新时代现阶段的社会治理研究——权力决策、民主决策和科学决策的关系*

李 滨，施曲海

(重庆工商大学 法学与社会学学院，重庆 400067)

一、新时代对权力决策、民主决策和科学决策的认识

2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“社会治理”的概念和“国家治理体系和治理能力现代化”的发展方向，为新中国成立以来的“社会管理”概念提出了新时代的新发展和新要求。

改革开放四十多年来，随着社会经济的高速发展、多种利益组织的出现，容易引发各级领导部门决策失误和措施的不当，甚至可能因压力叠加或变量增加时，无法充分考虑区域公共资源的平衡性、社会动员力量的主体性等，导致决策失误。足见，有必要从社会治理角度考量决策的一些问题，深入理解社会治理的本质。

(一)决策的基础

1.决策的权力基础

权力，作为一个核心构成要素存在于社会治理的全过程。在人类社会既往的治理历史中，一切的治理行动均与之具备必然关联，对其视若不见的可能性为零[1]。决策是对具体问题或者突发事件做出决定的过程。任何问题或事件的发生，必然有其原因而后导致结果，原因和结果之间便是解决问题的“公众”。公众可能是“个人”“众人”或“机构”。即便是机构，也是由组成“众人”的“个人”所组成。那么，什么人或机构有讨论、 解决问题的权力呢？国家党政机关的权力是经过代议制选举产生并赋予的，各种层级、大小不同的机构或社会团体的权力也都是通过一定组织原则或程序产生并赋予的，它们被称之为“权力人”(权力机构)。只有权力人(权力机构)才能进行决策，这就是决策的权力基础，即决策必须是拥有权力的人或者机构作出。

2.决策的责任基础

拥有权力未必能做出决策，甚至能做出好的决策。换句话说，做决策必须有良好的责任心。责任心是基于对所承担责任的认识而产生的基本态度，是因情感而产生有责任心的信念，由人生观、价值观而决定责任心的标准，否则对人对事皆可漠然置之。没有是非标准，责任心就无从谈起，没有责任心，对发生的事件，尤其对突发事件而言就没有轻重缓急的处理态度，甚至可能掉以轻心。可以说，对国家、对社会的责任心是决策的责任基础。

3.决策的信息基础

决策是一个复杂的思维过程，也是经过信息搜集、加工，最后才可以判断、得出结论的过程。面对问题，尤其面对突发事件，信息收集的速度、信息内容正确与否以及事件严重程度等，对问题的思考、分析，对决策意见的梳理，都是至关重要的。而众所周知，与治理决策攸关的信息处理过程充满了不确定性，因这种不确定性带来的不确定性领域，对于决策者、行动者来说成为权力生产及使用的资源[2]。因此，社会治理决策需在充分掌握信息的基础上运用科学思维的方法，通过理性判断，决定实施策略的过程。

社会治理关系到培养公民的向心力、形成社会的凝聚力，处理各种社会问题，包括社会危机，都需要各种信息。如此，才能建立及时、准确、可靠的信息基础，唯此才能提供正确决策的保证。

(二)决策的类型及其之间的关系

作为一种行为，决策可以表现于个人，但是面对公共事业，决策一定是集体或团体的行为。决策可以分为权力决策、民主决策和科学决策三种类型。

1.权力决策、民主决策、科学决策

(1)权力决策。我国宪法明确规定，在中国共产党的领导下进行社会主义建设事业，现实中是通过处于领导地位的各级党员干部对社会各领域的决策权力直接或间接控制来实现这个目标，各级领导的决策以权力决策为体现，往往代表了党的整体利益。无疑，权力决策的力量是很大的，但也会受客观条件和执行权力人的个人意识与利益的影响，使权力决策的正确性受到影响。这种影响是深刻而现实的。

首先，权力决策受主观意识与决策能力的影响。权力决策必须在政策、法规限制下制定，这是毋庸置疑的。但是，“上级指示”或者“没有指示”却往往被缺乏独立思考而“不作为”的官员当成决策的依据，成为 “庸官”们“懒政”的借口。

其次，权力决策受客观条件的影响。各种新生事物或者创新事件，都会有它的突发性、紧迫性以及前景的不确定性，会给决策者带来高度的压力。此外，资源和人力的有限性、时间的紧迫性等客观条件限制，也都是对权力决策的严峻考验。

简言之，在任何严苛的、突发的或创新的客观环境中，都可以看到权力的决策是基于掌握权力的人的能力素质、政策水平而决定的。理性的掌权者既不能做带有情绪和凭借经验的决策，也不能做专断的决策，当然更不能以“唯上”的观念做决策。

