陇中黄土高原解决农村土地撂荒的对策建议——以兰州市为例

刘旭挺，杨巧燕，房先平

（兰州市社会科学院 甘肃,兰州 730030）

1 引言

我们国家从小学课本就开始讲，我国人均耕地不足世界平均水平的一半，用占世界9%的耕地养活了世界近20%的人口。民以食为天，国以粮为安。对于我们这个人地矛盾突出的大国来说，保护耕地就是在保护老百姓的粮食，保护粮食安全就是在保障国家的长治久安。耕地作为农业生产最基本的生产资料，不仅是人类赖以生存的基础，也是关系到国家粮食安全的重要基础。党中央国务院历来高度重视耕地问题，早在2006年就提出要严守18亿亩耕地红线，并指出18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线，十八大以来，中央更是出台了一系列严格耕地保护的政策措施，旨在保障农民种粮积极性，提高耕地生产效率，保障耕地不被乱占，防止耕地撂荒。对于深处祖国西北黄土高原的甘肃兰州来说，耕地普遍地力贫瘠，生产能力低下，种地收益远低于土地肥沃地区，农民种地积极性较低。近年来随着城乡居民收入不断扩大，农民迁徙自由，农民对土地依赖性不断下降，导致耕地撂荒问题日益突出。文章以位于陇中黄土高原的兰州市作为研究对象，分析该地区耕地撂荒的基本情况、主要原因、解决的困难，最后提出解决兰州市耕地撂荒的意见建议。

2 兰州市农村耕地基本情况

兰州市属于中温带亚干旱气候区，是黄土高原上最干旱的地区之一。夏季气温较高，冬季寒冷，昼夜温差大，四季不分明，年平均降水量330mm左右，由南向北逐渐递减，降雨多集中在7、8、9三个月，年平均蒸发量1450mm左右，冬春干燥少雨多风沙。年平均气温9℃，极端最高40℃，极端最低-23.1℃，年均日照2768小时，无霜期180天。由于兰州深居西北内陆且海拔较高，来自东部和南部海洋的暖湿气流无法到达，成雨机会少，境内耕地普遍地力贫瘠，没有优等耕地，大部分山区耕地为旱地，没有有效灌溉，耕地种植收益相对较低。

根据兰州市各区县农业农村局得到的数据显示，截至2020年初，全市耕地面积共计293.2万亩，撂荒地多数分布在交通不便、土地生产力差、远离村庄的山坡地带，撂荒地全部为没有农用水灌溉的旱地。

3 兰州市农村耕地撂荒的原因分析

通过调研发现，兰州市农村耕地撂荒的原因主要为以下几个方面：

3.1 乡村“空心化”，种地劳动力缺乏

兰州作为省会城市，西北地区区域性中心城市，城市经济发展较快，城乡二元结构差异明显，城市相对农村能够提供更多更好的就业机会，经济收入的“剪刀差”导致的虹吸效应，使得越来越多的农村青壮年劳动力不断向城市转移，从而导致了农村人口不断减少，农村空心化加剧，种地劳动力缺乏。根据兰州市统计局提供的数据，2019年末兰州市户籍人口为331.92万人，其中乡村人口96.2万人，占总人口的28.98%，而同期兰州市地区生产总值为2837.36亿元，第一产业增加值51.68亿元仅占GDP总量的1.82%，这就是说用1.82%的产值要“养活”近30%的人口，这显然是不可能的。经济结构说明了兰州市农村户籍人口实际上大量都在外就业获得收入，并不在户籍地生产生活。大量农村里有能力有见识的年轻人通过读书、入伍、打工等多种形式离开农村走向城市。在城市工作生活的“农二代”，多会选择在城里购房，孩子出生后在城里上学，双方老人也因为带孩子会搬到县城。这样一家人都离开农村，承包地如果不找人代种，就面临撂荒。城乡发展的不均衡和快速发展的城镇化导致农村人口大量外出，种地劳动力缺乏，土地撂荒严重。

