浅析信息化背景下电子档案单轨制管理的实现路径

文·牛梦瑶

一、引言

随着信息技术的飞速发展和互联网络技术的不断成熟，全球范围内迎来数字化转型的时代，信息化已经成为一种大势，渗透到社会生活的各个方面，不断活跃在我们面前。海量的档案资源存储和管理已经成为各个部门和单位的一大难事，传统的纸质档案管理成本越来越高。2016年国家档案局印发的《全国档案事业“十三五”规划纲要》中明确提出，要在有条件的部门开展电子文件和电子档案的单套制管理试点的要求。旨在引导各单位逐渐地将信息化环境下生成的原生电子文件，无需打印成纸质仅以电子方式进行归档和保管，促进电子文件管理走向科学化。2020年6月20日修订通过的《中华人民共和国档案法》提出“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”“电子档案与传统载体档案具有同等效力”等要求，为电子档案单套管理提供了原则要求和法律支撑。随着无纸化办公的广泛兴起，人们思想观念的转变，档案双轨制在运行过程中带来诸多的不便，渐渐地电子文件已经成为当下信息传播交流的主要方式，电子档案单轨制的已经成为时代发展的必然。

二、当前电子档案管理的国内外现状

长期以来，由于信息技术不完善，信息存储的稳定性难以保证，电子档案管理技术在一定程度上还存在欠缺，加之长期以来我国都在传统管理的模式下，对其已经形成了依赖，国家层面迟迟没有出台完善的方案和制度。在我国，自电子文件兴起和发展以来，双轨制运行已经成为档案管理的常态和主流模式。

长期的双轨制管理模式，让工作人员在原本的工作之余，还需要花费时间和精力去管理电子档案，多余重复的工作不仅降低了工作效率，还增加了工作人员的工作时间和精力，浪费了大量的资源和成本。面对当前资源数量多、体积大的情况，推进电子档案单轨制已经成为信息技术发展的大背景下急切需要解决的问题。随着信息技术渗透到日常工作之中，不断促进各个单位深入运用办公自动化系统，电子档案管理研究和实践也在日渐深入，电子档案单轨制管理的条件已经逐步成型。

对我国国内检索到的文献进行研究，发现目前国内对电子文件单轨制的研究已经有一定的成果，关于其相关概念的分析、单双轨制优劣势的分析，电子档案发展的畅想占据了多数。但是长期以来电子档案单轨制一直是学界争论不休的问题，依然存在有不同的声音。2020年6月新《档案法》的出台，为电子档案单轨制的实施和发展奠定了良好的制度保障，使得电子文件单轨制在我国实施的可能性大大增加。

经过查找资料发现，在国外并没有关于“单轨”“双轨”的说法，在各方面条件都不成熟的时候，由以前的多由纸质版保存转变为了多由电子版保存，随着时间和技术的发展的环境下，电子文件为主的保存方式已经成为了主要的方式。2012年8月，美国行政管理和预算局同国家档案与文件署经过研究考虑，共同制定并颁布了《管理政府文件指令》，其中提到，到2019年末，联邦机构要以电子的形式管理所有的永久性电子文件，并且交到NARA。2017年7月，NARA与OMB共同制定了《电子档案转型》，对于所有的永久性档案，联邦机构要在2020年实现对其进行电子化管理；针对非永久的临时性档案，也要通过电子的形式进行保存。澳大利亚于2012年10月正式向外宣布：到2016年，所有以电子形式生成的文件都要以电子的形式移交到NAA。不管是美国还是澳大利亚，国家政策的出台和颁布，为实现电子文件的电子化管理奠定了强有力的制度基础，同时也为各国开展电子档案的管理实践提供了强有力的引领作用。