(2)民主决策。民主决策是决策的一种方法，或可称作决策的必要程序。因此，对权力决策而言，民主决策是保证党和国家政策及各项事业顺利进展的重要前提和保障。对于制定正确的权力决策具有不可忽视的重要作用和意义。

首先，民主决策是党的民主集中制组织原则和领导制度的重要组织行为，是我们党所倡导的民主集中制原则的一种重要表现。它代表了群众智慧、反映了人民心愿，必然会从良好的目的出发而获得美好的结果。

其次，民主决策是权力决策发扬民主的过程。一方面凡是与决策议题有关的各方，都拥有表达利益诉求的权利、拥有平等参与讨论决策的权利，体现决策过程中的平等关系。另一方面，在考虑各方面意见的时候不能“唯上级之命是从”，在考虑上下级关系的同时，更要从实际出发、从人民群众根本利益出发，才是真正的民主决策。

总之，民主决策的价值在于通过决策过程中各种权力相互的制衡，形成对决策程序的控制。因此，民主决策的精髓是作为一种制衡力量保证决策的稳定性和科学性，防止权力决策的 “任性”作为。民主决策是基于最大多数人的利益和意志出发，为权力决策提供最广泛的意见表达程序。在政治生活和社会生活中，尤其在某种特殊事件出现，甚至在某段特殊时期，忽视或无视民生状态做出的任何决定都会失去人心，强行决策的结果只能因未考虑最大多数人的权益而不得民心。

(3)科学决策。科学决策是凭借科学思维按照一定的程序，实现某种具体目标的决策。和民主决策一样，科学决策也是权力决策的前提，不同之处在于科学决策是基于科学的理论、技术和方法之上；共同之处在于“实事求是”。对于正确的权力决策而言，科学决策同样具有不可忽视的重要作用和意义。

首先，发挥科技咨询的作用、尊重科学意见，乃是实现权力决策科学化的必要条件。运用科学理论、方法、技术和手段，采用系统分析主客观条件后提出的行为方案，应该是权力决策的重要依据。就其本质而言，科学决策就是面对客观事实，提出符合科学原理，从而解决问题的办法，是一个体现“真理性”的认识问题。

其次，科学决策探讨事物的内在联系，反映事物发展的客观规律。任何新事物的产生，都有其独特的内因和客观的外因。假如无视内因的存在、或忽略外因的制约，必然会损害决策的科学性。

如果信息收集不全面、科学论证不及时，又缺乏认真、全面的评估，就不可能有科学决策。所谓科学决策，就是有效化解科学知识与权力之间的冲突和矛盾，实现科学知识与权力的统一。

总之，以科技咨询为主导的科学决策，既是一种完全意义上的决策程序和决策技术的应用过程，也是权力决策的技术基础和科学知识分析运用的过程，因此权力决策理应充分尊重科学决策。

2.权力决策、民主决策、科学决策之间的关系

三种决策之间，存在着主次关系、平等关系和辩证统一的关系。正确处理好这三种关系，也是社会治理体系、社会治理能力现代化的具体体现。

(1)三种决策之间的主次关系。当我们面对需要解决的问题时，或面临某个危机事件时，社会有关机构或部门必须拿出办法、提出决策方案。在权力决策、科学决策、民主决策的过程中，必然会出现矛盾的主要方面和次要方面。显然权力决策处于主导地位，而民主决策和科学决策处于主体地位。

处于主导地位的权力决策，需要行政权力的掌握者审时度势、面对现实，努力做到准确、周全、细致，充分发扬民主决策的程序，尊重科学决策的原理和方法。

首先，权力决策的主导性来自决策者的公权力。公权力是根据党的政策、国家法规、公众意志，组织、协调、控制社会与个人的力量，是一种组织能力、执行能力。因此权力决策面对民主决策、科学决策时，必然处于主导地位而充分发挥组织、引导与决策功能。

其次，对处于主导地位的权力决策者而言，不仅平时应该着眼于民主决策机制的培养，建立、健全科技专家咨询机构，提高科技专家的专业水平，当危机来临时更应该重视民主决策和科学决策的必要性。

总之，应该正确处理决策的主导性和主体性的关系，掌握决策基本规律，充分发挥权力决策者的个人素质和能力。

(2)三种决策之间的平等关系。参与决策的个人素质和能力、掌握信息量的多少，决定着决策的正确性和合理性。同时保持一种平等的气氛与环境，不存在屈从与强制观念，不把自己的意志强加给另一方，鼓励各方充分发表意见、集思广益，形成有利局面，才可能体现三种决策之间的平等关系。

