党内政治文化与党内法规制度的内涵、 共性与互动

陈丽晖

( 1.莆田学院 马克思主义学院， 福建 莆田 351100；2.中山大学 马克思主义学院， 广东 广州 510275 )

党内政治文化建设和党内法规制度建设是中国共产党管党、 从严治党的两大重要 “抓手”,是以德治党和依规治党有机结合的重要维度, 是提升党的建设科学化水平的应有之义。 二者有效互动、 互为补充, 共同作用于党的建设全过程。

一、党内政治文化与党内法规制度的内涵

随着党的政治建设、 党的建设科学化水平问题渐成学界研究的热点, 对何为党内政治文化、何为党内法规制度、 党内政治文化与党内法规制度是否属于同一范畴、 同一维度等问题的研究亦呈现繁荣局面。 准确把握党内政治文化, 首先要了解其内涵。 阿尔蒙德认为, 政治文化是特定时空下主流政治态度、 信仰和感情的体现, 它将影响各个担任政治角色者的行为、 政治要求内容和对法律的反映, 具有历史的连贯性[1]。 在国内,王惠岩认为, 政治文化是国家内的阶级、 团体和个人在历史文化的不断影响下形成的政治价值观念、 政治心理和政治行为模式[2], 肖唐镖等认为, 政治文化是政治学的重要分支, 它既是理论流派, 也是研究范式[3], 石书臣认为, 政治文化包括人们对政治生活的理性的和非理性的认识因素, 以及人们在政治生活中起规范支配作用或潜在作用的政治思想和政治心理因素[4]。 从国内众多思想流派对 “政治文化” 的界定出发,党内政治文化是中国共产党建党以来在党内形成和发展起来的受中华民族传统历史文化影响的政治情感、 政治思想、 政治心理、 政治价值等。

而党内法规制度的内涵也随着社会的发展而变化。 从革命时期的 “党规” “党的法纪” 提法到新中国成立后 “党内法规” “党规党法” 的使用习惯再到改革开放以来趋于 “党内法规” 的使用规范, 其内涵、 外延也处于不断变化中。 在中共党史上, 1990 年的 《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》 中提出党内法规制度是“党的中央组织、 中央各部门、 中央军委总政治部和各省、 自治区、 直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、 活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”[5], 而2019 年新修订的 《中国共产党党内法规制定条例》 对 “党内法规” 制度的概念进行了重新定义： “党的中央组织, 中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、 自治区、 直辖市党委制定的体现党的统一意志、 规范党的领导和党的建设活动、 依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[6]从这一概念的嬗变历程可以看到, 当前在规范层面将党内法规划分为党的领导类党内法规和党的建设类党内法规[7]。在对 “党内法规” 制度概念的探讨上, 欧爱民等认为是 “有权主体按照规定程序制定与认可的, 反映党的统一意志, 调整党务关系, 规范党务关系主体行为, 并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系”[8]。 这一概念界定突出了党内法规制度的强制性、 规范性。 而施新州提出党内法规制度是规范党组织工作、 活动和党员行为的党内各类规章制度[9]。 这一概念界定则主要突出党内法规制度的制度性。 但无论其内涵外延如何变化, 党内法规制度都内在地包含了政治属性、 法的属性和制度属性[10]。

廓清二者的基本内涵, 是深入探讨其共性与互动的前提。 二者都是党的建设的重要内容, 是党的建设科学化进程中必须直面的两大问题。 党内政治文化侧重文化的塑造、 价值观的培育, 是软约束, 而党内法规制度侧重规章的构建、 制度的执行, 是硬约束。

二、 党内政治文化与党内法规制度建设的共性

党内政治文化、 党内法规制度的产生、 形成和发展贯穿中国共产党革命、 建设和改革的全过程, 是我国全面从严治党的重要组成部分, 也是马克思主义中国化的重要内容。 二者在指导思想、 本质、 价值诉求方面呈现一致性。

