大调解背景下多元调解模式探析

朱勇

（海南政法职业学院，海南 海口 570100）

近年来，我国人民调解、行政调解、司法调解联动的社会矛盾纠纷预防化解机制不断健全，大调解机制在国家层面推动下，在不同的地方得到推广和实践。大格局的调解模式，既体现了党政推动的鲜明特点，又体现了调解机构的综合性，形成了以人民调解为基础的多种调解资源的整合，通过衔接机制充分发挥调解效能，达到彻底解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定、创新社会治理、促进社会和谐的目的。

一、调解的概念和特征

（一）调解的概念

调解是人类社会发展过程中解决纠纷的实践活动。调解在中国有着悠久的历史，被西方法学界称为“东方之花”。调解是指通过第三人的调解、说服、教育，促使双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷、平息矛盾的一种实践活动。我国传统文化和道德主张以和为贵，因此，在发生民事权利纠纷时，双方习惯于邀请同乡长辈进行调解和核实。

（二）调解的类型

1.人民调解

是指人民调解委员会通过劝导教育，对民事纠纷当事人进行劝导说服，促进相互理解和通融，平等协商、自愿协议消除纠纷的一种群从性纠纷解决活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自主行为，属于诉讼外调解。

2.仲裁调解

仲裁调解是指争议当事人根据争议发生前、后达成的仲裁协议，约定将争议提交非司法机构的第三方仲裁机构进行仲裁，仲裁机构通过调解解决争议的活动。仲裁调解是仲裁机构解决纠纷的一种方式，如果调解不成，将做出裁决。这种调解属于诉讼外调解。

3.行政调解

行政调解，是指在国家行政机关的主持下，根据国家政策和法律，按照自愿原则，在分清责任和是非的基础上，通过说服教育，促进双方相互理解和通融，以达成解决争端的协议。它分为两种：一种是基层人民政府对普通民事纠纷的调解；二是国家行政机关依法对特定民事纠纷、经济纠纷或者劳动争议的调解。行政调解属于诉讼外调解。

4.司法调解

司法调解是人民法院受理的民事案件、经济纠纷和轻微刑事案件的调解，是诉讼范围内的调解。对婚姻案件而言，诉讼调解是必要的程序。对于其他民事案件，调解不是必要的程序。法院的调解书与判决书具有同等效力。

（三）人民解调的优势

人民调解是指人民调解委员会通过说服、劝导等方法，促成当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，从而解决民间纠纷的活动。人民调解相较其他纠纷解决方式具有以下优点

1.人民调解具有主动性

调解的主动性有利于及时化解矛盾纠纷，防止矛盾纠纷激化升级，有效防止民事案件升级为治安案件或者刑事案件。

2.人民调解简便、及时、经济

当事人在调解委员会主持下就近及时解决民事纠纷，在最短时间内完成矛盾纠纷处理，降低纠纷解决成本，减轻当事人和国家财政负担。

3.人民调解方式广泛，有利于方便群众

我国调解组织设置讲究便民原则，调解组织分布在全国各地，任何社区、乡镇、村、居等地都有调解组织，甚至工矿企业都有调解组织或调解员。对调解组织受理纠纷、调解没有严格的程序规定，调解组织和调解员可以不受地点限制，随时随地进行调解。

4.人民调解有利于当事人和谐共处

人民调解解决纠纷比诉讼解决纠纷温和得多，这样可以减轻双方的心理负担，在群众眼里，人民调解和诉讼是两种完全不同的方式。因此，调解从始至终不损害和平，从而达到维护团结稳定的目的。

5.人民调解可以实现道德与法律的融合

处理纠纷是否合法、是否合理给行政官员和司法人员的工作带来了极大的困惑。人民调解的性质可以使调解避免这方面的混乱，在调解过程中融法于情，实现法与情的统一，使法律的实施更容易为群众所接受。

人民调解是预防和化解社会矛盾的简单快捷手段，被称为维护社会稳定的“第一道防线”，但是其他调解手段同样具有优势，行政调解专业、全面、高效，对预防和化解社会矛盾发挥着不可或缺的作用。仲裁调解在解决合同纠纷和财产权益纠纷中发挥着重要作用。司法调解是解决社会矛盾纠纷的最后保障。因此，在构建多元化矛盾纠纷解决机制的过程中，有必要整合基层资源，建立大调解机制，发挥各自的功能优势，实现功能互补。

