更好发挥财政在国家治理中的基础和支撑作用

文_王振东

党的十九届五中全会和“十四五”规划，在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，站在全面开启建设社会主义现代化国家新征程的历史制高点对财政工作提出了方向性目标任务，要求财政更好地发挥在国家治理中的基础和重要支撑作用，加快建立现代财政制度，完善现代税收制度，积极优化收入分配，为国家重大战略任务提供坚实的财力保障。

一、党领导财政工作取得的历史性成就

“财政乃庶政之母，有政必有财，财为政之资”。在中国共产党的百年历史中，我国财政为新中国成立、社会主义制度建立、改革开放和中国特色社会主义建设发挥了重要支柱作用。

第一，一部中国共产党历史蕴含了一部艰苦奋斗的财政发展史。土地革命时期，毛泽东指出，“苏维埃财政的目的，在于保证革命战争的给养和供给”，并强调“贪污和浪费是极大的犯罪”。在邓子恢、林伯渠等老一辈革命家带领下，苏区在艰苦卓绝的条件下开展财政工作，为土地革命胜利作出了重大贡献。抗日战争时期，面对敌人封锁，毛泽东提出自力更生和发展经济、保障供给的方针，财政上采取统一领导、分散经营的原则，为夺取抗日战争胜利奠定了物质基础。解放战争时期，我们党提出新民主主义三大经济纲领，财政以贯彻三大经济纲领作为根本任务，从人力、物力、财力上保障了解放战争的胜利。随着新中国诞生，财政部成立，在邓小平、李先念等老一辈革命家的领导下，财政工作保障了国民经济恢复，促进了社会主义改造和建设。改革开放时期，完成了计划经济体制下的供给型财政向社会主义市场经济条件下的公共财政转变。

第二，现代财政制度基本框架的构建。党的十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。党的十八大以来中央一系列举措进一步从制度层面为财政工作夯实了基础。2012年，中央八项规定出台，公款吃喝风基本刹住。2013年，《党政机关厉行节约反对浪费条例》颁布，乱发津补贴、私设小金库、“三公”支出等得到全面规范。2015年新修订的《预算法》和《中国共产党纪律处分条例》实施，进一步明确了财经法纪规范。2019年，十九届中央纪委四次全会将财会监督纳入党和国家监督体系。

第三，“十三五”时期集中展现了党领导财政工作取得的伟大成就。一是经济快速发展，我国综合国力显著增强。中国用几十年的时间走完了西方国家几百年走过的工业化进程，跃升为世界第二大经济体。全国财政收入从1950年的62亿元增加到2020年的18.3万亿元，增长了2950倍。财政支出从1950年的68亿元增加到2020年的近24.5万亿元，增长了3600多倍。二是财政政策精准有力，促进了社会长期稳定。国家重大战略得到有力支撑，脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，国防、科技、教育、民生、环保等投入不断增加，“六稳”“六保”成效显著，抗击新冠肺炎疫情取得重大战略成果。人民群众对党和政府的满意度不断上升。三是财税体制改革向纵深推进，现代财政制度框架基本确立。预算管理更加科学规范，绩效管理全面实施，中央与地方财政事权和支出责任划分改革稳步推进，税收制度改革取得重大进展。

二、深刻认识当前财政工作面临的形势

对“国之大者”要了然于胸、未雨绸缪。客观清醒认识当前财政形势，对于有的放矢做好下一步财政工作十分必要。

当前财政工作面临的有利形势。一是世界百年未有之大变局给提升中国综合国力拓展出新空间。虽然目前国际格局西强东弱的总体态势还没有根本改变，但是我国持续快速发展推动世界格局“东升西降”趋势日益明显，世界也正在调整和适应中国不断发展壮大的现实。二是构建国内国际双循环的新发展格局夯实了财政发展的硬实力。我国对外贸易依存度从2006年峰值时的64.2%下降到2019年的31.8%，内需对经济增长的贡献率有7个年份超过100%。我国经济稳中向好、长期向好的基本面没有变，随着经济转向高质量发展，现代化经济体系逐步健全，财政收入会得到强有力的基础支撑。三是国家治理体系和治理能力现代化的进程增强了财政管理的软实力。随着我国国家治理体系逐步健全，现代财税制度持续完善，财政治理体系和治理能力进一步提高，财政职能作用必将得到进一步发挥，从而更好地支持和服务经济社会发展。

