供给侧结构性改革视域下乡村土地综合整治研究

杨 喜

（安徽工业大学公共管理与法学院，安徽马鞍山，243032）

土地作为一项重要的生产要素，是一切人类活动的空间载体，是一切人类财富的源泉。土地整治是土地资源优化配置和有效利用的重要手段，随着时代的发展，土地整治的内涵得到了深化，外延得到了拓展，但我国土地整治长期停留在土地整治的战术（治标）层面，而对土地整治战略（治本）层面重视不够，无法发挥土地整治在促进城乡要素资源有效配置中的抓手和平台作用，造成土地整治供给侧与土地整治需求侧的矛盾突出，急需寻找土地整治改革新的突破口。供给侧结构性改革是新常态下供需结构再平衡的内在要求，是我国经济转型发展、提质增效的必然选择。［1］但现有的关于供给侧结构性改革的研究多偏重宏观经济供给侧论证，对土地领域供给侧结构性改革的研究相对较少，针对乡村土地综合整治供给侧结构改革的研究尚未引起学术界的足够重视。土地要素是我国供给侧结构性改革中的核心要素［2］，在全面深化供给侧结构性改革的基调下，土地整治在促进乡村振兴发展中需承担更多的调结构、稳增长、促改革和惠民生的时代责任。［3］在城乡融合发展的背景下，要求土地整治不断深化其内涵、拓宽其外延以服务于乡村振兴战略的需要。因此，需要加强研究利用乡村土地综合整治为平台来整合城乡要素资源，破解城乡发展中土地、劳动、资本、管理、技术和制度等要素配置的结构性矛盾，为乡村振兴和城乡融合发展创造新供给和培育新动能。

一、供给侧结构性改革下乡村土地综合整治的内涵和关键作用

（一）供给侧结构性改革下乡村土地综合整治的内涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出培育发展新动力，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置。土地要素作为一切社会经济发展的空间载体和基础要素，是宏观供给侧结构性改革的核心内容和关键着力点［4］，其在整个国家社会经济运行中具有牵一发而动全身的效应。《国土资源“十三五”规划纲要》提出，加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构，增强国土资源有效供给，提高国土资源利用质量和效益。在供给侧视角下，土地整治对象是从“以地为本”拓展到“人地物融合为本”多元要素的统筹整治；土地整治本质是以城乡要素优化配置有效利用为落脚点，通过制度创新、人地关系转型，满足城乡协调发展的多层次需求。

由此，供给侧结构性改革视域下乡村土地综合整治的内涵是以城乡融合发展为价值目标，以“山水林田湖村城”生命共同体为理念，针对乡村土地资源供给与社会经济发展对乡村土地资源需求之间所存在的结构性矛盾，通过以乡村土地综合整治为抓手和平台撬动土地供给侧结构性改革，打破城乡要素流动的梗阻，重组城乡土地、劳动、资本、管理、技术和制度等要素优化配置，激活乡村沉睡资源，优化乡村“三生”（生产、生活、生态）空间，为实现乡村振兴战略所服务的系统性活动。

（二）实施乡村土地综合整治供给侧结构性改革的关键作用

1.推进农业供给侧结构性改革，提升乡村土地综合整治效能。2017年中央一号文件提出深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，其重要的着力点是要落实在土地领域供给侧结构性改革上。［5］农村土地要素是农业发展的根基和命脉，是解决我国农业农村农民问题的关键阀口。《全国土地整治规划（2016—2020年）》提出土地整治应坚持五大发展理念，以提升粮食产能为目标，以促进城乡统筹发展为导向，加快土地利用转型。通过以乡村土地综合整治为抓手，从土地资源供给端发力，立足乡村土地自然供给的基础上，最大化乡村土地的经济供给和生态供给，化解土地要素在地区之间、城乡之间、产业之间供给配置的结构性矛盾，发挥乡村土地整治在耕地保护、粮食安全、生态安全、土地节约集约利用、精准扶贫和乡村振兴发展等多元功能，释放乡村资源要素红利，弥补乡村“三生”（生产、生活和生态）空间短板，提升乡村土地综合整治效能。