二、大调解背景下我国多元调解模式分析

随着经济社会转型、产业结构升级和生活方式的重大变化，新型社会矛盾日益增多，社会矛盾纠纷类型复杂化、多样化、专业化，公民的法律意识和维权意识不断提高，单纯依靠人民调解委员会开展人民调解工作，远远不能适应新形势下解决民事纠纷的要求，对大调解格局的需求日益突出，调解多元化成为大调解工作格局建设的必然要求。我国调解工作由人民调解委员会单一调解向调解多元化转变，多种调解手段融合发展，大调解格局不断成型。

（一）当事人申请调解

争议双方当事人或者一方当事人提出申请，对方当事人表示愿意接受调解，同时属于人民调解委员会工作范围的，人民调解委员会应当及时受理。根据法律规定，当事人可以口头或者书面申请人民调解。

（二）人民调解委员会主动调解

主动受理，是指人民调解组织根据群众反映、有关部门和单位的转告、纠纷信息员报告和人民调解委员会在民事纠纷调查中发现的矛盾纠纷，主动进行调查和调解。这种受理方式快速、及时，适用于初始阶段的纠纷和容易激化的突发性纠纷。人民调解的任务是调解民事纠纷，防止民事纠纷激化。不主动解决纠纷，就无法防止矛盾激化，人民调解就失去了维护社会稳定的第一道防线的作用。

主动受理与自愿调解并不矛盾。前者是工作的态度和方式，后者是工作的原则和根本要求。只有两者有机结合，才能顺利完成人民调解任务，避免民间纠纷激化。人民调解委员会通常通过以下几种渠道发现矛盾纠纷：人民调解委员会通过定期排查，发现群众间存在的矛盾纠纷，主动介入，及时调解解决；基层人民法院、公安部门或者政府有关部门等，发现适于通过人民调解解决的矛盾纠纷，告知人民调解委员会；人民调解员在调解矛盾纠纷时，可能会发现相关联的其他矛盾纠纷；群众发现了矛盾纠纷，向人民调解委员会反映。

（三）诉讼调解对接

诉讼调解对接是指法院诉讼系统与人民调解系统的对接，即法院与司法所共同设立对接机构——联合调解室，通过法院将部分纠纷分流到联合调解室进行诉前人民调解。近年来，司法机关积极发挥人民调解作用，将人民调解机制引入司法工作，在法院设立“联合调解室”，搭建诉讼与调解对接平台。法院办案人员发现有调解的可能，便委托“联合调解室”进行调解，力求使原告与被告握手言和。这不仅拓展了人民调解的工作领域，迅速解决了民间纠纷，而且缓解了法院案多人少的矛盾，实现了人民调解与司法审判的“双赢”。在“诉讼调解对接”中，人民调解组织既可以与法官参与案件调解，也可以在双方当事人同意的情况下，独立调解。法院依法确认调解协议，使当事人在心平气和的情况下解决纠纷，实现矛盾纠纷的有效解决。

现代社会价值的多元化和对当事人程序主体地位和程序选择的尊重，需要“诉讼调解对接”机制的存在，“诉讼调解对接”使案件处理一步到位，减轻当事人的诉讼负担，而解决执行问题的“诉讼调解对接”机制的出现，是应对国家司法资源有限与社会纠纷多元化矛盾的有效举措。诉讼和调解对接可以达到以下效果：

1.化解矛盾

在社会转型期，利益冲突呈现多元化。目前，劳动关系纠纷、房地产纠纷、道路交通事故纠纷、医患纠纷、农村土地承包纠纷等呈高发态势，如果只是通过诉讼解决，就可能出现“案结事不了”的情况。诉讼调解对接可以避免调解和诉讼分离的弊端，有利于化解矛盾，消除隔阂。

