新冠疫情防控背景下档案数据治理效能提升策略研究

文·张玉昭

伴随着汹涌而至的新冠疫情，我国治理体系与治理能力现代化迎来一次“大考”，与此同时各级档案主管部门也迎来这一次“大考”。在大数据时代，面对突如其来的新冠疫情威胁，档案数据的合理运用可为疫情防控工作提供重要帮助，助力档案主管部门成功“赴考”。数据治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和衡量标准之一，习近平总书记在2020年2月14日主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议中明确强调，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[1]

从实践的角度出发，档案数据是“承载档案信息的数据以及在档案信息管理利用活动中产生的数据”[2]。从信息生态理论的视角来看，档案数据治理是以档案数据为中心，以档案数据治理主体、治理技术、治理制度等为核心要素的数据生态系统[3]。良性循环数据生态系统具有复杂性，需要协同档案数据治理参与主体、优化档案数据管理系统平台、建立档案数据开放共享机制、构筑档案数据治理制度框架共同配合推进，形成科学合理的完整档案数据治理体系。面对突发事件，档案主管部门利用档案数据治理工作化解突发公共卫生事件，构建良性数据生态系统，提高危机应对能力，有效发挥治理主体责任，做好疫情防控档案工作，形成“中国疫情档案”是大势所趋，由此可见，档案主管部门提升档案数据治理效能迫在眉睫。

一、新冠疫情下的档案数据治理桎梏

（一）管理层：治理共同体理念尚未实践

档案主管部门作为档案治理的核心，应积极带动同样作为数据治理主体的社会组织、公众，充分调动其抗“疫”的积极性、主动性、创造性。但目前在档案数据治理的管理层面存在些许问题：一是档案主管部门与多元治理主体协同的不协调。随着近些年来公众健康档案意识的提升，面对此次新冠疫情，社会组织机构与社会公众的抗“疫”活力相较之前高，但整体而言大部分公众仍处于被动配合档案主管部门疫情防控工作状态。尽管治理共同体理念为许多人所了解，可多元化治理主体协商沟通的共识力尚且不足，协同治理距离深入实践还存在很远距离。此外，在多元主体协作进行数据治理过程中各层级全责分工的不明确与管理范围的模糊性也给治理共同体实践带来巨大挑战。并且由于治理主体价值观念的冲突与知识储备方面的差异，档案数据认知参差不齐，阻碍数据治理价值共识的达成，导致数据治理工作进展收效甚微，社会共治难以实现。二是档案主管部门与部门之间联合数据治理的缺失。档案主管部门是档案数据治理工作的核心主导者，观之目前档案数据治理工作，各层级档案主管部门内部缺乏沟通与数据共享，导致信息流通的不对称与数据流转的局限性，不平衡的发展格局也是数据治理一大难题，内部协同共治尚未实现。

（二）数据层：数据流转隐私泄露风险高

档案数据不仅是一种数据，其形成环境使得档案数据与其他数据存在巨大差异，由于新冠疫情的防疫需求，档案主管部门在采集档案数据时必须保证所有信息的真实与完整，这也使得保密性、真实性成为其独特性质。但随着大量档案数据资源急速扩增，数据不同程度遭到泄露的问题也在不断衍生，如个人信息滥采滥用、网络不法分子攻击、企业敏感隐私档案数据丢失等。档案数据涉及的个人隐私一旦泄露将全面挑战数据安全治理体系，数据安全是目前数据治理过程中的敏感问题。由于档案主管部门当前系统版本不同、技术强弱不一、通用标准尚未制定、人员安全意思与信息素质参差不齐等缺陷导致数据一旦开放进行共享很容易造成档案数据的混乱、不完整、丢失、遗漏问题。数据从采集捕获、存储到集成整合再到分析利用是一个完整的过程链，也是数据的全生命周期，每一步骤都有数据隐私暴露的风险。档案主管部门的数据治理行为必须将数据安全保护技术的提升纳入其列，加强加密技术建设，优化防御系统，系统化、全面化保护敏感隐私数据。

（三）利用层：领域层级数据壁垒未打破

大数据的核心在于互联互通，而由于体制、管理、技术等方面的壁垒，跨领域、不同层级的档案主管部门在工作方面也存在着“数据壁垒”，数据处于被割裂状态，数据沟通、流转困难，难以互通互享的状态给疫情防控与档案数据治理制造了难题。当前全档案主管部门数据协同水平不高，大多以部门内部的档案数据开放共享为主，呈现出明显自成体系的“部门化”倾向。在疫情期间，各部门存在的“信息孤岛”“数据壁垒”“数据烟囱”等缺陷需要通过档案治理弥补。条块分割式体制与部门林立现状使得数据共享在推进的过程出现不平衡现象，部分档案主管部门信息数字化基础较好，以长江三角洲区域为例，三省一市区域得益于一体化发展数据共享较为领先，认识水平相对统一并且较易达成跨部门、跨层级打破数据壁垒共识。但部分地区由于人力物力资源投入精力不足而导致数据治理积极性不够，数据管理工作滞后，与其他地区进度不匹配。这也是跨领域档案主管部门数据壁垒存在的原因之一。