2.增强乡村发展内生动力，实现城乡融合发展。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而城乡发展不平衡的矛盾是我国社会主要矛盾的主要方面。制约乡村发展的矛盾焦点是城乡分治的二元土地制度和城乡分割的二元户籍制度双重束缚。城乡二元分治的土地制度造成乡村土地要素无法实现其资产价值，城乡二元分割的户籍制度造成农村人被排斥在城市之外难以市民化，城乡要素资源无法公平、有效结合，造成城乡要素资源错配状态长期存在。遏制城乡差距扩大化、解决城乡发展不平衡矛盾的关键就在于实现城乡要素有序、等值流动。通过乡村土地综合整治为城乡土地、劳动、资本、管理、技术和制度等要素流动提供平台，化解城乡要素自由流动的梗阻和壁垒以及要素流动中的不公平，促进城乡等值化发展，推进城乡资源要素配置由帕累托改进向帕累托最优迈进，缩小城乡要素流动的“剪刀差”，逐步实现城乡融合发展和城乡基本公共服务均等化，增强乡村发展的内生动力。

3.倒逼政府改善公共治理，提升政府空间治理能力。我国政府是土地要素使用权供给的初始分配者，政府土地资源管理能力将直接决定着城乡土地资源配置的效率性和公平性以及影响整个国民经济结构运行状态。在经济发展新常态下，政府需要主动改善公共治理、转变政府职能，提升政府以土地整治为抓手和平台的空间治理能力，以适应土地供给侧结构性改革的需要。落实好土地资源管理领域简政放权、放管结合、优化服务，为土地资源在城乡之间有效供给和公平配置营造良好的环境。政府在乡村土地综合整治活动中需要主动增强自身内部纵向上下联动、横向部门合作，并处理好外部与市场、农村集体和农户的多元关系，在乡村土地综合治理中构建政府、企业、农村集体经济组织和农户等多主体参与的多元共治局面，从而使市场在城乡要素流动和优化配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用相结合。

二、乡村土地综合整治供给侧结构的主要矛盾与关键问题

（一）土地综合整治理念前置与实践后置的矛盾

现阶段，我国土地整治整体站位偏低，仍囿于土地本身，多关注“战术层面”而非“战略层面”，未能“跳出土地谈土地，跳出整治谈整治”。［6］2017年《中国土地整治发展研究报告No.4》［7］将土地整治的发展划分为四个阶段：土地整治1.0时期，重点任务是增加耕地数量；土地整治2.0时期，将耕地质量的提升纳入到土地整治的任务范畴之内；土地整治3.0时期，突破了农地领域的土地整治，将建设用地整理和未利用地开发共同纳入到土地整治的范畴，并开始注重土地生态保护；土地整治4.0时期，借鉴了“互联网+”的理念将土地整治拓展到“土地整治+”的高级形态［8］，突出土地综合整治的平台作用，注重人与自然和谐共生，着重打造“山水林田湖村城”生命共同体，重构城乡“三生”（生产、生活和生态）空间。虽然土地整治的内涵得到了深化，外延得到了拓展，但由于缺乏顶层制度的高位统筹，土地整治供给实践更多地滞留在土地整治的1.0和2.0到3.0的过渡时期。在土地整治供给的实践中存在着重外在型土地整治而轻内涵型土地整治，重土地整治项目推进而轻土地整治收益分配，重局部土地整治项目运作而轻全域土地整治规划统筹，重政府主导而轻社会主体参与等现象。这些“厚此薄彼”的土地整治形态，造成土地综合整治统筹平台和抓手作用未能突显，土地整治供给错位配置、效能过低，未达到土地资源优化配置和有效利用目标，导致乡村生产空间发展动力不足，生活空间无序蔓延，生态空间割裂萎缩的错乱状态长期存在。

