现代环境治理体系中多元主体的构建路径

都仲秋

( 武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072 )

当前我国正处于生态文明建设的重要时期,传统环境治理模式的局限性日渐显现, 经济快速发展带来的环境问题亟需解决。 考虑到传统环境治理体系存在主体单一、 手段受限等问题, 《关于构建现代环境治理体系的指导意见》 指出,现代环境治理体系的总基调是党委领导、 政府主导、 企业主体、 社会组织和公众共同参与, 到2025 年要形成导向清晰、 决策科学、 执行有力、激励有效、 多元参与、 良性互动的环境治理体系。 现代环境治理体系是国家治理体系和治理能力的重要方面, 政府、 企业、 公众和社会组织是实现治理现代化不可或缺的重要主体[1]。 因此,构建以政府主导、 多方参与的环境治理新模式,形成多元化主体共同参与的环境法律治理机制,是巩固现有环境治理成果和推进生态文明建设的应有之义。

一、 环境多元治理主体的产生背景

1.社会转型与环境治理

环境法律治理机制是为了实现环境法的目的, 对不同主体所采取的不同性质的环境治理措施, 经过环境法律确认后所形成的环境法律制度有机运行的整体[2]。

环境资源法是有关环境资源的开发、 利用、保护、 改善及其管理的各种法律规范和法律表现形式的总和[3]。 环境资源法律规范以国家强制力为前提, 为环境治理提供了必要手段和制度保障。 环境资源法的产生、 发展与社会转型密切相关。 工业化进程的加速在推进社会转型的同时,也带来了 “类发展困境”[4]。 低水平的生产技术和粗放式的经营方式导环境污染和严重的资源耗费, 工业领域面临着资源短缺和不可持续的现实威胁; 城市化进程加快, 城市规划和布局混乱、功能不清, 大气污染、 水污染、 噪声污染以及由于城市扩建引发的耕地纠纷频繁发生, 严重危害城市环境质量, 破坏生态平衡。

由于社会转型, 环境问题更加突出, 甚至影响社会向前发展的总体进程。 如何应对发展中的环境危机与社会纠纷, 妥善处理社会转型 “类发展困境”, 保障社会主体的基本权利和权益诉求等, 这些问题在构建现代环境治理体系时应该予以充分考量。

2.政府主导与多元主体治理

环境治理的手段、 方式和途径的选择应以社会发展需要为前提。 一方面, 生态环境和自然资源是影响社会发展的物质前提, 社会的有效管理离不开环境治理。 另一方面, 环境治理作为国家治理体系的重要环节, 其效果一定程度上体现了国家的治理能力。 环境治理是法律与环境关系之间的良性互动, 治理模式的选择以社会经济发展为基础, 法律通过对环境法律关系主体的调整来引导社会发展。

传统环境治理模式形成于计划经济时期, 以国家计划和行政命令为基础的经济体制决定了政府在社会治理的各项事务中处于主导地位。 计划经济时期的环境治理突出了行政机关和政府的主体地位, 通过行使国家公权力实现了对环境领域的管理, 以行政管制为环境治理的基本手段。 环境治理主体 “一元化” 的管理模式有效维护了环境管理的秩序, 促进了环境资源的合理分配和利用, 使国家利益和个人利益之间处于平衡状态, 达到了环境管理效率的最大化, 避免环境污染、 生态恶化局面的加剧和出现环境破坏等恶性纠纷, 维护了社会的整体稳定。 行政机关在环境治理过程中和社会公众处于非对等性的社会地位, 从上而下的管理模式呈现出政府对环境事务的单向化管理形态。

社会主义市场经济体制确立的同时, 环境治理领域也迎来了新的变革。 其中, 发展观念的转变对社会产生重大影响。 以可持续发展为核心的科学发展理念成为主流, 经济发展不再以牺牲环境为代价, 实现经济发展和环境保护两者并行、协调发展。 生态效益与经济效益的统一成为环境法治的首要目的。 环境问题专业性、 复杂性和损害性特征越发明显, 暴露出传统行政主导的管理模式存在短板, 影响环境治理效果和治理效率。多元化社会主体的独立催生了现代环境治理模式, 将公民个人和社会组织纳入环境治理体系成为必然选择。