1.共同遵循马克思主义理论的指导

马克思主义理论揭示了自然界、 人类社会以及人类思维发展的一般规律, 是科学的理论体系。 该理论体系是关于全世界无产阶级和全人类彻底解放的学说, 是合目的性与合规律性的统一。 无论是党内政治文化的形成, 还是党内法规制度的建设, 都遵循马克思主义理论的指导。

2017 年1 月, 习近平总书记提出： “我们的党内政治文化, 是以马克思主义为指导、 以中华优秀传统文化为基础、 以革命文化为源头、 以社会主义先进文化为主体、 充分体现中国共产党党性的文化。”[11]无论是从其基本构成要素视角,还是从各要素的定位角色视角, 前提都是坚持马克思主义的指导。 马克思主义的指导是党内政治文化建设的方向、 旗帜和指南。 党的理论和实践经验证明, 任何脱离马克思主义指导的党内政治文化都是腐朽、 堕落、 反动、 落后的文化, 都是与中国革命、 建设和改革背道而驰的文化。 中国共产党党内政治文化始终坚持马克思主义的指导, 主要基于以下考量： 首先, 历史唯物主义使中国共产党的党内政治文化扎根于中国传统文化的土壤, 不忘本来, 赢得未来, 使党既能够主动回应当今世界发生的深刻变化的同时又能够积极满足广大党员对精神文化发展需求; 其次, 辩证唯物主义使中国共产党的党内政治文化的发展能够坚持真理、 摒弃谬误, 坚持务实、 摒弃虚无,坚持精华、 摒弃糟粕; 再次, 科学社会主义理论提出为绝大多数人谋利益使党内政治文化坚持为人民服务、 为社会主义服务, 坚持取之于民、 用之于民的理念, 实现党内政治文化建设真正做到“以人民为中心”。 这种以人民为中心的党内政治文化能够培育人民高度的文化自觉和文化自信, 获得人民的肯定和拥护。

而党内法规制度建设亦如此。 中国共产党人初心的坚守和使命的践行离不开马克思主义理论这一理论武器。 党的建设理论和实践表明, 中国共产党自建党之日, 已有比较明确的党章意识和其他党规党法党纪意识, 并开始相应的党规党法党纪的建设过程[12]。 回顾党内法规制度建设的发展历程, 从1938 年党的六届六中全会毛泽东同志首次提出制定党规党法理念, 到1992 年党的十四大把党内法规制度概念载入党章, 从《关于党内政治生活的若干准则》 到 《中国共产党党内监督条例》, 无论是党内法规制度的内涵嬗变还是其体系支撑, 马克思主义的指导都贯穿其中。 马克思主义理论的指导是区分中国共产党党内法规制度与西方政党的规章制度、 中国近现代史上任何其他政党的规章制度的根本。 首先,马克思主义作为科学的理论体系, 为党内法规建设提供了辩证唯物主义、 历史唯物主义的基本方法, 使党内法规制度建设能够与时俱进、 守正创新, 即 “按照中国的特点去应用它, 成为全党亟待了解并亟须解决的问题”[13]。 马克思主义的中国化、 时代化使党内法规制度能够及时调整以适应并应对每一次的世情、 国情、 党情的深刻变化, 使党带领全国各族人民不断取得革命、 建设、 改革的新成果。 其次, “马克思列宁主义”被写入党章是党内法规制度将马克思主义作为自身指导思想的有力证据, 因为党章是最根本的党规党法, 是党内法规制度建设的核心。 “中国共产党, 以马克思列宁主义的理论与中国革命的实践之统一的思想——毛泽东思想, 作为自己一切工作的指针。”[14]马克思主义中国化要求党章不断地进行修改、 补充和完善。 而每一次对党章的修改、 补充和完善, 都是党的重要战略部署和重要调整, 这些部署和调整同时体现了马克思关于人类社会发展的基本规律的总结和应用。

2.共同彰显中国共产党党性本质

所谓党性, 即政党的固有本性, 是政党在把本阶级的利益和思想进行集中并长期践行的过程中发展起来的阶级特性, 是一个政党阶级性的最高、 最集中的表现。 党章规定, 中国共产党是马克思主义政党, 是中国工人阶级、 中国人民和中华民族的先锋队[15]。 中国共产党的党内政治文化和党内法规制度建设在本质上都是其党性的彰显。