2.促进和谐

人们的维权意识越来越强，与此同时，“不愿意打官司”的传统观念仍然存在。诉调对接的便利性和非对抗性，可以缓解情感、理性和法律之间的冲突，实现法律效果和社会效果的统一。实践证明，诉讼调解对接是化解矛盾纠纷、促进社会和谐的有效手段。

3.缓解法院案多人少的矛盾

实践表明，案件的增多是经济增长的产物，案件数量增加是社会发展的一个长期现象。随着经济的增长，我国法院受理的民事案件数量也迅速增长，法院承审判任务十分艰巨。诉讼与调解的对接，将部分适合调解的纠纷分流出去，在一定程度上缓解了法院的审判压力，节约了司法资源，有利于法官集中精力审理重大疑难复杂案件。

4.推进审判工作提升审理质量

由于加强调解与诉讼对接，当事人起诉案件减少，进入强制执行的案件下降。实践证明，实行“诉讼调对接”工作的法院能够集中精神办理手中诉讼案件，案件审理质量和效率有了很大提高。

（四）警民联合调解

长期以来，大量的非警务纠纷困扰基层公安工作。这在一定程度上影响了公安机关对违法犯罪行为的打击成效，增加了公安人员的工作量。但是，很多纠纷如果处理不当或者不及时处理，很容易演变成治安案件、刑事案件。

因此，公安机关越来越认识到通过多元化解决民事纠纷的必要性，建立了“警民联合调解”的机制，即派出所与人民调解委员会联合设立人民调解工作室，解决接警中分流出适用调解的民事纠纷，实现人民调解与公安调解的有机结合。“警民联合调解”是解决民间纠纷的有效手段。

“警民联合调解”通常采取以下三种运作模式：公安机关将简单的民事纠纷交由调解员独立主持、独立调解，调解后签订人民调解协议；针对内容复杂、矛盾尖锐、可能升级的民事纠纷，调解员与警方共同调解、共同主持纠纷的解决；对于治安案件，警方和调解员就赔偿部分进行调解，当事人不接受调解，或者调解不成功的，警方对治安部分再进行处罚。

“警民联合调解”贴近群众、低成本、高效率，满足了群众解决纠纷的需要。这种方式增加了社会和谐因素，密切了警民关系，实现了人民调解和公安机关各司其职，相互合作，共同化解矛盾纠纷的共赢局面。

（五）信访调解

由于信访部分登记了大理的纠纷，传统处理方式是将这些纠纷登记下来，反馈给职能部分处理，时间长，任务重，群众满意度不高，现在很多地方把信访工作与人民调解工作结合起来，形成信访调解。在信访部分设立调解室，充分发挥人民调解作用，变被动应诉为主动调解，一方面疏导教育，一方面解决问题，及时把矛盾化解在萌芽状态，改善政府与群众的关系，维护社会稳定。

（六）多部门联合调解

对于群体性纠纷、突发性纠纷和涉及面广、危害性大、后果严重的重大复杂事纠纷，人民调解委员会可以集中多部门进行联合调解，与城建、房管、国土、交通等职能部门的行政调解相结合进行调解。如因土地、森林、公墓、宗教信仰等原因引发的大规模纠纷等，人民调解委员会与政府部门、群众团体和有关职能部门进行多部门联合调解。联合调解主要适用于跨地区、跨单位、跨行业的纠纷和长期未解决且可能加剧的纠纷，以及单一部门无法解决当事人合理要求的纠纷。

传统的人民调解组织已经无法化解各种专业性、行业性的矛盾纠纷，为适应人民调解发展的需要，大调解机制建设成为人民调解组织的重点工作。大调解机制的建设，对及时有效化解特定行业、特殊专业领域疑难、复杂、热点矛盾纠纷，促进经济发展、维护社会和谐稳定具有重要意义。

三、结语

随着社会的不断发展，矛盾纠纷的类型越来越复杂多样，化解社会矛盾纠纷的渠道也日新月异，解决纠纷的方法不断完善，调解的方式越来越多样化，不同类型的纠纷一般需要各部门共同努力解决。人民调解委员会应适应新时代的制度变革，构建大调解工作格局，应对最新出现的各类新型纠纷。以调解为中心的多元纠纷解决模式，强调资源的整合利用，扬长避短，形成合力，共同维护社会稳定。