首先，平等的环境为各种意见的表达提供了良好条件。民主的氛围培育了平等的环境，形成了民主决策的机制，也是保证科学决策的必要前提。换句话说，如果过程不平等，何来民主决策和科学决策？自然也谈不到权力决策的英明、正确，更未必保证决策一定公正。可见，过程的平等就是问题关键。由此，所谓三种决策的平等关系，就是给决策各方以平等的机会和条件进入决策过程，以求得决策的民主性、科学性，即最终获得正确的决策。

其次，各种决策主体的平等关系是决策民主化的表现。在权力决策的主导下， 决策过程始终与民主决策、科学决策的主体保持密切的联系，最大限度地吸收民主决策、科学决策参与决策全过程，使各种信息渠道有效畅通，以便充分表达各种意见和建议， 达到权力决策目标符合现实的要求。决策结果顺应民心，决策落实有效可行，方可实现广大人民群众的最根本利益。简言之，所谓决策的平等关系，就是指权力决策在发挥作用的过程中，应充分保持民主决策和科学决策参与机会和参与程度的平等，力求使权力决策的结果更臻完美。

总之，就决策的价值取向而言，权力决策应以社会价值为主要依据，在符合党和国家政策的前提下，在法律框架内而不是以某个上级领导人或少数利益集团的要求为选择。为此，只有强调以科学的理论和方法为根据的科学决策及考虑代表了群众智慧、反映了人民心愿的民主决策相结合，权力决策才能提交一份符合党的宗旨和人民期望的答卷。

(3)三种决策之间的辩证统一关系。一切客观事物的内部都存在着主与次的对立关系，又在对立的协调中统一，这是事物处于矛盾对立中的辩证统一观点。如前文所述 “权力决策处于主导地位，民主决策和科学决策处于主体地位”；而决策的平等关系又指出“权力决策在发挥作用的过程中可以充分保持民主决策和科学决策参与机会和参与程度的平等”，从而表述了权力决策、民主决策、科学决策三者之间辩证统一的关系。

首先，决策中的“权力”“民主”“科学”之间一旦出现分歧，通过权力决策的主导作用化解矛盾，促使决策的主体性充分发挥作用，以实现“权力”“民主”“科学”的统一。只有在统一的情况下，才会更充分地发扬主体的主动性，同样，也才能加强权力的主导作用，不断在矛盾对立中发展，在发展中健全辩证统一的关系。

其次，“权力决策”“科学决策”“民主决策”的辩证统一关系还表现在决策“理性化”和“专业化”的特征上。一方面，现代决策强调决策的理性判断，试图以最有价值、最经济、最具效能的措施做出理智的决策。另一方面，“专业化”又强调决策的科学性，意在说明科学决策是民主决策和权力决策的前提。可以说决策越理性、越专业，就越民主、越科学，也就越有权威。决策“理性化”和“专业化”特征深刻地显示了“权力决策”“科学决策”“民主决策”三者互为依存的辩证统一关系。

总之，民主决策是各方利益的保障，科学决策是决策正确的基础，权力决策不仅是决策的方法和组织程序，也是我党所倡导的民主集中制最高原则的一种重要表现，它代表了群众智慧、反映了人民心愿，是一种良好的出发点和归宿。对权力决策而言需要尊重民主决策程序，对下级而言应该尊重科学决策而不“唯权”更不“畏权”。

改革开放以来产生了大量新的社会组织，所有新机构、新事物带来了社会发展的新气象。但是，作为“新鲜事物”，对各级政府、相关机构及企事业单位的决策能力都是一种考验。不难发现，从最初的忽视到陌生感的产生，再到新鲜感的形成，再到最后的认可，便是一种辩证的发展认识观。

二、从决策视域看社会治理

(一)从国家管理到社会治理

1.从国家管理到社会治理的基础条件和前提

新中国成立之初，遵循毛泽东同志在党的七届二中全会上的讲话“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新世界。”[3]在加强无产阶级专政思想的指导下，稳固了新的人民政权，为恢复国民经济、巩固社会主义制度奠定了基础。此后，步入“国家管理”的阶段，无产阶级政权得到无比稳固。

1978年党的十一届三中全会后，国民经济进入调整时期。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，为新时期中国政治体制的改革指明了方向。