多元主体参与的环境治理模式改变了原本政府对环境事务的单向化管理, 主张参与治理主体的多层次和广泛性, 运用环境经济手段调整企业生产、 排污行为, 实现政府调控和市场经济的有机结合。 多元化环境治理同时具有协商民主和协商行政的双重价值。 通过政府与社会组织的合作、 公共部门与私人部门的合作、 行政监管手段和市场激励等手段的结合, 不仅为环境治理提供了新思路, 也为多元主体切实参与社会管理提供了平台。

二、 环境多元治理格局的重构与分析

创新社会管理的核心是建立现代化的管理体系。 “多元共治” 构建的环境治理体系与传统环境治理模式在治理主体作用、 治理目标和治理理念方面都有着明显的区别。 因此, 厘清多元化主体的定位及其责任, 切实发挥各主体社会功能是推进环境治理体系重构的重要条件。

1.政府主导

环境治理体系应由政府主导构建。 一方面,政府基于公众委托, 承担环境保护的职责, 通过行使公权力进行环境治理, 实现社会公共权益与个人利益的统一。 另一方面, 生态资源的公共属性导致环境问题本身具有外部性特征。 市场经济下企业生产经营以利润为目标, 当私人利益与公共利益产生冲突, 依靠行业自律、 企业自制和技术提升无法避免 “公地悲剧”, 需要发挥政府在环境治理中的作用。 科斯定理等经济学理论突出了政府在治理市场失灵中的作用, 并提出了市场经济与政府管控结合的新路径——环境经济激励机制。

环境经济激励机制兼顾行政管制的强制性和经济手段的灵活性, 重新界定了企业和政府之间的关系。 政府作为公权力的代表, 通过制定环境标准、 监测环境质量、 发放排污许可证的方式对市场行为进行规制, 同时企业在环境治理中发挥主动性, 分担部分环境治理的责任, 推进环境治理的高效化。

政府改变了 “全能型” 政府的角色, 从政策的制定者改变为政策制定的催化者和调制者[5]。 通过简放政权赋予企业、 公民和社会组织环境治理的自主性, 构建多元主体共同协商的环境治理体系; 政府和各个部门要转变执政理念, 自觉履行环境保护职责, 秉持生态保护的基本理念。 国家治理体系和生态文明社会的发展需要 “有限、 高效” 的政府管理体制助力扶持。政府一方面要完善顶层设计和内部监督责任评价机制, 坚持依法行政, 构建权责统一的环境执法体系; 另一方面要积极转变职能, 实现简政放权, 推进政府与企业、 公民和社会组织等的协商对话, 在高效便民理念的指引下打造服务型政府。

2.公众参与

公民参与环境治理是贯彻环境民主原则的体现, 具体表现在公民参与环境管理、 环境决策和环境评价的全过程, 在环境权益受到侵害时有权寻求救济。 环境民主的重要表现形式之一就是社会环境自治, 它是社会自治在生态环境领域的特殊体现和具体样式[6]。

环境决策的制定应允许并支持公众参与。 公民参与环境决策制定过程是保证公民环境知情权实现的重要途径。 政府有义务为公民参与环境管理提供相应平台, 为其了解环境信息和环境政策提供信息服务。 此外, 公众参与环境管理有利于监督政府环境决策和政策执行, 增强环境行政决策的公信力, 提高决策过程的透明度和公开度,为政府和公众之间的沟通交流提供平台。

公众参与这种新型民主是基于环境自治理论之上搭建而成的, 它不仅涵盖了传统意义上公民参与环境管理, 还突破了公民在环境治理中参与者的角色定位, 要求公民作为重要主体参与到环境治理当中, 积极承担其在环境治理中应尽的社会责任, 促进多元化的利益诉求的整合。 多元化的环境治理模式下, 公民从形式参与发展为实质参与环境治理, 摆脱了被管理者的地位, 真正实现了自我服务和自我管理, 成为环境治理体系中的重要力量。

3.企业自治

企业在环境治理中具有双重属性, 既是环境的污染者也是环境的治理者。 现代环境治理模式意在转变企业在治理中的定位, 化被动守法为主动守法, 实行自我规制, 发挥企业在治理污染领域中的主动性。 企业自治主要涉及两个层面的问题。

