乡村精准扶贫政策的内涵、实践困境和路径优化

鲁春峰

（浙江工商大学公共管理学院 浙江，杭州 310018）

1 引言

目前，中国正处于经济高质量发展阶段，精准扶贫政策作为扶贫领域的一项重要政策创新已经上升到国家战略的高度，是解决我国在新时期所面临的贫困问题的关键手段，对优化扶贫资源配置，提高扶贫质量做出的政策回应，对于新时代扶贫开发工作具有战略导向意义。

2 精准扶贫的内涵

精准扶贫这一概念最早由习近平总书记在湖南湘西考察时提出，2015年在减贫与发展高层论坛中，总书记指出要出台一系列政策措施，将精准扶贫政策落实到实际扶贫工作中。精准扶贫是指在充分考虑不同贫困地区的环境，不同贫困农户的实际生产生活状况后，按照科学合理的程序，对贫困对象开展精准识别、精准帮扶、精准管理的扶贫开发模式。精准识别包括五个步骤：申报、评议、调查、审核以及公示[1]。精准扶贫政策的执行落实工作坚持以政府主体为主导，同时广泛纳入各类第三方市场机构及社会组织参与到扶贫工作中来，通过开发贫困户自我生产的能力、改善其基本生产生活条件为主要核心，依据贫困户自身实际状况，统筹帮扶资源，制定具有针对性的帮扶计划，解决贫困户的发展困境，并最终实现脱贫致富的目标。

3 精准扶贫政策执行的实践困境

长久以来，中国积极贯彻落实党中央政策文件要求，在扶贫工作中不断取得显著成果，随着精准扶贫工作的持续深入，其面临的对象和问题也越来越具体，挑战愈发突出，影响了精准扶贫工作的有效落实和全面脱贫目标的实现[2]。

3.1 精准扶贫对象识别不精准

在开展扶贫开发工作过程中，扶贫资源能否顺利的分配到贫困对象，最根本的就是要确保精准率、提高识别效率。通常情况下，精准率比较低的扶贫识别会产生两种状况：一种是符合政策条件的贫困目标群体没有全部受益，另一种是不符合情况的非贫困目标反而享受到了政策红利。一般情况下，农民家庭没有相对稳定的经济收入来源，而且其收入也是多维的，范围广泛就会造成信息采集模糊，加大识别难度。在“差序格局”乡村逻辑的影响下，政策执行的难度增大。

3.2 帮扶政策缺乏差异性和灵活性

在实际的帮扶工作中，基层政府为减少工作量、降低投入成本，而忽略甚至有意忽视不同贫困户的具体情况，往往撒网式执行，将扶贫措施简单的通过直接提供资金、直接赋予生产资料的方式来落实，而实际中贫困者更关心的是未来生活的稳定，更加注重创收方式上的帮扶。其次，现有的精准扶贫政策框的太死，只允许将扶贫资金投入到建档立卡户，而现实中存在的问题是，一是建档立卡户中有很大一部门人是具有劳动能力但是劳动脱贫的积极性和主动性不足，对脱贫具有抵触情绪，这一方面是受到我国长期以来自给自足的小农经济传统的影响，另一方面农村居民受教育程度普遍较低，导致思想意识较为落后，造成了人穷志短的困境。二非建档立卡户如种植大户、养殖大户他们愿意从事农业项目，并且有相当的能力去发展产业，但却不符合政策要求从而得不到相关技术和资金的支持，无法实现产业化经营，其原本可以产生的带动作用和示范效果被极大削弱。

