追求一种内生性的公共行政范式——奥斯特罗姆民主制行政思想解读

赵文喆

（郑州大学政治与公共管理学院，郑州 450001）

2012年夏天，奥斯特洛姆夫妇先后辞世。埃莉诺·奥斯特罗姆2009年获得诺贝尔经济学奖，她的光芒好像一下子掩盖了其丈夫文森特·奥斯特罗姆，其实埃莉诺理论基础的很大一部分是来自于文森特的贡献。文森特·奥斯特罗姆的理论贡献主要在于通过对《联邦党人文集》的深刻解读，总结出了美国政治学和公共行政学的理论范式，在政治学上是“复合共和制的政治理论”，而在公共行政学上则是“民主制行政”。正是在这样的基础上，文森特·奥斯特罗姆提出了“多中心”的治理理论，结合公共选择学派和制度经济学派的理论，他们夫妇二人、但更多是埃莉诺将这种“多中心”的理论应用于公共治理的实践研究中，取得了巨大成就。

一、问题的提出

在公共行政思想史上，威尔逊和韦伯是公认的重量级经典作家。威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文被看作是公共行政研究的起点，而韦伯的地位在于其对官僚制的研究，可以说他提供的官僚制的组织方式正好契合了威尔逊所设想的范式，他们二人“一拍即合”式的范式融合“实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础”[1]12。这一范式在奥斯特罗姆那里被称为官僚制行政。然而，官僚制行政从其诞生那天起就不断地被批评和修正。可以说，以后的每一次新的理论提法的产生都是对官僚制行政的一种改进，而这种改进都是在其预设的基本规定范式——政治、行政二分法则之内进行的。

20世纪末期许多学者对所谓“重塑政府”、超越官僚制开展了的研究，具有代表性的有3种路径：第一，提倡“企业家精神”为主的新公共管理思想，以美国的戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“改革政府”的10条原则为主[2]。第二，国内学者张康之以哲学的高度，在对近代社会做出公共领域、私人领域分野的前提下，从行政伦理的视角提出了在公共行政领域拒绝权利的大胆预设[3]。第三，是奥斯特罗姆的观点，虽然他更多的不是在有意地做着超越官僚制范式的努力，但他确实又构设了民主制行政以作为官僚制行政的替代选择。这3种路径在中国受到的重视程度也不一样，新公共管理受到了追捧；张康之的认识受到了质疑，许多人说他过于理想化；奥斯特罗姆范式的受重视程度也不太够。

正如奥斯特罗姆所说：“我们碰到了一个重要问题，从事公共行政实践的人们所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利。如果根据运用于公共行政实践的知识所做出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”[4]13官僚制行政不断地在自己的范式内做着调整，而它所面临的问题不是少了而是多了。公共行政的实践不断地告诉我们这样的事实：作为政府组织制度的官僚制本身就存在着范式的危机。“虽然通过放松传统范式的基本原则，可以局部缓和范式危机，但要在根本上解决范式危机，必须超越传统的范式。”[1]13理解奥斯特罗姆的公共行政思想正是要站在这样的理论高度，同时还要追问：官僚制行政不能作为政府组织的基本范式，是否和它的来源有关？作为一种特殊的、有别于其他社会组织的政府，除却官僚制的范式之外更适合公共行政实际的、从发生学意义上讲的来自政府本身的组织制度应该是何种范式？

二、民主制行政范式的前提：政治、行政不可分

政治、行政的二分法则是传统公共行政范式的基础，如果带着这样的先入之见来阅读奥斯特罗姆的相关著作，将会进入了一个难以理解的、完全不同的场域，我们所遇到的话语是熟悉的，又是陌生的。可以说，坚持政治、行政的不可分的法则是解读奥斯特罗姆公共行政思想的第一步，正如坚持政治、行政二分法则是理解传统公共行政思想的第一步一样。然而，这一结论是奥斯特罗姆在分析公共行政的核心问题的过程中得出的，也就是说这两个问题在他那里是不能分开来谈的。