（二）政府供给主体与农民需求主体的错位矛盾

乡村土地综合整治不单是一个工程项目的问题，更是一个社会民主治理的问题。在现行的土地整治供需逻辑中，政府是土地整治供给投入的主动实施者，农民是土地整治需求的被动接受者，二者之间存在供给投入角色和需求获取角色的错位矛盾。

当前乡村土地整治的运作机制从土地整治目标设定、项目选址、规划设计到项目实施、项目验收和增值收益分配等环节，通常都是政府主导的“自上而下”的运作机制。地方政府也会基于“土地财政”的获取和城市化、工业化用地的需要，衡量土地整治的“成本-效用”，来推进乡村土地整治活动。由于缺乏有效的农民参与制度保障，农民参与土地整治积极性低、组织化程度弱，农民主体需求话语也难以通过“自下而上”的途径进入政府的土地整治政策议程之中。农民在乡村土地整治中的诉求表达权、过程参与权、收益分配权等方面都处于弱势地位，导致乡村土地整治中农民主体地位不完整，土地整治供给与农民实际需求难以有效对接。此外，在乡村土地综合整治中，由于农民主体作用无法显示也造成项目选址不科学、收益分配不公和土地权属冲突等系列问题，导致乡村土地综合整治偏离了增进公共利益的本质目标，弱化了土地整治改善农村公共福利的效用，这又会进一步造成乡村发展被边缘化。

（三）土地综合整治中资金供给的碎片化

当前乡村土地综合整治的资金投入，既存在纵向政府自上而下的中央、省、市、县等各层级安排的资金投入，也存在横向政府内部的国土、农业、水利、林业、环保等多部门安排的各类别资金投入。乡村土地综合整治资金投入中缺乏资金统筹投入与利用机制，造成资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题突出，导致资金供给层分块分条碎片化的孤岛格局，资金在投入和使用上无法形成聚合效应。此外，在乡村土地整治活动中，存在着政府主导资金投入有余、社会参与资金投入不足的局面。一方面，从乡村土地整治投资具体项目回报来看，土地整治存在投资大、收益慢、时间长等客观原因；另一方面，存在政府公共政策缺失原因，缺乏有效的乡村土地整治收益分配激励机制，造成其他社会主体参与乡村土地整治的主动性和积极性不高，社会资金难以在乡村土地整治中发挥应有的功能效应。

（四）乡村土地资源价值难以唤醒的制度性障碍

1.城乡分治的二元土地制度。我国实行城乡分治的二元土地制度，即国有土地所有制和集体土地所有制并行，两种土地所有制在运行过程中存在土地权利不平等、市场不统一、增值收益无法公平共享的制度性缺陷［9］，造成农民在土地权益博弈过程中处于弱势地位。当前我国城乡统一的建设用地市场尚未形成，农村集体建设用地存在产权不明晰、权能不完整、市场存在封闭性等弊端，无法享受与国有土地在市场中“同地、同权、同价”自由流转的待遇，阻碍了城乡土地要素平等交换，农村土地要素市场价值难以呈现。农村建设用地发展性功能被限制，农村建设用地资源难以盘活，资产属性难以发挥，造成农村建设用地使用效率低、收益低。

城市化、工业化进程引发对农村集体土地的需求迅速膨胀，在土地征收过程中由于公共利益内涵范围界定不清和补偿过低，存在着以公共利益为名对征地权的滥用。现行农村土地征收补偿标准是按照土地原用途进行补偿，补偿标准过低，难以体现其市场经济价值，农地被征收后土地增值收益就彻底被斩断，被征地农民丧失了分享土地级差增值收益的权利，城乡差距在农地转用的城市化进程中进一步被拉大。