3.3 基层组织的政策执行约束

精准扶贫这一政策是中央在考虑全国整体情况后作出的总体部署，因此其主要是靠基层部门来执行和落实的。政策执行落实过程中，基层组织的政策执行约束主要从以下两个方面所表现：第一，基层干部拥有的权力和其背负的责任严重不符。经过国家的分税制改革和农业税改革，基层组织失去了吸取资源的能力，资源获取主要依靠上级政府的转移支付制度，可支配资源极其稀缺，而且伴随着官僚制的发展，上级政府对于基层治理的干预程度越来越高，因此基层干部在面临乡村现实性难题时，失去了治理的灵活性。其次就是压力考核下的自我保护，在压力型体制下，基层组织愈加关注的是上级部门对于自身的考核，而不是具有实质意义的工作，因此，基层干部会通过策略转换的方式，把用于上级部门考核中文字材料的准备工作置于政策落实之上。在目标责任制下，政策的落实以文本的形式呈现，其实际目的在于实现基层干部的自保，避免考核不通过而受到惩罚。

4 精准扶贫政策执行的路径优化

4.1 建立民主的精准识别机制

首先，对于贫困人口的精准识别，要逐级分解由上至下的贫困户指标，同时将其与贫困户的识别参与机制结合起来，订正最初认定的贫困人口规模，避免真正贫困的人口没有出现在贫困指标里。其次，对于贫困户的识别过程，要将自下而上的群体识别方式作为首要方式，让公民代表，比如社区或者乡村选举推荐的具有说服力的代表，以及贫困户申请者直接参与到识别认定程序中来。最后，在当前推行政府购买服务的形势之下，将具有专业性的第三方社会组织或认定机构参与到精准扶贫工作中来。基层干部与第三方社会组织之间不存在利益关系，因此，第三方认定机构会基于客观公正的立场，进行民主评议和审核，这样一来就可以确保得到认定的贫困户的信息是真实的，不仅可以极大地节约贫困户识别成本，还提高了基层干部工作的效率。

4.2 实施差异化精准帮扶措施

在地方实际中，不同的贫困户贫困的原因各不相同，要实现真正的脱贫就要考虑不同人的实际，制定具有差异性的帮扶手段。对于贫困户中有劳动能力的但对战胜困难缺乏信心，没有脱贫致富积极性的人来说，要首先加强其内生动力，建立起摆脱贫困的自信心和积极性，通过扶贫教育和生产劳动培训，实现再就业并防止返贫。对于环境条件适合发展特色农业的地区，依托优势产业带动特色农业的发展，做好生产发展规划，以实现增产增收，提质增效。对于通过异地搬迁脱贫的贫困户，要增加住房补贴的金额，并解决好易地造成的再就业问题。对于失去劳动力的贫困者，无法通过生产就业帮扶摆脱贫困的，要将其纳入到城乡生活保障体系中，实施政策兜底扶贫。

4.3 建立灵活的考核机制

在我国压力型体制下，上级对于下级的工作考核呈现出显著的导向性，精准扶贫工作考核偏向于管理，更多的看重材料和数据。为此基层干部将其大部分时间和精力都投入到数据和文本的制作上，导致政策执行出现偏差，类似情况在其他政策执行过程中也普遍发生。要杜绝电脑脱贫和文字脱贫现象的发生，督促地方政府落实政策，办实事，做好事，就必须改变原有观念重新思考和设计精准扶贫考核方式和程序，一方面要有国家运筹帷幄，掌好总舵，另一方面要给地方组织一定的自主权，允许其在适当做出自主调整。在考核时，则要留给基层组织根据实际情况自我发挥的空间，避免自上而下一刀切的模式，以此来促进和提升乡镇基层干部工作的积极性和主动性，探索出更与现实情况相契合也更加有效的扶贫模式。

5 总结

本文首先对精准扶贫政策的内涵进行了阐述，梳理了其实践过程中所存在的问题，并对问题产生了的原因进行了分析。精准扶贫政策作为扶贫领域的一项重要政策创新已经上升到国家战略的高度，是解决我国在新时期所面临的贫困问题的关键手段，对于新时代扶贫开发工作具有战略导向意义。因此在实际的实施过程中，应当根据实际情况的变化不断地做出政策调整和完善，进而做到“扶真贫”、“真扶贫”，这对实现全面脱贫、全面建成小康社会的目标具有十分重要的现实意义。