基层动物卫生监督视角下综合行政执法存在的问题及对策

成治州

（江苏省南京市栖霞区西岗街道办事处，南京 210033）

为强化基层综合组织协调行政执法的相关职能，根据综合行政执法改革要求，将执法权限下沉，由街镇负责统一指挥和统筹协调辖区行政执法工作。动物卫生监督执法作为基层综合行政执法领域的重要环节，对保护地方生态环境、维护人民健康极其重要。笔者结合当前综合执法改革和工作的实际，针对基层开展综合行政执法尤其涉及动物卫生监督执法工作方面存在的问题进行分析，并提出了相关建议。

1 当前基层综合执法存在的主要问题

笔者所在的区域为城乡结合部且城大于乡、乡融于城，行政执法主要集中在城市管理、市场监管等部门，涉动物卫生监督行政执法力量相对较为薄弱，开展综合执法的问题尤为突出。

1.1 执法主体不明，执法界限不清晰

受改革时间和控编等方面影响，综合行政执法队伍主要为原合同制城管方面力量构成，动物卫生监督方面承接执法权限力量配置不足。根据《动物防疫法》相关规定：“县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作。”按照综合行政执法相关改革执法权限下沉到街镇等方面要求，为解决属地违反行政法规问题，街镇组织人员按照相关法律法规采取行政措施，但该层面并无相关授权或委托，存在执法权限授权不充分、缺乏足够法律地位等方面问题［1］。

1.2 配套法规不足，程序履行不严谨

当前基层动物卫生监督综合执法过程中，法律法规、技术标准、行业标准之间存在角度不一样、联系不紧密，没有形成一套相对完善的执法体系。随着改革的不断推进，执法权限不断下沉，受委托执法不到位问题随之暴露。由于配套法规不完备，一线执法过程中可操作性不强，容易出现监管盲区、不到位、不彻底等问题。笔者在基层动物卫生监督执法工作中发现，程序违法的现象比较突出，主要表现在行政执法顺序颠倒、行政执法采用的方式错误及超过法定期限实施执法行为等方面问题，也导致因行政执法程序等方面引起的行政复议、行政诉讼有所增加。

1.3 权力责任不等，属地管理不合理

权利与责任相对应是法律的基本原则。根据改革权力下放要求，笔者所在的地区将城建城管、农林水利及民生等5 大类178 项行政权力事项下放至街道。街道履行辖区管理第一责任，由于部分处罚权限仍在区各职能部门，在具体执法过程中，面对复杂的违法现象，街道缺乏相应的强制措施和强制部门的保障，执法对象“暴力抗法”成本较低，在对执行处理违法问题方面往往力度不足。出了问题往往以属地监管为由，将责任的“板子”打在街道身上，造成权利与责任的严重不对等。此外，还存在对行政主体的过错避之不谈或少有追究，这就造成了权力与责任脱节的执法体制。

1.4 人员配备紧缺，专业匹配度不高

受编制影响，为解决执法力量紧缺，基层往往通过临时招聘或采取政府买岗方式补充。由于法律框架严、面临矛盾多、处理情况复杂，聘用制辅助执法人员无论是从客观上用人单位在工作要求、工作强度还是工资福利上都与主观上的认识和期望值存在差距，导致队伍稳定性较差。在公众法律意识不断增强，执法人员在考核问责等方面的压力下，从思想上感到困惑到面上干劲不足等方面的问题逐渐显露，对本职工作缺乏应有的激情。此外，受公车管理执法车辆编制数不足、政府采购设备更新年限等方面的限制，执法保障有待进一步加强。

1.5 监督评价不力，群众监督力度不够

在行政执法实际操作过程中，权大于法、情重于法甚至贪赃枉法的现象的确时有发生，这类现象不但损害了国家的声誉和政府的公信力，而且严重破坏了法律的尊严，影响了法治社会建设。权力缺少监督，必然会产生腐败。群众民主意识不强，参与监督的积极性和主动性有所欠缺，对于与自己无关的行政执法案件多数抱有“事不关己，高高挂起”的心理。也存在监督举报后，害怕官官相护、受到报复等心理［2］。

