我国从2007年开始突出垃圾处理减量化和资源化目标的重要性。近年来，我国在发展经济的同时也强调生态和城市环境的保护，北京、上海等地采取了强有力的措施保障可回收垃圾的循环利用，使资源化和减量化得到更好的实现。

从上述系列政策的出台与实施不难发现，我国城市生活垃圾处理政策的目标正逐步实现从垃圾处理无害化到垃圾源头减量化、部分可用垃圾的资源化的转变。

2.2 政策主体：从单一主体转向多元主体

政府在垃圾处理中是至关重要、不可缺少的存在，贯穿整个垃圾处理过程。20世纪90年代及以前，政府领导着城市生活垃圾处理工作，扮演着决策制定者与实施者的角色。随着城市化速度加快，虽然我国已经拥有较高的技术水平，但垃圾数量增长过快，仅靠政府已经无法完成庞大的垃圾处理工作。2002年颁布的相关政策提出公众为生活垃圾付费的制度，自此，公众和企业相继转变为垃圾分类处理的重要参与者。但此时，垃圾处理的工作重点依然不是垃圾分类，所以我国并没有过多地强调两者的作用，城市生活垃圾处理的主体仍然是各级政府。

2011年，国务院下发相关通知要求社区及家庭积极参与生活垃圾处理，希望通过社会的广泛参与解决政府管理效率低的问题。在其指导下，近年来，各级政府高度重视城市生活垃圾分类处理，也更加重视公众、社区在其中的作用，强制各个主体参与垃圾分类。

不难发现，在我国城市生活垃圾处理政策主体的变化上，除了政府，公众和企业也成为了主体，逐渐实现了由单一中心的政府向多元主体的转变。

2.3 政策工具：从单一转向协调配合

无论是强制性工具，还是自愿性工具、市场化工具，都是政策工具的重要形式。当政府还是唯一的政策主体时，我国所采用的解决方式主要是完全运用强制手段。20世纪80年代，在有关改善城市卫生环境面貌以及综合治理的政策中，重点介绍了垃圾末端处理的主要方式，强制按要求实施，并通过专门的环境卫生监察队伍进行管理。到了90年代，政策开始关注垃圾产生源头的分类回收，并重视家庭、社区等自愿性工具的独特作用。

进入21世纪以来，政府逐渐认识到其他主体参与垃圾处理的重要作用，开始强调要发挥社会各界力量，尤其要通过自愿性工具提高家庭、社区的分类意愿。2002年出台的生活垃圾收费政策则表明，政府也开始认识到市场的强大力量，运用市场化工具来激励公众和企业参与垃圾分类，使可回收垃圾得到合理利用、不可回收垃圾得到无污染处理，发挥市场的资源配置作用。2016年我国开始推进再生资源回收行业转型升级，探索垃圾分类处理的新机制，着力提高资源的回收效率。

基于之前鼓励公众自愿参与、引入市场机制等政策措施实施的效果不尽人意，近几年我国开始统筹协调各种政策工具，实施垃圾强制分类处理政策。综合来看，政策工具的变化主要是从单一的强制性政策工具转变到家庭、社区等自愿性工具、合同外包等市场化工具以及借助政府强制力的强制性工具结合使用。

2.4 政策内容：由笼统转向具体

20世纪80、90年代，我国城市生活垃圾处理政策尚不成熟，且政策的制定尚在探索阶段，相关政策多由中央部门制定，政策内容较为宏观，多为指导性原则，这在前期出台的垃圾处理相关管理办法中都有所体现。进入21世纪，随着垃圾数量的激增，我国开始制定更为具体的政策。政策内容开始侧重于操作方案、评价标准、资金支持等方面，促使我国城市生活垃圾问题的解决拥有更加明确的方向，提高了处理的效率。2010年以后，从末端治理到源头分类，我国制定了更为全面的方案，为政府管理以及公众、企业的参与也都提供了相应的政策。近几年，我国强调城市生活垃圾的强制分类处理，政策内容更为严格，更加侧重于具体操作方案和财政政策等。强有力的技术支持以及对相关部门和相关项目的资金补助，都有助于推动垃圾分类处理工作更加顺利地开展，从而提升政策执行的效果。经过几十年的探索，我国城市生活垃圾强制分类处理政策已经实现从笼统到具体的转变，政策体系越来越完善。