当前我国财政工作存在的主要问题。一是财力基础相对薄弱。我国人均水平仍然较低。2020年我国GDP实现14.7万亿美元，人均1.2万美元；美国GDP20.9万亿美元，人均6.3万美元，我国GDP总量虽然已占到美国的70.3%，但人均仅为美国的19%。2020年我国财政收入2.8万亿美元，人均1997美元；美国预计财政收入7.3万亿美元，人均2.2万美元，我国人均财政收入约为美国的9%。二是收入增速减缓成为常态且质量有待进一步提升。“十三五”以来，财政收入年均增速5.7%，远低于“十二五”年均12.9%和“十一五”年均21.3%的增速。同时，一些地方税收占比不高，虚收空转不绝，还有一些收入属于先征后返，没有形成有效的可支配财力。三是地区间财政经济发展不平衡，贫富差距较大。粤、苏、浙、沪、鲁、京六省市收入占了全国财政收入的半壁江山。中西部地区市县之间财政失衡问题比较突出，收支矛盾十分尖锐，一些县乡财政捉襟见肘，难以为继。四是财政支出刚性强压力大，财政政策的定向调节作用有待于进一步发挥。实施“十四五”规划、构建新发展格局，以及国防、教育科技、乡村振兴、污染防治、基层“三保”、债务付息、社保基金平衡等都是刚需，需要统筹财力进行保障。同时，财政在调节收入分配过程中应加大话语权。一些地方税收优惠政策过头、存量可用财力在互挖墙脚中流失。财政补贴不规范，税式支出不充分，一些地方基金过热，转移支付的“靶向”作用应进一步发挥。五是财政管理和改革还存在短板。中央和地方政府事权与支出责任划分还没有彻底完成，省以下财政体制还不够健全，税收功能作用还有待进一步发挥，预算管理制度改革没有完全到位，财政资金绩效有待提升。六是财政潜在风险不容忽视。一些地方政府债务超过警戒区间，偿债压力较大，违法违规新增隐性债情况仍有发生。局部地方金融风险向财政集聚。

加快建立现代财政制度，完善现代税收制度，积极优化收入分配，为国家重大战略任务提供坚实的财力保障

三、进一步推进财政管理改革

“国之大者”就是责之重者，责之重者重在力行。坚持问题导向，做好“十四五”时期财政工作，需在以下几个方面着力。

以调动中央和地方两个积极性为出发点，在完善财政体制上有所突破。一是适当扩大地方税政管理权和收入范围，以改变吃财政补贴饭的地区发展经济积极性不高的现象。二是加强中央在养老保险、跨区域生态环境保护、知识产权保护等方面事权，减轻地方负担。三是健全省以下财政体制，解决一些地区省市分成过多的问题，增强县级公共服务保障能力。

以解决发展不平衡的问题为导向，在调整优化转移支付制度上有所突破。一是从国家战略高度，对东北地区人口流失严重、新疆西藏地区汉族居民偏少的问题建立专项转移支付制度，促进屯民戍边。二是完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例。三是强化专项转移支付退出机制，继续提高均衡性转移支付占比，对一些财政困难县市可以考虑单独测算，资金直达。

以实现财政治理体系和治理能力现代化为目标，在深化预算管理制度上有所突破。一是推进财税法治建设。加快修订《会计法》《政府采购法》《财政违法行为处罚处分条例》等。二是加强预算编制审核，强化预算约束和绩效管理。推进财政支出标准化，完善跨年度预算平衡机制，统筹四本预算。三是完善权责发生制政府综合财务报告制度。四是建立健全规范的政府举债融资机制。完善常态化监控、核查、督查体系。五是加快信息化建设，实现预算管理一体化。

以服务新发展格局为核心，在精准有效实施财税政策上有所突破。一是完善税收制度和政策。优化税制结构，推进税种及征管制度改革。推进以财政补贴为主向税式支出为主的政策转变，适时有序规范地方擅自出台的财税优惠政策。二是有效发挥优化收入分配的作用。加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，改善收入和财富分配格局，规范收入分配秩序。三是聚焦国家区域发展战略、重要产业、重点领域，提高财税支持政策的含金量，着力解决堵点、难点和卡脖子问题。

以完善党和国家监督体系为契机，在加强财会监督上有所突破。一是健全有效防控金融风险的财政财务监管体系，推动金融企业财务管理从“成本费用约束”向“风险管理控制”转变。二是加强对中央重大财税政策、财经法规制度执行情况的监督检查。加强对市场主体和中介机构会计信息质量检查，严肃财经法纪，严厉打击财务会计造假，进一步规范财经秩序。三是注重大数据和信息化手段的应用，提高财会监督的质量和效率。五是推进财会监督与其他监督有机贯通、相互协调。特别是与纪委监委建立问题线索移送、重点监督协同和监督信息共享机制。