我国农村宅基地退出补偿制度法律研究

2021-11-28何莹萍

现代农业研究 2021年10期

关键词：使用权宅基地补偿

何莹萍

（黑龙江大学黑龙江，哈尔滨 150080）

1 农村宅基地退出补偿的概念及方式

1.1 农村宅基地退出补偿概念

国家通过采取退出补偿政策引导农民依法退出宅基地，避免农村土地闲置，保护农村耕地。农村宅基地退出补偿是指农民依法退出宅基地使用权时为维护退地后生产生活的需要，依照法律标准所获得的补偿。

1.2 农村宅基地退出补偿方式

1.2.1 货币补偿货币补偿是现阶段农村宅基地退出补偿的主要方式。其是根据宅基地面积、状态等进行估算，一次性给予货币补偿。农民从宅基地退出后一般利用补偿款在城镇地区购房，因而在确定补偿标准时还应考虑宅基地与城镇住房二者间差价，以保障农民在退出宅基地后有房可住。

1.2.2 实物补偿住房补偿是指考虑合法住宅的实际使用面积及户头人数情况，按照一定比例置换安置房。有关集体经济组织应在宅基地退出补偿过程中充分发挥协调职能，考虑城镇规划建设，确保农户退地后享有住房保障。

1.2.3 政策性补偿政策性补偿属于长效补偿方式，其是为维护农户依法退出宅基地后生活水平而提供的福利政策。主要包括医疗保障、养老保障及就业保障等。在实践中各种补偿方式并非完全独立适用，而是采取多种补偿方式共同构成高效、有效的补偿体系。

2 农村宅基地退出补偿制度的现状及困境

2.1 农村宅基地退出补偿制度的现状

2.1.1 农村宅基地闲置现象严重城镇经济的发展推动农民纷纷涌向城市就业生活，造成农村人口规模大量下降，同时由于农村法律意识淡薄，对宅基地管理宽泛，出现很多宅基地使用面积超标及一户享有多处宅基地的情况造成农村大量房屋空置。

2.1.2 农村宅基地隐形交易普遍随着农村经济的发展，农村市场规模进一步扩大，农民开始有意识的主动参与到市场经济中。最显著的表现为分割宅基地，部分用于建房出租、部分用于建设超市、养殖场等经营场所。虽然我国法律对于农村宅基地建设及转让做出严格规定和限制，但宅基地使用权滥用的情况仍层出不穷。通过对2004年北京市12村3730户调查发现，4.6%农户进行宅基地买卖，20.3%农户租赁自家宅基地。这导致一方面宅基地处于分散状态难以实现农村土地统一规划管理。一方面在进行交易时由于无相关法律依据，农民相关权益无法得到保障，集体资产也无法得到保护。

2.1.3 农村宅基地退出补偿缺乏监督农民作为宅基地退出的主体，往往由于法律意识和权利意识淡薄，在退出宅基地时得到较少补偿。虽然国家在宅基地退出补偿时已经注重对农民利益的保护，但相对应要求农民承担更多义务。如果一味强调农民所应承担的义务而忽视对其利益的保障，这不仅侵害农民权益，打击积极性更是对社会公平的损害。如果在宅基地退出过程中未能建立相关监管制度，那么将导致农村宅基地成为政府和开发商利益目标，引发暴力拆迁，出现集体抗拒拆迁等事件激发社会矛盾。

2.2 农村宅基地退出补偿制度的困境

2.2.1 有关宅基地使用权退出的法律规定缺失虽然我国法律对于农村宅基地做出相关规定但这些条款往往涉及的是原则性而非具体实施的东西，未能实现各部门之间联系。比如宪法虽规定宅基地所有权主体但过于笼统；土地管理法虽规定“一房一户”原则但在继承法中明确宅基地是可以继承的。我国法律对农村宅基地规定缺乏统一标准，体系混乱。我国对宅基地的使用权获得及退出未做出法律明文规定，仅靠地方政府的规范性文件作为实施依据可能会为日后埋下隐患。

2.2.2 宅基地使用权退出补偿过程中农民参与度较低在对试点地区宅基地退出补偿工作中发现，主要通过问卷、公示、政策宣传、农民实地测算宅基地等保障农民知情权及参与权。上述方法虽推动了农民的参与度，但这种自上而下的参与方式仍存在局限性。

