我国社区养老服务机制的构建

杨 朔

（濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000）

目前国内养老方式主要包括三种， 一是家庭养老，二是机构养老，三是社区养老。 家庭养老是指在家庭当中给老年人提供生活照料、经济供养、精神抚慰等，主要居住方式是独居、配偶同居、和未婚或已婚子女同居等。这种养老方式在中国有着几千年的历史。 传统家庭养老方式，往往多个子女一同承担养老义务，从而满足老人的物质需求、生活需求、精神需求。

但是在社会经济发展以及城市化建设之下，更多的农村劳动力开始向城市转移， 进入到城市生活和发展。受到这种影响，农村开始出现了更多的空巢家庭。 另外，由于国家计划生育政策的推行，农村家庭规模也开始走向小型化。 独生子女的大量出现导致农村家庭养老功能下降。 老年人多而年轻人少，导致家庭养老给如今的家庭工作、生活带来了诸多麻烦，甚至出现了一些子女为了照顾老人不得不请专业人员照顾，或者是将老人送到养老院等。

养老机构给老年人提供养老服务， 这就是机构养老。 该养老模式主要资金是采用自费、国家补贴等多种形式。 机构养老的养老资源由养老机构提供，养老资源充足，安全性强，设施齐全，日用品齐全，精神慰藉来源是养老服务人员、社会志愿者。 大多数养老院都选择在城郊偏远地区建设，存在着相对隔离的情况，导致老人在心理需求上无法得到满足；在老人长期照顾上存在着区别， 甚至可能因为相互矛盾从而出现了不同的需求、偏好， 这种情况是在标准化养老机构当中无法实现的；在床位需求上，老人对养老机构要求大，不过私营养老机构相对于公办而言显然存在着收费高的情况，因此子女、老人多无法承受；受到传统观念影响，老人一般不愿意到养老机构， 子女也通常不会将老人送到养老机构，所以对于机构养老社会认可度不高。

随着社会养老责任的增加，传统养老模式又存在着缺陷，这些都导致养老方式走向社会化。 老年人在自己家里居住，通过社区科学组织管理，给老年人提供相应的设施、物质、衣食住行等便利，以及医疗、心理保健、护理、生活照料、娱乐体育、法律咨询等各种服务，从而让老人在熟悉环境当中得到养老的方式，这就是社区养老服务[1]（68）。 养老社区的诞生有效地缓解了养老压力，不只是满足了老年人感情需求，还使得养老社会资源得到了优化配置。

一、社区养老服务模式的优势

（一）可满足老人出于传统家庭养老观念的身心需求

家庭养老存在着主体单一的问题，通常子女有能力照顾的老人是受益群体。 另外存在着年轻夫妇重视子女教育，而忽视老人照顾的情况。 一部分成年子女往往从物质上能够满足老人需要，在情感、精神层面上不能够满足老人需求。 作为老年人生活和活动的重要场所，社区是老人熟悉的环境，能够为老人提供天然的养老服务优势。 社区对老年人生活需求较为了解，可以就近照顾老人，从而降低成本。 老人能够以较低费用拥有周到服务。

（二）可充分挖掘利用社区现有养老资源

数据统计，国外发达国家社区养老的老年人比重高达95%。 以美国老年人来说，居家养老是较为常见的方式。 在家中所需要的各种照顾，如吃药、卫生、饮食、维持居住空间、安全等，都可以通过社区养老服务机构实现。社区养老同时也叫做居家式社区养老、 社区助老等，作为新兴的社会化养老模式，实现了家庭养老和社会机构养老的融合。 这种养老方式能够展现出服务主体多元化，政府不再是全能承担者，而是变为主导者，从而与市场、社会一同参与，让全部老人都能够得到政府财政照顾，从而实现了公共服务的大覆盖，由此也避免统包统揽较为传统的僵硬思路。

由此可见，社区养老能够在便利性、舒适性、安全性等方面更好地服务老年人，提升老年人生活水平，并且有效弥补了机构养老、家庭养老存在的缺陷，从而解决时下中国养老问题。

二、我国社区养老服务现状与存在问题

上世纪八十年代之后，我国开始加大对社区养老服务的重视和投入，先后颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》《关于加快实现福利社会化的意见》等，同时依靠社区服务平台， 民政部大力推动社区养老的发展，积极鼓励社会各方力量参与到养老服务当中，从而给社区养老服务提供了卓越的政策条件和基础。

时下国内已经逐渐确立了一套较为完善的社区养老服务体系，相关街道办事处、服务层面、居委会等都拥有了较为规范以及系统的方法。 各地区在积极发展社区养老服务上掌握了大量的经验，在很多大中城市之中已然形成了上门服务、定点服务、设施服务的主流模式，同时囊括了医疗服务、心理保健服务、体育娱乐、社会权益保护、生活照料等各个方面的养老服务内容。