在《美国公共行政的思想危机》一书中，奥斯特罗姆明确地说，“当把公益物品和服务的供给看成是公共行政的核心问题时，除了扩大和完善官僚制结构之外，还可以有其他提供公益物品和服务的组织形式。官僚制结构是必需的，但对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的。”[4]26正是在这一分析的过程中，奥斯特罗姆从根本上否定了政治、行政二分的法则，他并且认为公共行政中包含“政治”的因素。分析官僚制行政在提供公益物品和服务会产生不可避免的制度缺陷和失败时，他说，“因此，不能认为政治与行政是分离的。作为公共服务人员或者公共雇员的行政官员的决策受到其他许多决策结构中供职的人的审查和重新考虑，后者对于行政官员的决策有潜在的否决权。一位行政官员认识到，任何行为都代表着一系列同时发生的博弈中的一个运动，据此他选择寻求机会的策略。如果行政的博弈为只取悦于上级的考虑所主导，结果就会完全不同于这一情形，即公共行政官员要受到代表公民的共同委员会的审查、为大陪审团所调查、为法律法院中的公民所控诉、为自由出版的舆论所审查，同时也为其他行政官员和机构所审查”[4]96：注释①。也就是说，应该在政治与行政传统两分法所内含的政治过程之外思考公共行政。

官僚制行政在提供公益物品和服务上的一个主要的制度失败是不能满足用户的偏好，而“在把消费者的偏好转译成公益物品和服务供给时，公共企业的构造就具有不同的意义。对这些不同意义的强调被认为是公共行政之政治因素的东西”[4]26。这就是说，公共行政中的政治因素是指在提供公益物品和服务时满足用户偏好的制度安排和过程。

因此，在这里要首先明白奥斯特罗姆对公共行政的界定是渗透在他的整个思想体系之中的，即在奥斯特罗姆那里，公共行政是处于核心地位的，而提供公益物品和服务则是公共行政的核心问题，在这里政治与行政是不可分的。

三、民主制行政范式的界定

关于公共行政范式的讨论，学界较为流行的是3种理论范式的观点，即传统的威尔逊—韦伯范式、西蒙范式以及新公共管理运动所代表的公共管理范式。而奥斯特罗姆也认识到，过去盛行于公共行政领域的危机意识源自传统公共行政理论所内含的范式的不足。但和流行的观点不同，他那里只有两种一般的范式：一种是传统的以政治、行政二分法则为基础的官僚制行政范式，一种是他所提出的民主制行政范式。

奥斯特罗姆并不认为西蒙的努力是一种范式的创新，“西蒙对威尔逊传统的挑战对公共行政研究是很重要的。他用效率标准拒绝了这一预设，等级组织的完善就是效率。在分析进程中，他构想了一般理性选择理论，这可以应用于社会组织的任何方面。然而，他奇怪地将自己的分析局限于他称之为‘一个’组织或者‘这一’组织的东西。给西蒙贴上‘组织’标签的一系列事物都同样具有等级秩序的特色。尽管拒绝了在任何以及所有情况下，命令统一是效率必要的逻辑条件，西蒙在讨论行政行为时又回到了面对等级制的现实”[4]51。也就是说，“西蒙提出了挑战，他的挑战是成立的。但挑战之后，西蒙回到了官僚制组织的世界，社会世界两分为政治和行政两大领域，他在这一为人所熟知的约束之内进行其研究”[4]53。最终奥斯特罗姆认为，不可能通过在传统行政理论与西蒙的组织理论之间进行选择来解决危机。西蒙的理论在本质上与传统的行政理论是同一个模式的，它只是旧理论模式的另一种解释，而不是有活力的选择[4]25。所以在奥斯特罗姆那里就只有两种一般的公共行政的范式。