其一, 企业应提高自我规制意识, 主动承担社会责任和环境责任。 市场经济下, 企业以追求利润为生产目标, 盈利性和逐利性的天性导致企业主动治污的动力不足, 甚至采取一些手段规避政府的监管; 一些缺乏社会责任感和环保意识较差的企业对污染处理环节投入资金有限, 治污设备在安装配置后, 较少投入运行, 难以发挥设备减污、 排污的真正作用。 作为引发环境负外部性的主要来源, 企业不能长期将自己定位于接受监督的框架之中。 环境经济激励机制能够较好地调动企业的积极性, 促使其将环境保护和环境治理的理念融入生产经营和决策过程, 将减少排污的目标落实在生产的各个环节, 提高生产效率, 降低治污成本。 企业从 “被管理” 转变为自我规制和自我管理, 有利于达到环境治理最优化的效果, 充分发挥企业主体内在的独立性和自主性,强化企业作为环境治理主体的责任感, 促使企业采取一切可行的经济、 技术和社会措施减少污染排放。 同时, 企业自我规制成本更低, 赋予企业更大的灵活性和主动性。 在面对环境难题时, 企业可以通过制定内部规章制度的方式来约束和监督内部行为, 实现内外双重规制。

其二, 构建政企共治的新途径。 政企共治是指政府和企业基于平等自愿的价值基础和公平正义的价值诉求, 通过多种方式形成持续互动的机制, 发挥主体的力量, 平衡多方利益, 共同解决环境治理问题, 从而获得良好的治理效果[7]。随着处理环境问题专业性和技术性的提高, 环境治理呈现出精细化和分工化的特点, 需要引入第三方治理。 第三方治理是污染者付费原则的进一步发展, 不仅有利于政府履行环境治理的职能,同时为私人企业提供了盈利平台, 实现了政府公共权力与市场主体的良性互动, 成为政企共治的新路径。 在市场经济条件下, 第三方治理在合同的体制下运行, 企业签订环境服务委托合同, 以支付相应服务费用的方式达到污染防治、 环境改善、 生态修复的目的[8]。 排污企业通过与独立的专业环保公司构建合同关系, 专业环保公司负责污染治理和提供相应的环境服务, 排污者支付合理的对价, 实现了 “制造污染” 主体和 “治理污染” 主体相分离[9]。 政府引入社会资本后在市场机制的运作下, 实现污染处理的最终目标。 通过政府责任、 市场运作和社会资本同时运作, 构建了政府-排污企业-第三方治理的新路径, 排污企业把治污责任转化为经济责任, 由第三方主体开展环境治理, 顺应了环境治理专业化、 技术化和精密化的发展需求。 这种治理方式更加注重多元主体之间的协作, 维护环境公共利益的同时兼顾了企业追求利润的私人利益, 由企业和政府共同承担环境治理的责任。

政府在第三方治理模式中属于间接参与者,排污企业和第三方治理主体基于 “委托治理”或 “托管运营服务” 的法律关系, 属于污染治理的主要参与者。 在治理污染过程中, 为了防止相互推诿环境治理责任, 需要进一步明确委托合同中双方责任： 由于排污行为本身带来的法律责任由排污者承担; 第三方违约导致的法律责任则由第三方主体单独承担。 政府要积极完善配套的法律制度, 引导和支持企业实行自我规制, 定期核查验收环境治理效果, 保证环境治理进程的稳步推进。

三、 结语

环境治理是国家现代化治理体系中的重要分支, 具有不可或缺的价值属性。 以1979 年 《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布为起点,至今我国环境法治已有40 多年的历程。 随着环境配套制度和政策的出台, 环境法治的基础日益完善, 也为环境治理模式的变革创造了良好的条件。 现代环境治理体系的重构以政府为主导者、多元化主体为参与者, 注重发挥政府提供服务和监督评价的功能, 主张公民、 企业等社会主体主动承担环境治理责任、 自觉完善自我规制。 以多元化社会主体参与为核心的现代环境治理体系,集民主化协商、 专业化治理和高效化管理优势于一体, 以环境经济政策为手段调整利益分配, 与原有治理体系相比, 无论是环境治理效果还是管理效率都更有优势, 符合市场经济和社会发展所需。 由此, 以多元主体参与为核心的环境治理体系有益于优化政府环境治理活动, 促进环境治理体系和治理能力的提升, 能持续有效进行生态环境治理。