当前城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦存在的问题及解决对策

凌伟传

（平远县自然资源局，广东 梅州514600）

随着中国市场经济结构的升级与转型，从20世纪末期开始，中国一些城市在发展过程中受到一些限制，比如土地资源存量不足等，这些问题的出现，导致市场经济发展出现停滞不前的情况。一些城市处在发展阶段，因为建设用地保有量不足，难以将城内的一些土地资源用于建设工业园，导致一些制造行业、加工行业发展受到影响。与此同时，一些土地资源难以被合理地利用与划分，而这些土地终将被闲置。

1 增减挂钩价值研究

增加挂钩政策的出台，主要是将以工补农、以城带乡作为主要策略，增减挂钩指标也具备建设农地规模、建设农地指标、占补平衡等多重功能。城乡建设用地增减挂钩措施的实施，能够推动农村地区建设，实施该政策，能保证居民点发展更加合理，有效利用农村闲置土地，对农村地区破旧房屋进行整合。提高生态用地的建设强度，保证城乡建设用地增加，保证挂钩措施落实到位。

2 城乡建设用地中增加挂钩拆旧区土地复垦所面临的问题

2.1 村集体意愿明显变化，存在极大协调难度

城乡建设用地增加挂钩拆旧区复垦，包括组织实施、设计批复、论证批复、编正方案、公众调查等多个环节，会导致其环节复杂、时间冗长、程序严格，村民、村集体的意愿受经济利益、产业结构、经济发展等多重影响，最终导致拆旧区的地块利用方向变化极大。从公众调查中笔者发现，村民对治理标准、复垦条件、补偿等均没提出特殊要求，如果工程即将动工，就会出现“狮子大开口”情况，漫天要价问题更是屡见不鲜，门楼、老坟、树木等都要求得到赔偿，钱不能过、路不能走，只有给钱才能放行，一些个性化、不合理的需求，导致工程开工受到影响，一些片区也难以施工。

2.2 已实施片区复垦土地较少，缺乏足够的归还指标

在编制城乡建设用地增加挂钩方案时，为了凑齐批次，形成一个完整的项目，拆旧区通常由多个片区共同组成，使工作人员面对极大的工作压力，拆建的旧区域当中，新增加的耕地率相对较高，从理论角度来看基本可以完成，但是在设计时，明明知道一些新增内容不达标，却要将项目硬加上去。设计时缺乏足够的精准度，不符合实际情况，容易出现设计误差问题，这也是拆旧区面临新增地较少的根本性原因。在编制方案过程中，技术交底为其中一项必要环节，但是从当前情况来看，技术交底存在的问题、设计方面出现的技术问题，使得设计缺陷不断扩大，如果未能主动解决问题，那么就无法按时满足新增耕地要求[1]。

2.3 工程建设难以达标，验收不顺利

作为施工单位，主要目标是确保经济效益最大化，这就会导致一些建设单位缺乏契约精神，难以按照设计内容施工，不仅未能优化施工工艺，反而影响土方平整情况，使得一些施工项目勉强完成；而一些难度较大的施工内容，采用蓄意捆绑方式，项目承担方则需要对施工内容进行调整，使施工单位从中获得更高经济收益[2]。除此之外，监理单位未能履行其职责，未能将监理工作落实到位，这也是一突出问题[3]。

2.4 拆旧区位置组织复垦，使得复垦设计面临变更

在推进土地整治项目过程中，变更工作显得进退维谷。如果项目不变更，就难以验证项目，在与变更相关的文件出台以后，各种项目都要进行变更。在出台的政策中允许调整拆旧区位置，如果其中的位置都需要变更，就会导致项目周期被不断拉长，最终影响项目实施。

2.5 项目施工周期长、环节复杂，无法按期归还指标

城乡建设用地增减挂钩项目有着较长的施工时间，截至目前，仍有几年前批准的项目尚未完成，再加上编制方案的调整，后续也需要进行变更工作。出现该问题最主要的原因是县级政府面对项目时，对于村、镇、等工作未能协调到位，基本都需要国家部门孤独进行，最终出现举步维艰、独木难支情况，导致施工时困难重重[4]。