2.城乡分割的二元户籍制度。城乡分割的二元户籍制度造成城乡二元分割的社会保障体系。我国户籍制度由人口管理功能逐渐演变为具有教育、医疗、就业、住房和养老等社会福利捆绑功能的制度。户籍制度的分化带来城乡社会福利待遇的巨大差异，造成一个国家城乡两种户籍人口在社会福利享受中公民权利不对等的格局长期存在，这也是农民不敢退出最后的保障之地，不会盲目放弃土地进城，并在征地纠纷中誓死保卫自己生存之地的主要原因。城乡二元分治的土地制度抑制了乡村土地资源价值的转化，城乡二元分割的户籍制度又将农民圈定在资源沉睡的乡村土地之上。二元分治的土地制度和二元分割的户籍制度带来城乡社会阶层分化扩大化，成为导致我国城乡社会发展不充分不均衡主要矛盾难以消解的最大根源。

三、供给侧结构性改革下乡村土地综合整治结构优化和制度重构

（一）构建乡村“三生”融合发展的空间格局

乡村是生产、生活、生态三位一体融合共生的空间场域，农村土地整治可助推乡村“三生”空间重构。［10］在规划设计上，秉持“山水林田湖村城”生命共同体理念，坚持“多规合一”在乡村生产、生活、生态用地空间上的统筹规划，将土地整治从“以地为本”拓展到“人地物融合为本”多元要素统筹整治上。在生产空间上，乡村振兴发展的基础是产业兴旺，根据地域功能差异，利用乡村土地综合整治平台为农村产业结构调整和农村新产业新业态发展提供用地保障，促进农村一、二、三产业融合协调发展，用产业发展来促进农业增效、农民增收、农村繁荣。在生活空间上，因地制宜布局村庄格局，整治空心村和农村废弃建设用地，提高农村土地集约利用效率。完善农村道路、水电、网络、教育、医疗等公共基础设施建设与公共服务配套设施建设，方便村民生活。保护和修缮具有文化特色的村庄建筑，保留特色乡土风情，留住乡愁。在生态空间上，生态是乡村健康持续发展的关键，加强乡村生态环境综合治理［11］，坚持绿色发展，加快绿色基础设施建设，实施绿色生态型土地整治，推进高标准农田建设，建立农业生态保护补偿机制，构建人与自然和谐共生的乡村绿色生态空间。通过重构乡村“三生”空间场域来提升乡村生产能力、改善乡村生活风貌和保护乡村生态环境，打造产业兴旺、生活富裕、生态宜居的美丽乡村。

（二）提高乡村土地综合整治需求精准识别机制

乡村土地综合整治是国家土地政策落地的最后一公里，落地成功与否取决于农村是否得到发展、农业是否得到提升、农民获得感是否得到加强。在现行城乡分割的社会保障体系中，土地是农民赖以生存的最后保障，乡村土地综合整治与农民的切身利益密切相关。因此，需要尊重农民在乡村土地综合整治中的主体地位，引导农民主动参与到土地整治的全部环节。［12］要提高乡村土地综合整治需求精准识别机制，提升乡村土地综合整治供给的精准度。建立多区域层次、多主体层次的土地整治需求评估制度，明确土地整治需求识别原则、标准、方法和程序，从需求的合法性、重要性、迫切性和影响性等维度，综合统筹农户、集体、企业和地方政府等多利益主体的多元需求，着重关注农民的核心利益诉求。要健全农民利益表达机制，充分尊重农民在乡村土地综合整治中的自主权和选择权，发挥农民主人翁作用，提升农民在乡村土地整治中的获得感。此外，要推进乡村基层治理民主化进程，引导农民以理性合法的方式有序参与到土地综合整治中，化解土地综合整治中的矛盾与纠纷，形成稳定有序的乡村土地综合治理格局。