社区养老模式，一方面能够让老人不用离开自己的居住环境，另一方面可以获得专业的照顾，同时还能够有效减轻家庭负担，其在收费上也要远低于社会养老机构。 但由于我国社区养老服务发展较晚，在养老福利和政策方面的研究起步较晚，因此目前的社区养老服务业也面临着许多问题。

（一）政府承担责任过重

作为政府社会管理职能当中的重要内容，公共服务在于给公众提供更多更优质更高效的服务，不过这并非是政府对公共服务的全包全揽。 社区养老模式存在着浓厚的官方色彩，如果政府对全部管理职责承担，那么既要作为管理者，也要作为执行者、生产者，这样一来必然不能够充分调动各方力量， 由此还使得政府负担加大。社区往往没有相对独立实体进行自我组织活动的水平，所以如果单纯依靠政府的扶持，则无法真正实现独立持续发展。

（二）缺少政策支持

我国的社区养老模式当前处在探索环节，在资金供给上、政策支持上，都需要得到政府的大力支持。 我国时下未富先老的局面下， 养老地产存在着高风险、 高成本问题，如果单纯依靠市场行为，显然无法获得成功，所以需要得到当地政府的大力支持。 若没有完善的政策法律环境，那么社区养老也无法建立一个公平有序的竞争氛围。

除了直接投资，政府还可以利用购买、补贴、PPP 等方式，广泛支持社会其他力量参与，从而提升对高龄老人补贴，提升低保补贴、退休金等，从而有效地增强老年人寻求服务上的经济水平。 不过税收优惠政策存在着范围小、市场积极性较低的情况，通常社区养老的对象多是经济承受能力较低的老年人，尽管市场大，但是属于微利领域。 所以中小企业进驻动力低，而政府税收优惠涉及面窄，加上优惠小，自然使得市场积极性受到抑制。养老需求更是如此， 并没有在实质上提升养老服务供给，导致供求矛盾加剧，加上财政缺乏对补贴上的监管，导致问题更加突出。 各个地方也没有建立专门管理部门负责养老工作， 使得养老扶持政策不能够有效落实，并且事后评价监督机制也没有形成。 单一财政支付制约着社区养老服务的市场化发展，政府资金、社会资金和家庭资金都陷入了困境，投资主体少，投入方式随意性大。

（三）专业化水平低

目前养老服务在社区当中主要服务对象是弱势老年群体，包括经济困难的、身体情况不佳的、孤寡残疾的等，针对经济条件好以及健康情况良好的老人则往往缺乏考虑，由此与社区养老公共服务宗旨出现了背离。 另外，当下的社区养老服务存在着内容单一、形式单一的问题，这些都与老年人个性化、多层次的客观需求严重脱节，主要对日常生活照顾、一般家庭服务关注，对老年人物质条件、身体健康考虑，至于老年人个性化服务、精神需求服务不到位，老年人的精神生活很难得到满足。

专业化服务组织应当是社区养老服务主体。 这些组织服务工作者具有专业技能、知识，并且具备了职业资格证书。 国内目前情况是，服务工作者更多是下岗再就业人员，尽管接受过一部分的老年服务技能培训，不过专业化水平较低。 另外，在待遇方面不佳，所以使得他们工作积极性下降，无法吸引更多专业人员加入。

志愿者群体是当前社区养老当中的主要参与成员。尽管志愿者可以满足老年人一定的需求，尤其是精神文化上的需求，不过这种服务存在着较大随意性，缺乏规范，所以往往只是社区专业服务的一项补充。

课程设计是指对课程组织形式和组织结构进行拟订，是课程实施的依据，也是远程教育特色最突出的一环。课程设计要从课程的学科属性与受教育者的特点出发，将课程内容、教学过程设计、学习方法设计优化组合，做出科学合理的安排。

社区存在着规模大，管理经验缺乏，闲置资源受行政隶属关系的制约，社区无权使用等困难。 配套服务设施对老年住户生活质量的影响较大，不过除了个别高端大型的养老社区之外，大部分养老社区的配套设施并不完善。 设施差异大，不同社区被服务的老人一样享受的服务质量却不同。 功能定位与老人实际需求脱节，如心理咨询室等常年不开门， 适老化设计并没有完全 “适老”，如通风采光不良的现象，选材装饰不当，无障碍设施没有全覆盖等。