改革开放四十多年来，经济建设取得巨大成就，人民生活水平大大提高。国家走向强大，孕育国家的社会开始显现它的力量，“社会治理”理论的提出成为必然。党的十六届四中全会正式提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，在此背景下，国家管理的单一思路，逐渐开始转变。我们注意到，这一阶段国家管理思路转变的方向，为逐渐开始探索和践行国家治理的现代化。国家治理现代化的路线，一方面其理论精髓是经典马克思主义国家发展观的精神所在[4]，另一方面，也体现着国家在治理中逐步深化了对社会主义现代化建设与发展规律的体认[5][6]。伴随着国家治理现代化的思想成为主流，在新时代和现阶段中，如何实现社会治理的创新便成为整个国家极力探寻的主要领域。

2.从国家管理到社会治理的认识发展

如前所述，从2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“社会治理”的概念并且指出了“国家治理体系和治理能力现代化”的发展方向，到党的十九届四中全会再次提出：“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”以来，党在社会治理的认识上实现了从“国家管理”到“国家治理现代化”，再到“社会治理”的转向与发展。

首先，社会治理是科学的思想方法。所谓科学的思想方法，是指在科学世界观指导下，观察、研究事物发展的过程和规则，从而得到遵循客观规律的思想方法。科学的思想方法是客观反映、认识世界的方法，即实事求是、一切从实际出发的马克思主义的思想方法。

新中国成立之初，我们强调建立一个社会主义国家，即社会主义社会，并确定了全民所有制和集体所有制的社会制度。国家与社会的概念不十分清楚。国家管理模式也是社会管理模式。社会管理具有“管制”或“统治”的含义，属于行政范畴，是“自上而下”的形式，甚至常有“命令”的意思。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，各种利益集团不断增加，新问题层出不穷。国家面临的主要问题，表现为社会治理水平滞后于社会变迁与时代变革[7]。面临如此局面，国家在诸多治理决策中必须整合各利益群体的价值取向、协调各种群体冲突，以确保社会综合效能的实现。只有协调好各方面的利益，避免影响整体发展而干扰长远目标，创造全面、协调、可持续发展的条件，才是科学的社会治理。由此，从党的十八届三中全会首次提出社会治理以来，“社会治理”一词就成了国家与社会关系变革的重要讨论内容，这无疑将社会治理提到了更高的地位。党的十九大以来，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系逐渐走向成熟。

其次，社会治理是科学工作方法。所谓科学的工作方法是指在明确目的指引下，设计合理的程序最后获得良好的结果。显而易见，社会治理的科学工作方法必须是建立在有利于社会进步的远大目标的指引下，运用科学决策、民主决策和权力决策的途径实现社会治理。王思斌先生在《新中国 70年国家治理格局下的社会治理和基层社会治理》中明确“国家治理、社会治理和基层社会治理的概念，站在国家治理的高度，对新中国 70 年来的社会治理和基层社会治理模式与实践进行了梳理和阐述，指出社会治理和基层社会治理是从属于国家治理目标的。”[8]可见，在新中国成立历史背景下和特有的国家制度前提下，“社会治理”必然具有以党和国家为主导的基本特征。在社会不断发展的情况下，“社会治理”如何走向法制化轨道逐步进入成熟时期尚待深入研究[9]。足见社会治理作为一种科学工作方法还需要从系统理论出发，注重社会治理的系统性、复杂性、整体性和协同性，才能为社会治理的总体格局和工作方法提供深入研究。

结合前面的论述，从国家管理到社会治理的认识过程，表明我国更加注重政治、经济、社会和文化各领域的协调发展，标志着社会建设进入了一个新的阶段。同时，还有至关重要的一点需要明确和强调，即正确理解社会治理创新。因为创新社会治理，一方面，是中国特色社会主义社会建设理论的同步创新，另一方面，能够为社会主义社会现代化实践带来积极的作用。总之，社会治理的不断创新，与中国的社会转型和社会变迁紧密结合，在中国独特的政治、经济和文化发展背景之下，社会治理具有自身的理论特质和实践模式。

(二)决策视角下践行社会治理刍议

党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[10]在此背景下，就社会治理的践行研究来看，既往分析围绕社会治理的场域、过程和问题三个维度开展[11]。无论全社会的社会治理,还是基层社会的社会治理(如社区社会治理)，或者是具体问题的处理(例如某次突发事件)，都需要运用科学的思想方法和工作方法去贯彻党的方针和政策，用实事求是的态度解决现实问题。凡此一切都离不开决策。因此有必要在决策视角下讨论社会治理问题。