中国共产党党内政治文化是充分彰显中国共产党党性本质的文化。 首先, 党内政治文化以马克思主义为指导。 选择马克思主义作为指导思想是工人阶级的选择, 同时是中国人民和中华民族的选择。 中国特色社会主义道路、 理论体系、 制度、 文化的形成和发展是马克思主义中国化的结果, 同时彰显了中国共产党党性。 其次, 党内政治文化以中华优秀传统文化为基础。 中华优秀传统文化博大精深, 其孕育着独特的人文魅力, 同时也蕴含着深刻的政治智慧, 圆融共生、 生生不息、 与时偕行[16], 对管党治党、 治国理政起到重要作用。 如主张为政以德、 实施德治的 “德政” “仁政” 思想的儒家文化, 主张 “兼相爱,交相利” 的 “兼爱、 非攻” 思想的墨家文化,主张济世修道、 知足知止的 “无为” 思想的道家文化, 主张 “不别亲疏、 不殊贵贱、 一断于法” 的 “法、 势、 术” 思想的法家文化……这些中华优秀传统文化在承载民族精神的同时培育了民族自尊心和自信心, 也充分彰显以德治国、以人民为中心的中国共产党党性意蕴。 再次, 党内政治文化以革命文化为源头。 革命文化是党和人民在革命、 建设和改革过程中创造、 形成的优秀品格、 优秀经验、 优秀传统、 优秀理论等。 要加强党内政治文化建设, 就要把党的革命传统发扬好, 把党的革命基因继承好。 其中, 五四精神、 井冈山精神、 长征精神、 延安精神、 雷锋精神等都是党的优秀革命文化的体现。 中国共产党只有用心解读党的革命历史, 竭力传承党的革命文化, 才能保证马克思主义信仰不变质, 保证社会主义和共产主义信念不动摇, 保证成为 “摆脱以往一切政治力量追求自身特殊利益的局限”的政党。 最后, 党内政治文化以社会主义先进文化为主体。 社会主义先进文化源自于中华优秀传统文化、 熔铸于党的革命文化、 落实于中国特色社会主义伟大实践中。 党在领导中国革命、 建设和改革的过程中, 不断探索社会主义先进文化的发展规律, 践行社会主义先进文化的发展道路。在长期的探索、 实践过程中, 党形成了以中国特色的社会主义理论体系为指导, 既有百花齐放、 百家争鸣又是贴近实际、 贴近生活、 贴近群众的, 既有物质文明与精神文明又是民族的科学的大众的社会主义文化。 这种社会主义文化代表了中国先进文化的前进方向, 也是中国共产党党性的彰显。

而党内法规制度建设亦如此。 其本质上也是中国共产党党性的彰显, 是党的统一意志的反映。 党内法规制度建设具有明显的时代性、 政治性、 民族性和人民性。 党内法规是党的统一意志的体现, 而党章是党内法规的核心, 因此, 党章是党的 “统一意志” 的集中反映[17]13。 从党章的内容来看, 其回答了什么是党员、 什么是党的组织制度、 什么是党的中央组织、 什么是党的地方组织、 什么是党的基层组织、 什么是党的干部、 什么是党的纪律、 什么是党的纪律检查机关等一系列重大问题, 表明了党从行为主体到组织机构的基本要求。 对党的行为主体来看, 党章要求广大党员干部树立共产主义、 社会主义的理想信念, 即 “为共产主义奋斗到死” 的信念。 毛泽东将其称为共产党员的 “政治道德”。 这种“政治道德” 正是中国共产党党性的体现。 而从党的组织机构来看, 贯穿其中的非常重要的是党的根本组织原则——民主集中制原则： “民主”是实现党员群众当家作主, “集中” 是保障全体党员的知情权、 发言权和监督权。 这种民主集中制原则就是要党员干部做到 “个人服从组织、少数服从多数、 下级服从上级、 全党服从中央”的 “四个服从” 要求, 自觉增强 “政治意识、大局意识、 核心意识、 看齐意识” 的 “四个意识” 理念。 这种组织原则不是领导干部的主观意志, 不是少数党员的意愿, 也不是党组织的臆想, 而是全党的 “公意”, 是全党的 “统一意志”, 也是中国共产党党性的彰显。