三、电子档案单轨制管理的优点

1.单轨制的管理将大大减少成本

电子档案的“双轨制”就是指文件在形成、流转和归档管理等过程中以两种载体的形式存在，比如说同一份电子文件或是档案存在着纸质和电子两种版本形式。

在长期以来传统的档案管理工作中，纸质档案都是作为正式可靠的、主要的档案资源进行保存、处理和利用的。随着档案的数量不断增加，对其储存空间也提出了更高的要求，除此之外还要引进相应的设施设备，做好纸质档案的安全防护工作，同时需要花费人力去进行管理。而电子文件是通过信息技术形成的数字化的虚拟文件，每个文件所占据的空间很小，但是往往载体的容量很大，就帮助我们节省了大量的空间和人力资源，为管理部门开展其他各项工作节省了人力物力资源，节省了档案管理成本。

2.单轨制的管理将会提升管理效能

“单轨制”就是文件从形成、流转到归档管理仅以一种状态运转，比如说全程都是纸质或者全程都是电子形式。而电子档案单轨制就是要保证生成的档案仅以电子方式保存，不生成纸质档案。以往的双轨制管理方式把档案工作人员的注意力引向了纸质文件的管理，大量电子文件档案信息被忽略，并未关注电子档案的质量和完整。档案工作者在关注纸质档案的同时，还要时刻关注电子档案的归档保存，增加了工作量。

电子档案单轨制将档案工作者从繁杂的档案事务中解放出来，能够让其专注于数字化电子化的档案管理，不仅能够提高工作效率，优化工作内容。同时也在一定程度促使档案工作者不断学习新兴的技术和设备，提升档案工作者的思想和能力，推进电子档案单轨制的执行深度和广度，实现档案管理工作的发展和进步。

四、电子档案单轨制管理的必要性

1.符合政策和制度的导向

2013年末，财政部颁发《企业会计信息化工作规范》其中规定企业内部生成的会计凭证、账簿和辅助性会计资料，同时满足一定条件的，可以不输出纸面的资料。这是在国家层面首次承认电子文件可以不必全部通过纸质文件的形式保存，作为文件资料可以没有纸质资料而是直接通过电子的形式代替。2016年我国国家档案局颁布《电子文件归档与电子档案管理规范》，相较于旧版，删除了将文件的电子版、纸质版或者缩微版进行同时保存的规定。同年国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中指出，要在有条件的部门开展电子档案的单套制、单轨制管理试点。一定程度上标志着我国电子档案单轨制的建设已经开始有所发展。2019年12月27日，国家档案局发布了《政务服务事项电子文件归档范围》，在总则中规定“符合国家有关规定要求的政务服务事项电子文件应以电子形式归档，除法律、法规另有规定外，不在归档对应纸质材料”。2020年新颁布的《档案法》中，新增档案信息化建设一章，其中明确表示电子档案与传统载体档案具有同等效力，并且可以作为凭证使用，从法律层面承认了电子档案的效力，推动了电子档案单轨制的实施。

近年来，我国逐渐意识到电子档案管理的重要性，也在不断调整相关的规章制度，各单位和部门也积极顺应时代发展潮流，改进传统档案管理方式方法，努力发展电子档案单轨制，在全国范围内实施电子档案单轨制是大势所趋，符合政策和制度的发展导向。

2.适应技术发展的需要

进入21世纪，信息技术呈现出爆炸式的增长态势，新的技术不断涌现，并且被应用在社会的各个方面，档案界也不例外。社会环境在不断发生巨大的变化，很多部门运用大数据、人工智能、区块链等技术，形成了各自的信息服务平台，促使传统的档案管理工作不断接受挑战。面对如此情况，更加需要各个部门和单位不断适应时代发展，改变传统纸质档案管理的方式和方法，从实际出发，寻找更加恰当可行的方式方法。从专业领域来看，只有不断的更新思想观念，抓住新的技术把其运用在专业之中，才能让档案学科以及档案的管理不断适应现代化发展的需要，不断促进专业进步，提高其竞争力，从而实现专业价值。因此实施电子档案单轨制管理是技术发展的客观要求。