1.权力决策是社会治理的主导

前文论述了权力决策主导性作用，即权力决策的主导性是来自于决策者的公权力。公权力是根据党的政策、国家法规，协调、控制社会与个人的力量，以组织能力、执行能力为体现。可见，无论全社会治理、社区治理，或者某个具体问题的处理，都需要掌握公权力的机构或人充分发挥权力决策的主导作用，快速提出决策方案、及时解决问题。当今中国，社会治理以国家主导型为主，市场管理和社会自治模式为辅。但是，在社会治理非常薄弱的情况下，如果把社会治理等同于社会控制，认为社会治理就是要加强对社会的管制，必然会形成以行政权威管制为主的模式。在此情况下，势必会出现地方决策部门习惯性地采取捂、 瞒、压等方式简单地处理某些突发事件。相关部门和机构不恰当的应对措施将导致诸多乱象。

总之，在社会治理能力方面，权力决策在公共事件中，尤其应急问题处理上理应体现的主导作用还差强人意，甚至表现出严重缺乏社会治理意识。因此，深入宣传社会治理理念，发挥权力决策的主导作用，仍然具有深刻的现实意义和历史意义。

2.民主决策是社会治理的主体

社会治理的主要特征是决策主体的多元化。在各级党组织的领导下，社会力量逐渐兴起，参与社会治理的诉求开始增加，各种社会机构，包括经济组织、科教文卫组织等，都会以独立的主体、独立的行动者参与社会治理工作。各主体相互之间是平等合作，共同协商、合理分工的关系，这一现实情况，一方面体现着协商民主从理论到实践与社会治理在价值层面的相互契合[12]，另一方面，亦需要把党的领导和我国社会主义制度优势共同转化为社会治理效能，为打造共建、共治、共享的社会治理格局夯实基础。实践证明，这样的社会治理格局本身已体现出诸多优越性。多元治理主体充分民主协商和决策参与，已形成一种良性互动且相对稳定的社会结构关系和治理模式[13]。

首先，民主决策完善了社会治理体系。把民主决策纳入社会治理，丰富了社会治理的渠道和方式，体现了在中国共产党领导下多方参与、共同治理的社会治理理念，是加强和创新社会治理体系的必然要求，有利于提高社会治理体系的现代化水平[14]。

其次，民主决策增强了社会治理能力。法治是衡量社会治理能力现代化的重要标准之一，社会治理在于调整社会关系、充分表达社会利益的诉求，其前提是必须严格遵循法律依据和法定程序。[15]然而，在意外性事件或新生事物产生初期往往会出现忽视现代法治精神和社会治理逻辑的决策者，足见社会治理能力还有待提高。

最后，民主决策是社会治理的基石。在党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出了必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人安居乐业、家家幸福安康、全民平安和谐的社会治理共同体，建设更高水平的平安中国。显然，民主决策是统一思想、凝聚共识的过程，是广泛宣传党的路线、方针、政策，加强思想政治引领的过程，是引导广大民众汇聚在中国特色社会主义旗帜下，推进新时代中国特色社会主义现代化建设的基石。

3.科学决策是社会治理的保障

科学决策是凭借科学思维按照一定的程序，实现某种具体目标的决策。可见科学决策是本着实事求是的态度，依据准确的信息，制订符合实际情况的方案，决策的结果也必然会满足民意要求。

2019年5月，国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》，规定了重大行政决策的全过程和具体要求。对科学决策而言，强调直面现实，不畏权、不惟权，更为重要。

首先，要遵循正确的决策原则和决策程序。科学决策，是理性的决策，是决策者坚持从实际出发，明确要解决的主要问题及其必要性、可行性等，依照科学思维、利用科学技术和方法所进行的决策。从根本上讲，尊重客观规律是决策的原则和程序。

其次，依靠调查、深入研究、全面准确掌握有关信息才能做出科学决策。在微信、微博等电子媒体已经相当便利的今天，获取信息的条件不再成为问题。随着信息数量的增加，错误信息和谣言也会接踵而至，需要认真调查、合理分析，才能去伪存真。如果对信息处理不当，在导致权力者决策失误的同时，也必然误导群众对新生事物的认识。所以说，调查、研究、信息分析，是社会治理工作科学决策的前提保障。

最后，科学决策需要经过公正、科学、客观的专家论证。专家论证为社会治理的科学决策提供专业性、技术性保障是不争的事实。我们有改革开放发展四十多年的成就和经验，有无数专家、学者和科研工作者，完全可以自豪地确保决策的科学性。

总之，科学决策的实质是面对现实，实事求是地提出具有“真理性”决策的基础。

三、结语

我国新时代强大的社会治理体系和社会治理能力已经得到了充分的显示。但同时，在局部地区和某些具体的新生事物出现的情况下，一些决策者对于创新社会治理理念仍不适应，面对这些问题，解决之道，仍然是在治理实践中继续加深对社会治理的认识和探索。本文就权力决策、民主决策和科学决策的关系提出对社会治理的拙见，敬请方家指正。