3.共同擢升中国共产党执政能力的价值诉求

全面从严治党, 是 “四个全面” 战略布局的重要组成部分, 是中国共产党治党执政的重要原则, 是党适应世情、 国情、 党情变化而进行自身建设的基本方针和根本要求。 从建设目标上看, 党内政治文化和党内法规制度建设都是为了加强党的自身建设, 以提高党的执政能力。 这契合了党的十九大报告提出的新时代党的建设总要求, 即坚持党要管党、 全面从严治党, 以加强党的长期执政能力建设、 先进性和纯洁性建设为主线。[18]

习近平指出, 党内政治文化是政治生活的灵魂, 对政治生态具有潜移默化的影响[19]。 党内政治文化建设是对党员干部政党精神、 政党品格的培育, 是深化全面从严治党的治本之举。 如果不加强党的政治文化建设, 党内面临 “四大考验” 的形势将更为严峻, 面临 “四大危险” 的可能性将大大增加, 党出现列宁所说的 “堡垒最容易从内部攻破” 的风险亦将急剧提升。 加强党内政治文化建设, 就是使党员干部对共产党人价值观不断认知和内化的过程, 就是使党员干部树立规范意识、 纪律意识、 使命意识的过程,就是使党员干部实现自我监督、 自我净化、 自我提高的过程。 党内政治文化建设的顶层价值诉求, 就是要在党内倡导和弘扬忠诚老实、 光明坦荡、 公道正派、 清正廉洁等价值观, 使广大党员自觉树立起无产阶级的思想意识和道德品质。

与党内政治文化建设相同, 党内法规制度建设也是从严治党的重要内容。 在党规制度体系中, 无论是为了保障机关运行的党内法规, 为了提高党的制度化水平的党内法规, 还是为了实现党的规范化作业的党内法规, 所有党内法规制度都应直接或间接地服从并服务于党的执政这个最终目标[17]354。 这符合 “紧紧围绕提高科学执政、民主执政、 依法执政水平, 深化党的建设制度改革” 目标[20]。 党如何实现科学执政、 怎样实现民主执政、 何时实现依法执政? 要回答好这一系列问题, 都有赖于党的自身建设, 有赖于从严治党。 党内法规制度建设的发展能够结合中国的具体国情, 并不断探索共产党的执政规律, 以更加科学的思想、 制度与方法领导中国特色社会主义事业, 实现科学执政; 党内法规制度的实施能够使执政党更好地接受公众的民主监督, 坚持为人民执政、 靠人民执政, 支持和保证人民当家作主, 实现民主执政; 党内法规制度能够使执政党把自身权力关进 “制度的笼子” 里, 在依宪法法律治国理政的同时, 做到依党内法规制度管党治党, 实现依法执政。

三、 党内政治文化与党内法规制度建设的有效互动

党内政治文化与党内法规制度是党内政治关系的两种具体表现形式[21]。 党内政治文化与党内制度法规制度建设的互动关系, 其实是以德治党与依规治党关系的具体化。 二者共同服务于党的长期执政, 既有一致性, 也体现出各自的优势。

1.党内优秀政治文化对党内法规制度建设的有效推动

党内优秀政治文化是党内法规制度制定的价值反映与价值导引。 文化涵育思想、 价值导引人心, 文化是制度之母。 而文化有优劣、 好坏之分。 党内优秀政治文化有助于推动党内法规的制定。 古今中外, 任何一个政党内如果充满腐朽、涣散、 无组织无纪律的文化, 那么 “政怠宦成,人亡政息” 的结果便是必然, 而清廉、 务实、健康有活力的文化, 能够使政党跳出 “黄氏周期律”[22]。 中国共产党要求 “党员、 干部要不断提升人文素养和精神境界,……永葆共产党人政治本色”[23]。 党内优秀政治文化是对党内政治实践的反映, 是党内法规制定的价值反映和价值导引。 建设党内优秀政治文化, 要把中国共产党人对信仰的执着、 对民主的追求、 对事业的忠诚、对纪律的坚守、 对使命的担当等这些党内优秀政治文化植入党内法规制度建设中。