3 解决当前问题的有效方法

3.1 保证全县一盘棋，加大政策宣传力度

在城乡建设用地增减挂钩政策当中，涉及农村、城市的发展情况，也起到了统筹两个空间共同发展的作用，能够使资金资本、空间指标等由国家统筹安排，市内主动调剂、市内共同使用、县区有序发展，混合了地根、银根两种基本要素，打破行政区之间的限制，对于生态建设、攻坚扶贫、建设美丽乡村等都起到了良好的促进作用。城乡建设用地中增减挂钩主体通常是县级政府，当前作为攻坚战的关键阶段，做好城乡建设用地增减挂钩有着重大战略意义与政治价值，这也是一项各取所需、优惠互利的现实工作与人心工程。县级政府应当做好精心组织工作，加强对县的发改、农业、审计、财政、环保等相关部门的领导工作，保证统一领导、细化分工、形成合力。

3.2 进村入户，做好调查

在推进复垦工作过程中，需要做好工程调查工作，都应当详细调查复垦的每一户宅院、每一宗地等，主动了解公众的各种需求，制作调查表，解决公众个性化要求。采用公众调查方式，可以有效解决村民所提出的各种问题，掌握各宗地的边界与坐落情况，地上建筑物的构造结构、建设时间等；掌握土地受益人的要求与需求，项目承担单位与村委会做好及时介入工作，掌握土地的真实情况与受益人的思想状况、意识取向等。

3.3 做好科学论证工作，保证方案编制的科学性

城乡建设用地增减挂钩项目方案作为法律性文件，如果该方案被批复，那么城乡建设用地增减挂钩也就具有法律地位。实施方案编制情况也会对复垦效果产生影响。编制方案需要从可行性角度出发，根据目标开展工作，对列入的方案做好仔细筛选，本着先近后远、先易后难的原则，对片区做好合理划分，在片区基础上组织实施该工作。在方案实施过程中，另一个关键目标是对复垦土地新增耕地进行合理测算，从土地适应性评价环节出发，进行典型片区、典型工程设计工作，复垦区建设本着“宁大勿小”的原则，做好估算工作。

3.4 做好设计工作，实现指标置换“双挂钩”

拆旧区复垦与土地整治项目同等重要，其设计质量会对项目的成败产生直接影响，这也关系到该项目是否能够顺利完成，是否在后期对方案进行再次调整，保证各项指标如期归还。做好田块设计，田块作为耕地当中的基本单元，需要对每个田块净面积、田坎高度、坡度等做好设计；对路程做好设计，生产路与田块之间有着密切联系，农具机械的宽度、进地位置等直接与田间路相联系，所以必须明确周边道路的位置与连接方式。

在农村用地建设与整理时，应当提高复垦耕地质量，建立完善的耕地评价体系，将合理运作、科学评级方式加入其中，保证建设用地指标与复垦耕地的数量与矢量相互挂钩。在此期间内，必须整理出对应面积的耕地，完成使用建设用地周转的归还与置换工作，同时也可以预先安排一些挂钩周转指标，允许其在复垦耕地之前就使用。

3.5 强化管理力度，做好施工工作

省厅应当在当地选择几个试点城市，由国土资源部门建立城乡建设用地建增挂钩指标储备库，在下达指标过程汇总前必须严格按照比例进行下达。市级国土资源部门在使用统筹指标时，应当向上级部门作出申请，在批准后才能继续施工。在施工时，也需要做到下述几点：抓好监理工作，监理质量直接与工程完成质量相挂钩，监理必须做好技术交底工作，对工程质量、资金进度等进行严格控制，如实记录每日的施工位置、施工内容、机械、人员等；抓好施工管理，施工队应当严格按照施工方案施工，不可随意改动。

4 结束语

综上所述，土地增加挂钩也就是城乡建设过程中针对城市建设用地增加与农村用地减少问题，应当从现有的土地存量出发，对其进行合理规划，将一些拟整理复垦率更低的农村用地与城市建设用地等面积结合起来，形成项目区，利用土地整理复垦与建新拆旧等多重措施，确保项目区当中的土地面积得以平衡，由此增加耕地面积，提高耕地质量与效率，同时也能确保城乡用地规划更加合理。