奥斯特罗姆认为：“韦伯的官僚制理论在第二次世界大战之后美国学者读到了他的英文译著之后才对美国公共行政研究产生了实质性的影响。然而，威尔逊和韦伯设想的一致性说明了威尔逊范式的一般道理。”他把威尔逊提出的范式所内含的基本定理概括为8条特征，主要有“所有类似的政府只有一种良好行政的原则”，这种良好行政的原则表现为，“政治”与“行政”之间“泾渭分明”，单一的权力中心，完善等级制组织可以使行政效率最大化。

奥斯特罗姆提出了8条与官僚制行政范式相对的民主制行政范式的基本定理[4]114-116。在做出这些规定后，奥斯特罗姆说：“民主制行政理论并不排斥官僚制行政理论。但是接受民主制行政理论，的确意味着拒绝这一观点，即官僚制行政理论对所有类似的政府都是唯一的良好行政的理论。存在两种公共行政理论，对于美国公共行政的学者和实践者提出了严重的问题。”[4]116通过简单对比可以看出，民主制行政的范式鲜明地拒绝了威尔逊范式的一些基本特征，诸如单一权力中心、效率标准等，并把提供公益物品和服务当作了其核心任务，还设想了提供公益物品和服务的多组织安排与裁定冲突的方法。

四、民主制行政范式的思想根源

作为社会组织方式的官僚制是先在社会其他组织内发挥作用，而后被韦伯加以总结的。虽然“传统社会集团在某些方面更能满足人性，但它们的组织不具备经济效率的合理原则，其活力正在每况愈下”。在这种情况下，福山认为“取代这些传统社会集团的是现代的官僚组织形式。工人们必须经过培训和能力测试，而不是根据他的家庭出身和社会地位，才能编入这些组织，并根据既定的、普遍的规则来评估他们的工作绩效。现代官僚机构通过把复杂的工作按层级结构划分为一个较之为简单的工作，并把其中许多工作采用固定的流水作业的方式来进行。使劳动组织制度化合理化的官僚组织，时间一长就会被推广到工业国家的政府机构、工会、公司、政党、报社、慈善机构、大学或专业团体以及社会的各个方面”。福山把这样一个官僚制推广到其他组织的过程称作“无计划的革命”，“在所有的工业化国家相继产生，不论这个国家是资本主义的还是社会主义的，而且也不论这些国家在工业化前社会的宗教和文化背景是否相同”[5]。

当然，官僚制的组织方式也通过这一过程被公共行政加以吸收，从此它也就成了公共行政的传统经典范式。而后来的每一次对这一范式的批评也都沿着这一视角进行，即政府要避免制度失灵和失败，只有向其他的社会组织学习，如企业组织、市场组织等。所谓的重塑政府、新公共管理等等，它们的内涵中无不显示着经济学、企业管理学上的知识。也就是说，作为政府公共行政的知识基础一直是学习其他组织的，即是外来的，而非内生的。

通过以上的分析知道，官僚制并不是一种合适的公共行政范式，它是外来的。而维尔的考察也可以说明这一点，“把公共行政当作一个分立的部门来研究，从这一关注的出现，我们可以看到有一些影响起了作用。在美国，对19世纪后期法国和德国作者的兴趣集中在行政法及其实践的文献。伍德罗·威尔逊在1887年指出，在普鲁士国家对行政的研究已经‘近乎完美’。对德国思想，强调的是其行政和统治的两重划分，对法国强调的是对应的、由迪克罗克和狄骥提出的表述，这提供了对孟德斯鸠确立的职能划分的一个便利替代。”[6]对美国来说，传统的官僚制范式是威尔逊、古德诺无视美国的传统而引进的欧洲大陆的范式。可以说，在公共行政的思想史上，从一开头威尔逊就是以一个错误的领路人出现的，如果我们认同奥斯特罗姆的民主制行政的话。

奥斯特罗姆从《联邦党人文集》中总结出了9条自治原则[4]93-95，在他看来，官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚制机制的替代品。《联邦党人文集》是美国宪法的渊源，奥斯特罗姆的努力是要告诉人们应该充分珍视并认识到这一文本的重要性。把这里的自治原则与前面的民主制行政的规定性特质作一对照，能够看出二者在逻辑上是一致的。所以，通过对《联邦党人文集》的解读得出的结论是可取的。只可惜，这样的路径被威尔逊背弃了。