2.2.3 宅基地使用权退出补偿范围不统一在实践中对于宅基地退出补偿范围的认定具有明显差异，主要体现在非本集体经济组织人员占有宅基地、一人多宅及宅基地外延不清的补偿问题。例如宅基地外延补偿问题，各试点地区采取标准不一。平罗县采用一分为二的解决办法，居住用地依照规定、庭院和相关用地等按每户200米标准补偿，其余无偿退地。余江则是对倒塌房屋及户外厕所等适用无偿退出原则，但允许各集体经济组织依据风俗和惯例酌情给予补偿。各地区对于宅基地外延补偿规定各不相同，存在较大差距。由于农村养殖业及种植业发展，农户家中非居住用房显著增加且往往面积大于居住用房，那么对于辅助性用房在退出时如何补偿成为农民最为关心问题。

3 完善宅基地使用权退出补偿模式建议

3.1 完善宅基地使用权退出补偿相关法律法规

各种因素决定宅基地退出补偿方式及标准必定存在差异，无法通过法律规定形成统一规定。但对于宅基地外延范围、一户多宅、宅基地超标以及通过买卖获得的宅基地等能否获得补偿及补偿标准基础性问题应在法律法规中作出统一规定。第一，宅基地外延范围除居住用房外是否应当包括辅助用地，这对于宅基地补偿范围的认定具有重要参考意义。第二，关于超标占有宅基地以及一户多宅的情况能否给予补偿或者给予补偿时是否应当缴纳土地使用费。第三，非本村集体经济组织成员通过买受所获取的宅基地使用权是否能够依法得到补偿，补偿标准与合法占有宅基地是否应当分别对待。

3.2 提高宅基地使用权退出补偿过程中农民参与度

宅基地使用权退出事关农民切实利益，土地管理法中明确规定在宅基地退出工作中，要充分农民意愿，不得强迫其退出，让农民积极参与到宅基地退出补偿工作的全过程中。首先，在试点区域大多成立“村民理事会”“互帮会”等组织作为农民参与工作的平台。在实践中这些组织往往成为集体经济组织的工具，无法代表广大农民的心声，保证农民的知情权。其次，自上而下的参与方式根本原因在于农民缺乏法律意识和相关专业知识。因而政府应当充分发挥为人民服务的精神，创新工作模式，邀请专家进农村为农民进行相关知识的培训。最后，建立相关测评机制。由中立的第三方测评机构对退出宅基地获得补偿的农民进行回访，了解其宅基地退出补偿工作中存在的不足和问题及退地后的生活情况为后续宅基地退出工作提供经验和参考。

3.3 明确宅基地使用权退出补偿范围

《中华人民共和国国家标准土地基本术语》中对于宅基地使用权的解释指出，宅基地除狭义的住宅居住用地外，还应当包括其他辅助建设用地。而这种解释与农村实际情况也是最为接近的，与城镇居民不同农民在农村除居住需要外，还有生产需求。鉴于此，对于农村辅助用房等应归于补偿范围中。在实践中，导致超标占用宅基地的情形主要有以下三种：第一，因继承超标占用。据研究表明，因继承超标占有宅基地比例高达75%。第二，本集体经济组织成员内部流转房屋导致宅基地超标。第三，历史遗留问题形成超标占用。若一律要求农民无偿退出超标宅基地，势必会引起农民抵触情绪，难以推动宅基地退出工作。但也不能依照合法宅基地退出补偿标准对超标部分进行补偿，可对超标宅基地征收土地使用费，既保障农民权益又避免国有财产损失。

3.4 扩充宅基地使用权退出补偿资金的来源渠道

在宅基地使用权退出工作中常常面临补偿资金不足问题。主要是由于过度依赖地方财政资金且无法对退出的宅基地进行合理利用盘活经济。对于经济发达，对建设用地需求量大的地区，可学习义乌市推行“集地券”，利用买卖建设用地指标为其储备资金。对于经济发展落后，土地资源丰富的地区，可将大片宅基地规划为耕地将其对外承包，承包费作为补偿资金。补偿资金是实现宅基地退出补偿工作的重要保障，各地区应积极探索充分利用退出宅基地以确保退出补偿金的充盈。