党内优秀政治文化是党内法规制度执行、 完善的内在推手。 党内优秀政治文化以中华民族的优秀传统文化为基础和起点。 按照文化是制度之母的基本逻辑, 党内政治文化是党内法规制度之母。 因此, 党内先进政治文化的自觉自信、 党内良好政治生态的培育将有利于党内政治生活若干准则的贯彻执行, 从而有利于党内法规制度的贯彻执行[24]。 依据1990 年 《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》 对党内法规制度内涵的限定来看, 党内法规是事实上的党内行为规范。 可见, 党内政治文化的优秀传统、 优秀基因根植于中国共产党人的内心, 影响其思维模式及行为方式, 从而推进党内法规制度的执行。 这种影响有利于党内法规制度的落实、 落细、 落小, 永葆执行的生命力。 在政治实践中, 党内政治文化营造良好政治生态, 把每部法规、 每项制度都转化为党员干部的行为准则, 真正实现有规可依、 有规必依、 执规必严、 违规必究。 事实上, 党内政治文化在推进党内法规制度的执行, 维护党内法规制度执行力的同时, 也深刻体现、 践行了党的制度自信, 维护了党内法规的权威性。 特别是党内优秀政治文化氛围, 保障了党内法规制度落实后的评估、 问责机制的施行, 保证党内法规制度真正成为刚性约束。

2.党内法规制度对党内政治文化建设的有效促进

党内法规制度建设对党内政治文化建设的作用体现于两大方面： 一是强化党内优秀政治文化, 二是矫治党内不良政治文化。

从正向效应上看, 党内法规制度能够规范并强化党内优秀政治文化。 一定意义上说, 党内法规是中国特色社会主义国家法律的补充和延伸。我国国家治理既突出依法治国, 也强调以德治国, 既依靠硬法, 也依靠软法。 从功能上看, 党内法规制度一般调整、 规范党的活动、 组织关系与党员的权利义务关系, 甚至调整某些公共治理和社会管理领域的国家公权力和社会公权力关系[25]。 通过这种调整和规范, 党内法规制度将中华优秀传统文化、 革命文化、 社会主义先进文化等党内先进政治文化予以科学、 严谨、 规范的制度性体制机制确认, 从而使其成为党组织和每个党员干部的道德规范和行为准则, 使党在长期建设、 实践中形成的基本经验、 优良作风等真正成为党内优秀政治文化的组成部分。 做到依靠制度的力量, 让党内监督真正落到实处、 见到实效。

党内法规制度通常通过党的领导对党组织的自身建设、 对党员行为规范起到重要作用, 从而影响、 强化党组织和党员的正面行为选择。 根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017 年) 》 提出的党内法规制度的目标来看,党内法规制度的内容主要涉及六大方面[26]。 因此, 党内法规制度对党内优秀政治文化的影响也主要通过这六个方面来体现。 具体来说, 党的领导和党的工作方面的党内法规制度通过地方党委工作制度、 党组工作制度、 意识形态工作、 统一战线工作等加强党的领导能力、 执政水平, 这是建设社会主义政治文明的必然要求, 是发展党内优秀政治文化的前提。 思想建设方面的党内法规制度通过制定党员干部政治理论学习制度、 党性教育制度、 道德教育制度等引导广大党员干部树立坚定的共产主义的理想信念, 在不同的历史时期英勇奋斗、 开拓进取、 勇往直前, 在日常工作生活中讲修养、 讲道德、 讲廉耻, 这是致力于解决好广大党员干部世界观、 人生观、 价值观等“总开关” 问题的关键。 组织建设方面的党内法规制度通过制定党的组织机构制度、 党的干部队伍建设制度、 党员队伍建设制度等保证党的中央组织对基层地方党组织的绝对领导, 保证 “德才兼备、 以德为先” 的选人用人原则得以贯彻,保证 “坚持标准、 保证质量、 改善结构、 慎重发展” 的党员选拔标准得以落实。 作风建设方面的党内法规制度通过理论联系实际、 密切联系群众、 批评和自我批评的三大优良作风使马克思主义基本原理同中国实际相结合, 坚持群众路线、 坚持用 “团结-批评-团结” 的基本方针营造党内团结的氛围。 反腐倡廉建设方面的党内法规制度通过制定权力运行机制和监督体系、 预防机制、 惩治机制等树立党刮骨疗毒、 壮士断腕的决心, 保证党员干部的权力 “关进制度的笼子里”, 使党员干部的权力在阳光下运行, 营造党内 “廉洁用权” “廉洁修身” “廉洁齐家” “廉洁治国” 等清正廉洁的政治氛围。 而民主集中制建设方面的党内法规制度则通过健全党的代表大会制度、 党内选举制度、 党员干部民主生活会制度、 党内基层民主制度等规范党内政治生活,使党内形成 “既有集中又有民主, 既有纪律又有自由, 又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”[27]。