而关于民主制行政在美国的实践，托克维尔给以了高度的评价：“在美国，各州行使的权力不如欧洲条理分明和富于教育指导作用，但却大于欧洲的百倍。”[7]因此，奥斯特罗姆的结论是，汉密尔顿和麦迪逊的《联邦党人文集》以及托克维尔的《论美国的民主》阐述了民主制行政理论。美国建国的实验是以民主制行政理论为基础的[1]15。而威尔逊、古德诺等人拒绝《联邦党人文集》的精神，他们认为美国的宪法讨论是“纸上谈兵”，他们“这些新的现实主义者利用他们的物理学的概念为政治现象研究提供适当的视角和方法。认为通过关注行为规律、创设和检验有关行为规律的假设，并逐渐综合人类组织的理论，同时拒绝先前的学术研究传统，就可以发展一门新的科学”[4]159。“伍德罗·威尔逊和他的同代人，如弗兰克·J·古德诺”转而“从关心高度集权官僚结构的法国和德国学术传统中取得了公共行政研究的灵感”[4]17。显然，奥斯特罗姆认为，他们的做法是背离了美国的本土路径的，他们漠视了自己文明的根基。也正是在这样的意义上，通过比较两种范式的来源，我们认为民主制行政是一种内生性的公共行政范式，它比官僚制行政范式的外来性更符合公共行政的实际，更加纯粹。

基于以上的分析，我们可以得出奥斯特罗姆的民主制行政是来自于《联邦党人文集》里的自治原则的结论。问题的关键是这能不能成为其公共行政思想的渊源呢？而奥斯特罗姆在研究进路上的多学科的取向，更使得这一问题不好把握，尤其是他在公共服务业上的分析，很容易被认为是属于经济学上的公共选择学派。当然，做出这样的论断肯定是不够的。”[4]105。

从奥斯特罗姆对公共行政所做出的政治、行政不可分的界定，我们有理由认为其公共行政的思想基础就是《联邦党人文集》。而要完成公共行政的核心问题——提供公益物品和服务，完成公共服务业的合理建构，必须得借鉴“当代政治经济学家”的理论基础。所以，奥斯特罗姆认为，“必须根据汉密尔顿、麦迪逊、托克维尔、杜威、林德布罗姆、布坎南、图洛克、奥尔森、威廉·尼斯卡宁和许多其他人的著作设计一种新的民主制行政理论。外部效应、共同财产和公益物品理论，集体行动和公共企业的逻辑，公共服务产业的概念，以及财政联邦主义在这一理论中有着重要的地位”[4]133。

也就是说，虽然他也认为当代美国政治经济学家的努力，实际上为解决传统公共行政的思想危机提供了思想基础，但这些大多属于公共选择学派的政治经济学家，他们提供的是一个在供给公共物品和服务上面的公共选择视角，而奥斯特罗姆则不仅是吸收了这些有价值的东西，并和传统的《联邦党人文集》结合起来，也就是说，在这点上奥斯特罗姆走得更远。最终奥斯特罗姆认为，从民主制行政走向官僚制行政，意味着倒退；而从官僚制行政走向民主制行政，实际上意味着一个“哥白尼革命式”的转折点。奥斯特罗姆的民主行政理论以范式著称，是因为理论范式规定的是一个流派的理论原点，为此，它具有“哥白尼革命性质”[8]。

五、结论

奥斯特罗姆给出的民主制行政的范式比官僚制行政的范式更适合公共行政的实际，前者可以称为是一种内生性的公共行政范式。因为这一范式在理论上拓展了公共行政范式沿革研究的空间——替代范式研究，在实践上他的研究采用公共选择学派甚至制度理论，很大程度上解决了提供公益物品和服务的问题，在研究方法和思路上他的解读经典，并和其他理论的结合不仅展示了公共行政这一学科自身规定性，还展示了这一学科所具有的开放性。