三、完善我国社区养老服务机制的建议

（一）转变政府职能，加大扶持力度

完善社区养老服务内容， 需要发挥社区的主导地位。 政府需要转变以往社区养老建设中的过度介入和干预模式，分权、还权、授权给社区居委会实现组织独立、自主管理。 提升政府和社区之间的合作，发挥政府的指导功效。 公共服务改革上，政府是宏观调控以及间接引导的一方。 市政建设规划上，需要充分对老年福利事业加以考虑， 针对举办养老社区服务的给予有效的优惠。开办更多关于社区服务的专业学科并协助解决毕业生的就业问题；对养老社区的投资方和建设方开辟绿色通道， 同时也应完善关于社会福利机构的相关法规制度，确认社会福利机构的非营利性质。

（二）完善社区养老服务功能

养老服务设施重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。 老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务重点实现生活照料、康复护理、紧急救援功能。 社区设施建设要以人为本进行建筑设计，从不同年龄人实际需求进行考虑，针对生活设施、居住环境开展全方位设计，从而满足各个年龄阶段需要；注重生活质量，以养生为总体基调，营造出安静、优美、安全的生活环境；体现出精细化设计思维，如：设计出适合老年人的坡道、弯道等，在设计时添加一些标志性的参照物以便老人能够辨识； 建立老人和子女之间视觉上的联系。

（三）建立多元化资金投入机制

建立社区养老服务资金投入的多元化机制，政府投入结构，发挥政府的引导效果。 其一，对老年人基本养老服务加强保障，保证养老服务事业的公平；其二，对社会资金、家庭投入加强引导，从而提升社区养老服务的供给能力，提升服务水平。 增加政府购买力度，对资金投入边界进行确定。 依靠监督机制、审计机制保障资金的使用效能。 推动养老服务家庭医保联动机制，使其能够从子女医保卡上进行支付， 由此缓解老年人资金压力，让年轻人医保卡获得充分使用。 另外，商业养老保险是拓展养老金融的最佳选择。 整合多元投资主体，构建“多投一体化”体系，主体之间合理分工有效协作，提高社区养老服务质量[2]（75）。 社区与家庭筹资的协作互动，对各方面力量进行整合，如劳动保障机构、民政机构、家政服务行业等。 建立社区养老服务捐赠点，形成家庭、企业、社区多方互动的连锁服务场所，实现各种不同社区物质资源的串联，从而达到资源共享。 为进一步保障政府投资的高效能，需要建立绩效导向机制，实现对社区养老服务的有效考核和评价，同时将考核结果纳入到资金投入上。

（四）健全社区居家养老服务评估机制

时下国内社区居家养老服务还处在早期发展阶段，管理水平普遍较低。 在服务质量检测、评估上相关制度也不完善。 作为服务提供者，同时也是监督者，这种兼任角色，使得服务质量监督客观性不足。 养老服务质量的保障基础就是创建完善的评估指标体系。 这样能够保证服务质量更为明确、具体，同时建立规范的制度，以更好地进行评估。 另外，还需要有效带动行业协会的作用，制定行业标准，并有效实施，利用行业检查、评比活动等，针对服务效率、效果实现评价，从而推动社区居家养老服务向规范化发展[3]（75）。

（五）健全社区养老志愿服务机制

要加强社区养老志愿者服务人员的组织管理；优化社区养老志愿服务人员的甄选流程；推动社区养老志愿服务人员培训，提升队伍服务管理能力。 建立社区养老志愿服务稳定长效机制， 确保服务人员工作连续稳定，积极探索实施多样化的回馈机制。 推进社区养老志愿服务，需要充分重视志愿服务的规范化，规范化的志愿服务才可以让社区养老志愿服务实现可持续发展。

（六）推进新型服务机制建设，引入“互联网+”社区居家养老

社区养老走向人性化、便捷化以及智能化离不开互联网的互联互通以及信息共享能力。 所以推动互联网和养老事业的有效融合， 从而给养老事业创造新的契机，也是互联网在民生领域发挥作用的重要探索。

互联网的理念是开放、便捷、分享、免费，这使其能和传统模式连接起来，建立合作通道，取长补短充分利用两方优势。 互联网+社区养老是通过互联网的技术运用，探求更多养老对象所需的服务产品，满足老人需求[4]（101）。利用手机APP 平台，解决信息流通不畅的问题，社区老人、子女等能够充分借助互联网终端对社区养老服务进行搜索，同时能够随时对服务需求进行上传，然后社区养老服务中心或者是志愿者组织能够依据相应的需求，给予上门服务。 增加社区活动参与，丰富老年人精神生活。 利用GPS 技术和物联网技术，随时监测老人的身体指标变化情况。 增强服务管理效率，解决服务人员欠缺的问题。