（三）增强政府乡村土地综合整治绩效考核与问责力度

政府是乡村土地综合整治工作的责任主体。政府在乡村土地综合整治目标设定、项目区选择、土地整治资金使用和收益分配中都拥有很大权力，如果对政府权力运行过程缺乏有效的问责机制，就会造成权力的滥用。要建立乡村土地综合整治绩效考核评估机制，将乡村土地综合整治工作纳入政府绩效评估范围，并建立第三方和村民参与的乡村土地综合整治评估体系，制定专项考核办法；增强政府在乡村土地综合整治中的问责力度，实行权责挂钩，加强土地整治执法监察和土地督察，对地方政府在乡村土地综合整治行为进行事前、事中和事后全流程监管；对土地整治项目未达到标准、挪用土地整治资金、侵占建设用地指标流转资金的政府相关责任人予以追究问责；促进地方政府依法依规、有序有效推进乡村土地综合整治，落实好高标准农田建设、耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标流转，提升土地整治供给绩效；确保乡村土地综合整治效果达标、资金不被挪用、耕地保护红线不被突破和收益不被侵占。

（四）完善乡村土地综合整治资金统筹利用机制

加强政府内部资金统筹整合利用，在中央、省、市、县等纵向层级分类有序推进乡村土地综合整治资金的整合，在各部门之间建立土地综合整治资金横向统筹利用机制，打破土地整治资金供给的孤岛格局状态，解决乡村土地整治资金多部门分散使用效率低下的问题。营造良好的乡村土地综合整治投资环境，构建乡村土地整治公众参与平台，拓宽乡村土地整治社会资本筹措渠道，利用市场来构建公平合理的“谁投资、谁受益”的土地整治收益分配机制，构建政府、企业、金融机构、集体、农民共同发力的多元主体参与和投资机制，达到共投、共建和共享的目的。通过规划引导、上下联动、部门统筹协调和公众参与等来优化配置各层级、部门、社会各渠道的乡村土地整治资金，对“分条”和“分块”的土地整治资金进行整合优化，提高乡村土地综合整治资金使用效率，激发资金集聚效益。此外，以城乡建设用地增减挂钩为契机，提升乡村土地综合整治效益，显化乡村土地资产价值，为乡村发展提供资金支持。

（五）改革乡村土地资源价值难以活化的障碍性制度

1.改革权利不对等的二元土地制度。现阶段，法律滞后限制了农村土地发展权实现，需要加快《宪法》《物权法》《土地管理法》《担保法》等法律相关条款的修订，从法律层面为农村“三块地”深化改革提供依据和支撑。建立城乡统一的建设用地市场，完善市场交易规则和服务监管，实现农村集体土地与城市国有土地同等入市、同权同价交易。完善农村集体建设用地产权制度，赋予集体建设用地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权的权能。推进宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，完善宅基地权益保障、取得和退出方式，赋予农户对宅基地完整用益物权，建立宅基地使用权流转市场，放活农村宅基地使用权，显化宅基地资源属性和资产价值。

农村土地征收改革方面，明确界定土地征收的公共利益范围，制定土地征收的正面清单制度和负面清单制度，规范土地征收程序，健全征地矛盾调解机制。完善并落实对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立并落实兼顾国家、集体和个人的多方土地增值收益分配机制，让农民共享土地增值收益，扭转因征地而产生的城乡土地级差收益“剪刀差”局面，推进城乡要素平等交换。

2.加大二元户籍制度改革的内在深度。城乡融合发展最大的制度性藩篱就是建立在城乡二元户籍体制之上的社会福利供给在城乡户籍人口之间分配的失衡。为加大户籍制度改革的内在深度，中央加强户籍制度改革的顶层设计，构建户籍制度改革的成本分担和利益共享激励机制，激发地方政府加快推进户籍制度改革落实的内在动力。［13］户籍制度改革的重点应放在城乡户籍人口的社会福利保障制度的改革上，淡化户籍的社会福利捆绑功能，加快实现城乡教育、就业、住房、医疗和养老等基本公共服务一体化管理，建立以公民身份为基础的社会福利“国民待遇”，变“户籍福利”为“公民福利”，扭转城乡基本公共服务供给结构性失衡的格局，将农民从单纯依靠土地提供社会保障的路径转向可以依靠多元社会保障路径，将农民从土地的束缚中释放开来，从而化解城乡融合发展中内生动力不足的问题。