3 我国城市生活垃圾强制分类处理政策执行存在的问题

经过几十年的探索，城市生活垃圾处理的制度体系在我国已经初步建立，相关政策的制定与执行都较为全面，且通过财政补贴的方式提供资金支持，推动垃圾末端处理技术大幅改进，垃圾处理效率得到提升。2017年，我国对城市生活垃圾的分类处理做了明确的要求，重点城市要发挥引领作用，先行实施垃圾分类，逐步实现全国范围内的垃圾分类。对此，全国范围内已有不少城市制定并推行体现地方特色的生活垃圾分类处理规范准则。值得一提的是，上海率先在全国从2019年开始实施城市生活垃圾强制分类处理政策，通过严格具体的分类和处罚标准引导、改变居民垃圾分类的态度与行为，受到社会的广泛关注与支持。如今，上海市的垃圾分类政策体系仍然在不断完善，可为其他城市提供很好的范例。

我国在城市生活垃圾强制分类处理的探究与实践中取得了一些成效，推动了城市环境的改善，为将来城市的生态建设提供些许思路。但不可否认的是，现阶段我国城市生活垃圾强制分类处理政策在执行中仍然面临着政策目标群体、政策执行主体、政策工具等方面的问题。

3.1 政策目标群体覆盖面不全

作为政策目标群体，公众是政策执行中不可缺少的一部分，其行为关乎垃圾分类工作的进程，直接影响政策效果。近几年政府已经认识到公众参与的重要性，但是公众参与度不高仍然是垃圾强制分类处理政策执行面临的首要问题。如今大多数城市的街头和小区投放了大量的分类垃圾箱，部分居民的分类意识较高，能够按要求进行分类，但也有一些居民对垃圾的类别定位不准确，且不能坚持进行分类。从总体上看，公众参与意愿依然较低，分类投放率并没有随着设施的完善而提升。政府投入大量资金和设备，如果公众不能或不正确投放，就难以实现源头分类、高效处理。

究其根本，公众对垃圾分类的参与度低主要与我国的宣传工作不到位和缺乏明确的奖惩措施有关。一方面，在学校很少对学生进行教育，在社会上也很少进行宣传，导致公众不了解如何区分垃圾类别以及分类的意义。另一方面，由于缺少合适的激励机制，政府无法对积极的参与者进行奖励，也无法惩罚违规之人，导致公众参与意愿低下，动力不足。

3.2 政策执行主体执行力不强

我国围绕城市生活垃圾强制分类处理出台了诸多政策，但实施效果不佳，其原因还是在于政府本身的执行力不强。

第一，部分政府官员能力不足，导致政策实施困难。很多政府官员对垃圾分类处理认识不足，也缺乏相关的专业知识，导致无法正确理解、如实执行政策，无法保质保量地完成工作任务。同时，一些政府官员执行垃圾分类处理的意愿较低，不重视城市生活垃圾强制分类处理，依然把重点放在经济目标上，使得政策执行出现偏差。

第二，缺乏严格的监管制度，部分政府官员不能切实履职尽责。各级政府既是城市生活垃圾强制分类处理政策的执行主体，也是监管主体，这就导致难以做好自我监督，缺乏有效的实施动机，政策的有效性受到阻碍。如在垃圾源头分类过程中，部分工作人员的懈怠使得政策执行不够细致，对公众不按要求分类的行为也不加以制止，导致垃圾投放混乱。在垃圾转运环节中，监管放松，影响下一环节的垃圾末端处理。

3.3 政策工具之间缺乏协调配合

城市生活垃圾强制分类处理中综合运用了各种政策工具，但实际上，这些政策工具之间缺乏充分的协调，导致不能发挥合力，使用效果不佳。

首先，自愿性的公众参与缺乏具有约束力的政策的支持。我国大多数中小城市对城市垃圾分类处理依然普遍以鼓励为主，对垃圾强制分类处理的关注与监督不足，公众作用的重视与发挥不够，甚至公众也不会按要求进行垃圾分类。

其次，对市场工具的运用缺乏足够的协调与监管，带来一系列问题。如，“互联网+垃圾分类”顺应了互联网等信息技术发展趋势，但是仍有一定的弊端。一是，资金支持不足，这种系统开发的成本较大而收益较小，导致企业缺乏参与的意愿；二是，监管不到位，一些居民为了获取更多的积分乱投放垃圾。