从反向功能上看, 党内法规制度能够矫治党内不良政治文化。 由于各种复杂的因素影响, 党内政治文化仍遭受落后乃至腐朽的政治文化的侵蚀, 从而在党内客观地存在一些不良的政治文化[24]。 如存在 “不作为” “慢作为” “庸作为”“懒作为” “乱作为” 等恶劣作风, 自由主义、好人主义、 山头主义、 形式主义、 官僚主义等不良主义, 跑官要官、 买官卖官、 违法乱纪、 贪污受贿、 任人唯亲等乱纪现象。 要抵制和矫治党内的这种不良政治文化, 就要增强党内先进政治文化的自觉自信, 同时也要依靠党内法规制度进行调适和矫治。 从性质上看, 党内法规制度是社会法和软法, 具有法的属性及功能。 当党内法规制度成为最普遍且最有效的党内规则时, 党内政治文化也必须在法治、 制度的 “笼子里” 建设。在法治框架下, 党员干部应该自觉树立尊法、 守法的意识, 养成知法、 敬法的习惯, 任何组织或个人都不能凌驾于法律之上。 这就要求广大的党员干部无论在行政事务上, 抑或在日常生活中,都不能我行我素、 肆意破坏政治纪律和政治规矩, 不能逾越法律。 在党的历史上, 曾经出台多部党内法规, 对抑制党内不良政治文化起到至关重要的作用。 其中, 20 世纪50 年代的 《关于开展反对官僚主义、 反对命令主义、 反对违法乱纪的指示》 抑制了党内的官僚文化、 命令主义、违法乱纪等不良政治风气; 20 世纪60 年代的《党政干部三大纪律、 八项注意(草案第二次修正稿)》 《关于不准请客送礼和停止新建招待所的通知》 《关于厉行节约的通知》 等抑制了党内的人情文化、 脱离群众、 奢靡之风等不良政治文化; 20 世纪80 年代的 《关于坚持 “少宣传个人” 的指示》 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》 等抑制了党内的个人专断、 骄傲自满、个人崇拜等不良政治文化; 20 世纪90 年代的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》 抑制了党内的相互攀比、 失职渎职、 大肆揽权等不良政治文化; 党的十八大以来的 《中国共产党廉洁自律条例》 《中国共产党纪律处分条例》 等抑制了党内的任人唯亲、 行贿受贿、 贪污腐败等不良政治文化。 因此, 党内法规制度 “法” 的属性,能够抑制、 矫治党内不良政治文化, 使中国共产党运用法治逻辑、 法治思维管党治党、 治国理政。

中国共产党党内政治文化与党内法规制度建设, 直接关系到党的长期执政能力和水平。 以党内先进政治文化塑造优秀党员、 营造良好党内政治生态, 是党内法规制度制定和执行的重要保证, 而党内法规制度的严格执行, 是厚植党内政治文化的关键。 在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下, 党内政治文化和党内法规制度也应顺应新要求, 展现新气象, 贯彻新目标, 共同服务于中国特色社会主义建设。