二、疫情防控下的档案数据治理效能提升策略

（一）构筑档案数据治理制度框架

疫情防控工作下档案主管部门构筑档案数据治理的制度框架，是加强档案数据治理能力建设、提升档案数据治理水平的基础前提。一是完善档案数据治理的制度框架。建立健全档案数据治理的制度框架，可以为档案数据治理的有效进行提供制度依据和制度指导，确保档案数据治理在既定的制度框架内有效运行。因此，国家层面应完善档案工作数据管理制度，填补档案数据立法空白，加强对档案数据治理工作的规划与引导。档案主管部门层面要积极主动配合与新《档案法》配套法规制度的修订和宣贯,对各省、市档案事业发展“十三五”规划纲要的执行情况进行认真评估与总结，可就档案事业发展“十四五”规划纲要提出数字化战略规划建议，加强顶层设计，编制方案以做出谋划。档案数据治理工作必须在法规范围内开展，合乎各领域如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等信息系统领域，《数字档案馆建设指南》等档案领域与互联网领域内的法律法规与指南规范，遵循《中华人民共和国突发事件应对法》规定与要求。同时，各级档案主管部门不能仅仅依赖国家层面的统筹规划，要从自身出发积极探索。二是设立档案数据治理的组织机构。档案数据治理效能与治理能力的提升离不开完整的档案数据治理组织机构，但面对新一轮档案机构改革形势下档案主管部门“局馆分立”的管理体制，明确档案数据治理组织机构设立所要承担的职责，规范档案数据治理主体行为，厘清档案数据管理者职能权限与边界是首要考虑的重要问题。“一核多元”治理格局下，档案主管部门内部组织机构使得治理核心更明朗化有利于更好的协调不同治理主体的数据治理行为与承担数据治理责任，不断夯实筑牢档案数据治理的组织基础，推动档案治理机制不断完善，进而实现档案数据治理目标。

（二）优化档案数据治理配套机制

疫情防控工作下档案主管部门优化档案数据管理系统与利用平台是加强档案数据治理能力建设、提升档案数据治理水平的关键步骤。只有“管”好数据，“用”好数据，数据的开放与共享利用才能达到理想效果，从而实现“治”好数据。一是优化档案数据管理系统，增强基础设备防护能力。各级档案主管部门要不断优化档案数据管理系统，定期定时检查档案管理系统的软硬件，确保解决软硬件间兼容问题，修补系统存在漏洞，开发与利用安全系数较高的防攻击软件与防火墙功能，科学推动档案数据备份落地成效。二是畅通档案数据流转平台，保障数据使用安全。一体化、集成化大数据平台的投入使用会极大提高档案主管部门疫情防控工作的效率，档案主管部门要不断探索档案数据流转通畅、满足社会公众需求与保障数据安全与个人隐私之间的平衡点，达到数据管理的最佳状态。档案数据具有保密性，尤其是疫情期间的信息设计身份证号、手机号、家庭住址等多方面，因此在保证档案数据流转平台畅通的同时档案数据的保密性同样是工作重点。这要求档案主管部门先行建立完整可行的涉密数据管理工作流程，确保档案数据的安全性。档案管理人员从事涉密性质工作时也要不断提高自我信息安全素养，及时进行安全技术专业沟通交流，对档案数据内容进行安全保密处置。档案数据管理系统与使用平台的使用会推动数据治理由“模糊治理”向“精准治理”方向迈进，有效提升档案主管部门的危机应对能力。三是培养档案工作人员数据思维，提高系统利用能力。以数据治理新思维更加积极、更加主动、更有作为为疫情防控工作开展提供强有力的支撑。疫情期间统计的数据许多是原始数据的加工品和粗颗粒度结果，档案数据蕴含的巨大利用潜力尚未被激发，档案工作人员要充分将知识图谱、可视化、关联分析、语义网络、分布式存储等技术运用进档案数据治理之中，对疫情档案数据进行整合与融合，挖掘数据中蕴含的深度关联，对疫情全流程活动踪迹进行分析与总结，探索档案疫情数据背后存在的可利用价值，实现未来档案数据的智能化应用与决策性服务。