2 基层综合行政执法改革的相关对策

针对上述问题，笔者在借鉴发达城市成功经验和理念的基础上，兼顾本地区动物卫生监督管理的综合行政执法实际，提出如下建议。

2.1 完善相应法律依据，合理规范权力的法定运行

进一步深化街镇综合行政执法体制改革，打破“街道设立综合行政执法机构缺乏法定地位和职权，其获取权力的方式主要还是通过授权或委托”的窘况。充分发挥地方规范性文件的自主性空间和获得权力的合法性。按照改革要求，抓紧确立街道综合行政执法机构职权或直接授予街道综合行政执法机构相应行政权。对地方性法规或上位法（文）明确规定的相关行政许可、行政处罚全部授权或放权至街道综合行政执法机构行使，杜绝以文代法。

2.2 建立执法责任制度，提高执法的效率和准确性

笔者认为，基层行政执法要想取得实效，必须要将执法队伍与地域紧密结合。在法律层面确立街镇作为开展综合行政执法工作的主体资格，本着法权责一致原则，突出与居民密切相关的、投诉率高、查处率高的尤其是多头执法的问题，进一步梳理完善街镇执法清单。对能够下放到街镇的相关执法权和处罚权予以明确并相对集中移交，确保区域全覆盖、行业无空白。区县相关部门在做好权力移交的同时，强化业务指导。健全和完善传统的咨询、听证制度，并以地方规范性文件形式进一步完善各方面制度。通过相应的权力约束机制，推进基层行政权力运行的规范化，为基层行政运行中重大决策提供程序机制，提升基层行政权力在阳光下运行的透明度。

2.3 严格行政执法法定程序，建立综合行政执法的协调机制

进一步规范行政执法程序和标准，坚决杜绝不按规定使用法律文书、不依法履行告知程序、行政执法采用的方式错误及超过法定期限实施执法行为等方面问题，确保执法行为经得起检验。注重部门之间协作，完善突发事件应急处置机制。通过“横向移交违法案件制度”“双随机抽查制度”等方面制度，建立综合协调机制来增强改革的科学性、系统性和协调性，实现整个行政执法工作的相互协调、相互促进，避免相互脱节、相互掣肘。以整体理念统筹行政执法为重点，构建完善职责清晰、队伍精简、高效协同、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制。注重综合行政执法管理手段创新。整合现有信息平台，建立一个资源共享、案件并处、规范监督的综合性执法信息平台，从而实现高效办案、高质结案。

2.4 加强执法队伍建设，塑造良好的社会职业形象

逐步完善制度建设，进一步理顺各方关系。以建立街镇开展综合执法为主、区县部门业务指导为辅，区街两级各负其责、相互支持、相互监督的高效合理行政执法模式。加强对执法人员的法制与业务培训，不断优化知识结构，提高理论水平和业务素质，切实提升执法队伍整体执法水平。协调专项资金保障，构建合理财政经费保障机制。建立职责明确、管理科学、投入稳定、使用规范的经费保障机制，优化和改善行政执法条件，有针对性地加大执法装备配备投入和改造。同时，坚持感情带队伍，在工作上支持、在政治上关爱、在生活上关心每一名执法人员的健康成长，尤其是在工资、福利和待遇等方面给一线执法人员予以倾斜［3］。

2.5 构建多元监督管理，建立合理的绩效评价机制

通过构建多元的监督管理体制，从加强层级监督、加强专项监管、完善社会监督三方面着手，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服工作中的各种利益诱惑，坚决遏制和惩治腐败苗头的出现，做到有权必有责、用权必监督、违法必追究。按照绩效管理的基本要求，科学合理界定行政执法机构、岗位以及具体人员的权力与责任。通过完善相应的实绩考核标准和体系，全面落实行政执法责任制。建立社会评估的工作机制，通过群众和社会各界相对集中行政处罚权实施过程及行政执法阶段性的评议，促进和改变执法机关的工作作风，提高办事效率和执政为民的满意程度。