日本中小学教师“定期流动制度”的经验与启示

莫啸北

（武汉大学教育科学研究院 湖北武汉 430072）

在落实教育公平发展时，其前提条件就是要实现义务教育均衡发展，这也是教育发展中的必然要求。在各个区域教育的均衡发展中，推动义务教育前提条件就是要求师资均衡的配置，这也是较为关键的一个环节，也是充分保障学生能够接受同等教育、公平教育的重要因素。而城乡师资分配的不均衡问题是一个世界性的难题，日本进行了近100年的探索，推行实行了定期流动制度。即通过教师定期的城乡流动使城市与乡村的教师资源得到均衡化配置，有效地组织了因城乡师资的巨大差异而引起的城乡教育的不平衡，实现了城乡教育的公平性。日本的这一成功经验，对我国解决城乡教育资源不均衡问题，有较大的启示。

日本中小学教师的定期流动制度

1949年日本颁布《教育公务员特例法》，该法案明确将义务教育学校的教员定义为公务员，并提出了中小学教师的定期流动制度。对目前的日本教师流动形式进行总结，其主要有两种：其一是教师在同级、同类学校之间进行流动。其二是老师在公立基础教育类学校之间进行流动。结合日本的具体制度实施进行分析，公立基础教育学校的教师流动频率为6年一次。不过一些县的中小学校长一般3——5年会换一所学校。这些统计数据每年都相差不大，没有大起大落现象，说明日本的教师定期流动制已十分成熟、稳定。本文将从日本定期流动制度的负责主体、流动对象确定、实施程序以及保障体系这四个方面进行具体的分析。

定期流动制度的负责主体

从身份属性上来看，一本公立中小学的老师具有公务员身份，所以老师的定期流动是由政府来主导和调控的。对日本中小学老师的定期流动进行分析可知其属于公务员的“人事变动”范畴，而就公务员的人事变动来看，其具体指公务人员的变动，包括了升迁、调离等诸多内容。在公立中小学老师的流动过程中，为了实现对老师的人事管理，日本各级政府不仅制定了相应的法律法规和完善的程序，还会对教师流动的具体方针和细则进行了强调。就流动工作的具体开展来看，流动方针的制定与实施必须要强调两个原则：1）双向流动原则，即教师的流动需要保证城市与乡村、偏僻地区与非偏僻地区的教师双向流动。2）教师队伍合理性原则，即教师流动需要保证区域教师队伍男女比例、资格以及年龄等方面具有合理性。

定期流动对象的确定

在定期流动的具体实施中，流动对象的确定是非常重要的。就日本教师流动制度的具体实施来看，流动对象的确定有多方面的规定，不过各级规定的核心内容是没有变化的。从相应的内容进行分析，定期流动对象的确定有明确的标准，比如教师在某所学校当中的教学年限等，也就是说在达到某个条件之后老师必须要参与流动，这是具有强制性的。当然，在特殊情况下，老师的流动是无法强制执行的。在实践中，教师流动还可以通过自主申请的方式。

定期流动制度的实施程序

对日本定期流动制度的具体实施进行分析，其调控是由中央负责的，组织实施则是有地方来进行。就目前的日本教师定期流动制度具体实施来看，每年的11月上旬，县一级的教育委员对政府相关文件进行解读，比如流动制度实施的工作方针以及细则等。在方针解读和细则明确的情况下，县一级的教育委员会会确定参与轮岗的教师人员。在经过教育委员会教育长批准之后，教师轮岗工作顺利实施。对日本教师流动制度的具体实施来看，为了保证参与教师的流动具有公平性，在具体的制度实施过程中需要保证工作开展的透明性，而且具体的工作实施要接受监督。

定期流动制度的保障体系

定期流动制度的具体实施需要有完善的保障体系，这样，制度的实施效果以及稳定性才会更加的突出。对日本定期流动制度的具体实施进行分析发现法律保障和经济保障是该制度稳定实施的重要基础。

第一是法律保障体系。对日本教师定期流动制度的具体实施进行分析发现在二战后初期，该制度便已经出台，但是该制度的真正推行却到了20世纪50年代中期。在60年代初的时候，该制度得到了完善，并且一直沿用到了今天。就日本的教师定期流动制度实施来看，其从出台到最终推广，法律使其坚强后盾，比如《关于地方教育行政组织及营运法律》《国家公务员法》等都会该制度的实施提供了重要保障。结合目前的实践，日本实施教师定期流动制度，主要的目的有3个：1）提高教师的工作热情，促进其经验积累。2）实现教师资源的合理配置，保证教育的发展均衡。3）打破教育长时间的封闭状态，保证教学活力。

第二是经济保障制度。对日本教育进行分析发现其存在的一个显著特点是“高薪养教”。正是因为日本的“高薪养教”，教师在日本具有比较高的经济地位、政治地位和社会地位。对日本中小学教师和一般的公务员的月薪酬进行比较发现中小学教师的平均月薪酬要比一般公务员高出1万日元左右。对目前的日本教师的津贴进行分析会发现其津贴种类是比较多的，而且具有比较广的覆盖面。从具体的总结来看，目前日本教师的津贴主要分为三大类：1）基本津贴，其指的是一般情况下所有教师都能享受到的津贴。2）普通津贴。指在完成了特定考核或者执行了特别任务的部分教师才能享受到的津贴，此类津贴有严格的范围限定和对应级别限制。3）特殊津贴指在特别地区才可以享受到的津贴，比如寒冷地津贴、偏僻地津贴。