（三）协同档案数据治理参与主体

疫情防控工作下档案主管部门和其他参与主体实现档案数据协同治理是加强档案数据治理能力建设、提升档案数据治理水平的必备条件。一是最大限度地凝聚抗“疫”主体的力量，构建数据治理的责任共同体。档案主管部门要利用区块链、大数据、“云”服务及时推送疫情信息、防疫知识，引领人民群众积极主动地做好自己健康的第一责任人，同时利用数据提供精准化、精细化服务。社会公众、组织要变“被动”为“主动”，积极寻找参与档案数据治理的路径与方式，深化对防疫档案的认识，充分发挥自身优势，为档案数据治理提供智慧与力量，这也正是治理主体联防联控、群防群控的最佳实践。社会组织、公众应形成提升突发卫生事件响应自觉，紧紧围绕人人既是抗“疫”主体又是受益主体的理念，开展抗“疫”活动[4]。可以主动充分发挥自己所长，结合自身档案利用需求，以一己之力参与到档案主管部门数据采集、数据整合、数据开发利用全过程中，主动提供与疫情防控工作相关的重要数据，为档案数据治理工作带来支持效应。企业积极助力打通信息技术壁垒，实现与档案主管部门数据的互联、互通与共享。二是探索搭建档案主管部门主导，多元主体参与抗“疫”的同心圆。档案主管部门要调动治理主体应急响应的积极性，形成以档案主管部门为主导的协同治理机制，与时俱进，利用数据获取、数据分析等技术，对网络信息中有保存价值的数据进行捕获、收集，拓展疫情防控档案数据获取的来源与渠道[5]，同时合理利用当今时代新媒体，对新冠疫情防控期间的档案数据整合成可供共享利用档案资源，发掘档案数据蕴含的宝贵价值，编辑地区记“疫”，形成新冠疫情防控阻击战题材的文艺作品、影像资料、纪录片等编研成果，发挥档案存史、资政的功能，为公众保留社会记忆。通过档案主管部门引导，使不同层次的社会组织和个人做到从自发到有序，将其行为转化为有利于战胜疫情的强大力量，形成全民参与战“疫”[6]的格局。

（四）建立档案数据开放共享机制

疫情防控工作下档案主管部门建立档案数据开放共享机制，是加强档案数据治理能力建设，是提升档案数据治理水平的重要保障。一要加快档案数字化工作进度。采集疫情相关数据时在疫情防控工作中，档案以电子与实体形式不断形成，而以实体形式存在的疫情防控档案其中蕴含的“数据”就需要及时进行数字化，并与同步形成的电子疫情防控档案进行整合优化，利用“馆藏数字化、增量电子化”策略以便于各部门之间的工作交流和共享，为疫情防控时期数据流转共享提供条件。统筹后的档案数据经过档案主管部门的合理利用可以使档案数据释放出可量化的价值，为政府决策和资政参考提供强有力支持。二要构建疫情防控专题档案数据库。各级档案主管部门应构建基于互联网技术的疫情防控专题档案数据库，在对数据库建设进行统筹规划的基础上分门别类管理档案数据，按照统一的数据采集、数据筛选与数据存储标准对档案进行有效划分，统一并明确档案主管部门数据库建设相关标准，规范数据交换共享要求，优化整合所有分散数据资源，实现数据库间关联，发挥档案主管部门“智库”价值，准确及时实现医疗信息共享。如2003年防控非典型肺炎的数据与2020年新型冠状病毒肺炎的数据可以进行关联，为此次疫情提供经验借鉴与决策参考。疫情防控档案、电子健康档案、病历档案等相互配合利用也非常利于打破“孤岛”形态，为档案数据治理水平的提高保驾护航。三要深化档案主管部门数据互联互通共享。档案主管部门之间要深化合作，建立馆际协作与数据资源共享的开放机制，推动档案数据的互联互通。截止到2020年3月17日，上海积极依托“一网通办”平台推进科学防疫、复工复产，各渠道疫情防控专栏访问量累计已超859万次[7]，利用档案数据做到防疫工作精准施策、科学高效、有条不紊，档案数据开放共享工作取得显著成效，非接触式数字化技术成功减少办事人跑动和人员聚集，提高了档案主管部门的公共服务能力。未来可以以上海市档案数据开放共享建设经验为借鉴，推动“市域、省域馆际数据互联互通”向“跨省域馆际数据互联互通”转变，实现不同地区、部门与层级之间数据开放共享，助力档案数据治理效能提升，为网格化、全覆盖式档案治理体系奠定基础。

三、结束语

此次疫情给档案主管部门工作敲响了警钟，档案数据治理的优势凸显的同时也同样暴露出数据治理过程的缺陷，总体而言，各环节、各部门、多角度协同进行档案数据治理，从档案数据治理的角度多维度、全方位解决当前疫情防控工作问题，同时为之后面对突发公共卫生事件积累经验，以“中国之治”为更好开展档案公共服务工作奠定坚实基础。