3.4 政策内容本身存在缺陷

我国出台的一系列城市生活垃圾强制分类处理政策大多是基于宏观的角度，政策内容过于宽泛，而且缺乏相关的配套政策，无法起到有效的引导与约束作用。尤其是，缺少具体的生活垃圾投放标准，公众则无法辨认垃圾的类别，加大了公众准确投放垃圾的难度，不能使垃圾分类政策以及垃圾分类基础设施充分发挥作用。中央和地方出台的一些方案，虽然有基本的原则规定，但是具体操作办法、分类指导方案不明晰，导致各地并没有探索出符合本地发展模式的政策，在垃圾分类具体内容的制定上还存在盲目性[3]。同时，有些城市设立各自的分类标准，导致全国范围内标准无法统一，政策跨区域执行难度加大。此外，政策执行考核制度不够完善，不利于对政府行为进行约束。

4 优化城市生活垃圾强制分类处理政策的对策

4.1 提高居民垃圾分类意识

作为政策目标群体的公众是否积极参与垃圾分类，以及如何参与，是值得思考的问题。

首先，必须通过多种方式和渠道，加强关于垃圾分类的宣传。如今网络发达，政府除了通过传统的新闻媒介、公益广告等宣传，还可以积极利用新媒体如微博、微信、手机APP等，既能有效推广相关知识，而且能引起社会重视，培养垃圾分类的理念。同时，要加大宣传范围，深入校园，促使青少年对未来的垃圾分类工作提供帮助。

其次，建立奖惩机制，明确奖惩标准，强制公众在日常生活中进行垃圾分类，对公众垃圾分类的不当行为或不作为采取强制措施引导，严格执法。

4.2 提升政府政策执行力

执行人员的素质和能力是影响执行效率的重要因素。因此首先，要对执行能力较低、知识储备不足的政府工作人员进行技能培训和素质教育，使其树立明确的工作目标，明确职责，重视垃圾强制分类处理的重要性，积极投身生态文明建设。既要培训垃圾分类处理相关的常识，减少执行难度；又要加强意识形态的教育，培育执行人员的素质，提升思想境界。

其次，建立监督问责机制，完善绩效管理体系。一方面，政府内部应建立惩处机制，对不作为或乱作为的人员进行相应的问责。同时，加大监督和制约机制的信息化公开力度，鼓励公民通过诉讼等方式参与垃圾分类和环境保护[4]。社会监督平台是提高政府责任意识和维护政府形象的强有力措施，需要加快落实和完善监督平台的建设。另一方面，将垃圾强制分类处理归入绩效考核系统，对执行人员的执行情况进行评估考核。可以从城市垃圾分类处理设施的投入情况以及城市生活垃圾强制分类处理政策的执行效果进行评估，为监督工作提供动力。

4.3 实现政策工具之间的优化组合与协调运用

城市生活垃圾强制分类政策需要从不同方面通过多种方式来制定，多种政策工具需要协调配合使用。首先，强制性政策工具以政府的强制力为基础，通过强制措施规范居民和政府的行为，具有主导作用。在垃圾处理的三个阶段——源头分类、收运、处理，都需要强制措施进行规范。在源头上，主要关注居民行为，要制定明确的奖惩措施，并将其纳入法律范畴。垃圾收运和垃圾处理也需要进行严格的管理，避免出现垃圾收运不及时、垃圾处理不到位的情况。其次，要通过自愿性工具激起公众的自愿参与。如，提供物质奖励，对表现积极、突出的居民发放生活用品或补助，同时进行精神鼓励，加强宣传教育，提高公众参与意愿。第三，运用好市场化工具，给予参与垃圾分类的企业一定的政策优惠或财政补助，引导鼓励企业参与。

值得注意的是，在落实城市生活垃圾强制分类处理政策的过程中，运用自愿性工具和市场化工具时，也应将强制性工具放在首位，通过强制性政策支持公民、社区和企业的参与，完成各种政策工具的充分利用与协调配合，充分发挥各方力量，发挥出最大的政策效果。

4.4 持续完善政策内容

首先，完善相关法律规定。城市生活垃圾强制分类既要有宏观政策的支持，也要有具体的措施去完善。对此，政府需要有针对性地制定处理政策，尤其是要制定具体统一的分类标准。为了使垃圾分类标准具有可行性，需要征求专家以及广大居民的意见，使垃圾分类的标准得到认可，便于在全国普及。同时，政府的实施方案要具体可靠，明确责任方以及对基础设施和处理技术进行规定。

其次，完善配套政策，支持和保障城市生活垃圾得到强制的分类和有效处理。科技方面，制定相关政策鼓励科技人员进行研发，用科技带动垃圾处理的高效化；教育方面，教育部门需要采取措施使垃圾分类深入课堂，成为学生生活中的“必修课”；经济方面，相关经济部门制定配套激励政策，引导激励企业以各种方式加入垃圾分类处理，提高垃圾处理的效率。