五、信息化背景下电子档案单轨制管理的实现路径

1.推进理论研究与实践工作共同开展

我国在2018年12月举办了第九届“中国电子文件管理论坛”其主题便是“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”此次会议是我国对电子文件单轨制管理的一次积极的探索，有着重要的里程碑意义。近年来学者们就单轨制管理进行了许多理论研究，丰富了理论层面的研究，将对实践工作的开展起到良好的指导作用。在实践方面我国开展多个单轨制试点，如上海自贸试验区管委会保税区管理局、青岛啤酒股份有限公司，广东珠海档案局馆等等，且都取得了不错的成果，为电子档案单轨制的实施奠定了基础。理论研究为实践工作的开展奠定基础，实践工作中又会不断发现问题，找出问题，推动理论研究的进步，两者相辅相成，因此，要想在我国的档案管理工作中实现电子档案单轨制，就要理论和实践相结合，相互依存，达到最佳效果，促进电子档案单轨制的实施。

2.借鉴国外的优秀经验

在国外很多国家的已经采取了电子档案单轨制的管理方式，在他们的实践与探索中，形成了一定的经验与方法。国外的优秀经验可以为我国所借鉴，结合我国的实际情况进行分析，探索出一条适合我国档案管理工作的新路径。例如美国的政府文件数字转型管理经验、澳大利亚数字转型及数字连续性经验、英国的数字英国经验，加拿大的数字转型经验等等，都是值得我国去进行仔细的研究和学习的，我国可以从中汲取相关的经验，分析其中的优缺点，从而找到适合我国发展的电子档案单轨制实施方案。

3.提高档案管理的信息技术水平

要想确保电子档案的单轨制的施行，做好电子档案的安全稳定工作是需要尽快解决的事情，也是专业领域内学者们进行争论的焦点。尽管我国信息技术已经具备电子档案保存和利用的基础性条件，但是由于电子文件的不稳定性和易篡改性等各种问题，会导致一些信息的丢失，容易被电脑病毒的入侵，造成信息的泄露等等。且电子档案通过数字的方式进行保存和存储，必须要依赖于一定的载体，才能实现后期的利用。所以电子档案在保管利用中，虽然存在节省空间和资源、方便存储和查阅、便于流转等优点，但是也承担者一定的风险。

因此要想实现电子档案单轨制，首先要保证电子档案的安全稳定，做好信息技术保障工作，不断更新和探索电子档案的安全保护技术，制定严格的安全管理规范和规章制度，适应档案管理大环境的变化，与时代发展的方向相契合，及时更新安全可靠的新技术替换不适应的旧技术，积极做好管理系统软硬件的维护和保障工作，尽可能将设备和技术等外在因素对电子档案产生的不利影响降到最低。

4.建立健全电子档案单轨制管理机制

相关制度的制定和出台是电子档案单轨制顺利实施的前提。立足国家发展的长远目光，从国家层面出台电子档案单轨制的管理方案和制度要求，建立完善的电子档案管理机制，制定电子档案管理办法和实施细则，是确保电子档案单轨制能够开展实施的有力保障。结合档案工作实际情况，制定切实可行的规章制度，规范各个部门和机关的要求，严格各部门在电子文件收集整编和存放、利用等过程中的管理和控制，建立科学的理论体系，从源头上规范电子档案管理的各项工作，实现工作开展的标准化、制度化和法律化。

5.注重专业人才的培养

电子档案单轨制的实施在一定程度上是传统档案管理的一个巨大的变革。一方面它的管理对象不再是传统的纸质文件，而是数字化电子化的档案，需要利用现代化技术对其进行管理；另一方面，电子档案管理的方法不再是传统的通过人力进行手工管理，需要利用现代化的手段，档案管理的整个过程进行操作。

因此，电子档案单轨制的管理过程中虽然相比传统档案管理来说，能够一定程度上缓解人力手工劳动的问题，但是却对档案工作的能力和技术提出了更高的要求，打造一批具备专业技术人才的队伍是电子档案单轨制的实施所不必可少的。要想实现电子档案单轨制，各部门和单位要更加重视人才的培养，引进技术人才和专业人才，确保电子档案单轨制的有序开展。