日本教师定期流动制度特点

对日本教师定期流动制度的特点进行分析与思考，这对于借鉴制度运行经验有显著的现实意义。结合目前的实践进行分析，日本教师定期流动制度的特点主要表现在如下几个方面。

健全的政策法规保障体系。对日本教师流动制度的具体实施进行分析发现其存在着非常健全的政策法规保障体系。自二十世纪五十年代之后，日本为了推动教师流动制度的实施，颁布了相关的法律法规，比如《国家公务员法》《教育公务员特例法案》等，这些法律法规对教师流动制度的具体运行做了规定、正是因为有了详细的法律法规规定，所以日本教师流动制度的实施更具稳定性，这也是此项制度自上世纪五十年代一直运行至今的一个重要原因。

以参与流动教师的待遇提升为吸引力鼓励流动发展。在刚开始实施教师流动制度的时候，制度的推行遇到了阻力，主要的原因是一些教师不愿意到基础不完善或者是环境不理想的区域从教。为了改变这种情况，日本在相应的法律当中规定教师流动到偏远区域会提供“偏僻地区津贴”，而且其他的津贴也会在工资基础上进行上浮，这种情况使得偏远地区的教师可以拿到更多的薪酬。因为整体的收入水平有了显著的增加，所以越来越多的老师愿意加入到流动教师队伍当中来。随着教师流动制度的越来越完善，相应的教师津贴发放也越来越规范，流动制度的整体实施公平性表现的越来越突出，所以有更多的老师参与到了流动制度当中。总的来讲，日本政府以提升流动教师的待遇为立足点鼓励教师进入流动体系，以此保证了流动制度的持续性运行与发展。

尊重老师的意愿。对日本教师流动制度的具体运行做分析会发现其显著的特点体现在尊重老师意愿方面。就尊重老师意愿的具体表现来看，其主要体现在如下方面：1）在教师流向安排方面，学校会主动与教师进行商谈，在取得老师的同意之后流向才会确定。2）对不适合流动的老师，日本的法律做出了相应的规定，着充分的体现了人道主义关怀，所以为不少老师解决了后顾之忧。总的来讲，日本教师流动制度在具体的实施中因为充分尊重老师的意愿，也考虑到了各地区的差异，所以在教师流动的过程中对其比较照顾，这使得越来越多的老师愿意加入到流动队伍当中来。

日本中小学教师定期流动制度对我国的启示

教育均衡发是我国目前教育推进的一个重要目标。在该目标的具体实施中，我国投入了大量的人力、物力和财力，但是整体效果并不如意。结合日本的教师流动制度对我国的教育实践进行分析会发现我国目前要实施该制度的阻力比较大，一方面是缺少完善的法律支撑，另一方面是整个制度的实施透明度差，教师的实际参与意愿比较低，而且教师的待遇差异比较的显著。积极的借鉴日本教师流动制度，这对于我国的教育均衡化发展有突出现实指导意义。

建立健全配套法律法规，促进教师轮岗制度规范化、常态化。就法律来讲，其具有强制性和规范性，能过对社会活动等进行约束。结合日本的教师流动制度发展进行分析会发现日本的制度在出台之后进行推广受到了比较大的阻力，但是在相应的法律出台之后，制度的推广精度明显加快。由此可见在实践中要推动我国教师轮岗制度的规范化和常态化发展，必须要积极的进行法律法规的健全，以此来为制度推动保驾护航。

充分发挥政府的主导作用。在日本教师的“定期交流制度”中，政府无疑发挥了巨大的作用。对于中国来说，教育行政部门首先对所在区域内的中小学教师进行统筹安排，实行轮岗。除此之外，政府部门应加大边远地区教育的投入，着力解决农村或偏远地区教师的工资待遇和住房问题，使农村和偏远地区学校成为吸引优秀大学生去那里工作和生活的场所，探索城乡综合改革的策略和措施。同时加大对教师流动制度的宣传力度，使全社会了解教师流动换岗的意义并从舆论和行动上予以支持为国家彻底解决城乡差异问题探索出一条新路。

建立符合我国特色的教师流动制度。改革是一个长期的过程，任何改革都不是一蹴而就的，尤其是教育改革，不仅涉及不断变化的社会经济环境，还涉及不断发展的师生等人文因素。日本的正规教师调动制度虽然从1940年代后期开始，但直到现在还没有发展成为完善成熟的教育制度，可见其长期性和复杂性。与日本不同的是，中国还面临着幅员辽阔、区域经济发展差异大、教育基础薄弱等国情。因此，在推行教师定期更替制度的过程中，必须摒弃功利主义的错误观念，奋发有为。应结合我国具体实际，从小试点地区入手，逐步扩大轮换范围。针对实践中的具体问题，精心调整，因地制宜地推进具有中国特色的教师流动体系的建立和完善。