3.2 近郊县区撂荒地占比高于远郊县区

从调研的几个县区情况来看，皋兰县撂荒地占比最高，其次为城关区为，永登县、红古区撂荒地比例最小，仅为2%左右。空间分布上表现出撂荒地数量与该县区距离城市中心的远近有“负相关”的关系，离城市中心越近的县区撂荒地越多，离城市中心越远的撂荒地越少。特别是皋兰县忠和镇、什川镇、九合镇榆中县的和平镇、定远镇等几个乡镇距离兰州主城区不到15分钟的车程，周边农民多数选择进城务工放弃耕种土地，致使土地撂荒。永登县、红古区距离兰州主城区都在100公里左右，弃耕打工的比例相对较少。

3.3 农业比较效益低，种粮积极性差

为提升农业经济效益，提高农民收入，近年来兰州市不断进行农业结构调整，积极推广马铃薯主粮化，大力发展高原夏菜、兰州百合、食用玫瑰、中药材等特色优势农业。但受自然禀赋和气候条件的限制，干旱山区仍以经济价值较低的小麦、玉米及折粮薯类为主，农户投入人力物力较多而经济效益低，耕种意愿不强烈，流转难度较大；川水地区种植的蔬菜品种以大白菜、菜花为主，品种较单一，价格优势不明显。特别由于深加工企业相对少，销售渠道单一，出现了与市场需求脱节、丰收期产品难卖、价格下跌的局面。

调研中基层普遍反映，土地撂荒的根本原因还是因为农产品价格太低，农民辛辛苦苦把粮食种出来，换来的是亏本，有的时候连化肥钱和种子钱都不够。如果种地能够赚到钱，谁都不愿意背井离乡离开家人外出打工谋生活而把土地撂荒。

以生产高原夏菜、面向东南沿海销售的榆中县金崖镇张家湾村为例，这里一年种植两茬蔬菜，一茬白菜花每亩产量3000-4000斤，每斤3.5元，除去种子、化肥、农药、水电费等成本2000元，不计人工成本纯收入为10000元；一茬青笋每亩产量6000斤，每斤1.6元，除去成本1500元，纯收入为8000元；两茬蔬菜合计纯收入18000元，按户均5亩耕地计算，年收入可达9万元，但这是在产销对路的年份才有的收入。在2016年夏季受南方降雨影响，高原夏菜和南方蔬菜同期上市，菜价暴跌，很多蔬菜烂在地头而无人问津，菜农损失惨重；有的甚至负债累累，担心菜价还会下跌，只能选择将菜地转给别人，自己进城打工还债。在家种地，不如外出打工挣钱，成了农村人普遍的想法，即使是勉强种植也仅仅是在离家近的地方种点自用粮食而不愿多种，有劳动能力的农民宁可打杂工，花钱买粮食，也不愿意自己种粮，最后干脆弃耕弃种。

3.4 耕地自然条件差、耕力贫瘠

兰州市地处黄河上游，居甘肃中部黄土高原丘陵沟壑地带，大陆性气候明显，旱雹灾害频发，自然条件制约着农业发展。一是降雨稀少，干旱威胁严重。兰州年均降雨量仅为250-350mm，属干旱半干旱地区，雨量少而集中，涝灾和旱灾多发频发，影响农作物生长和产量质量稳定；二是耕力贫瘠，亩均产量低。全市耕地以旱地为主，农田有效灌溉面积116.25万亩，仅占总耕地面积的28%。《农用地质量分等规程》将全国耕地按亩均粮食产能分为15个等别，兰州市9等至12等地占28.76%，13等和14等地占71.24%，全部是中等地和低等地，无优等地和高等地；以皋兰县为例，全县旱砂地、旱土地面积占全县耕地总面积的63.6%,撂荒旱地面积占总撂荒面积的85%，大部分旱地靠天吃饭，生产投入成本高，土地产出效益差，加之山大沟深，旱变水配套困难。三是陡坡耕地面积多，机械化水平不高。按耕地坡度划分，全市小于15°耕地占68%，15°至25°之间耕地占28%，大于25°耕地占4%，有134.4万亩耕地坡度大于15°。15°为中小型农机坡耕上限，机械化耕播收、移栽、深松整地等都无法实施，全市综合机械化水平为61%，制约了农业劳动生产率的提升。四是有些承包土地地块零散，不利于耕种。兰州市黄土梁峁沟谷地占全市土地面积的20%，耕地形态破碎化，大量小块旱地沿沟谷零散分布，逐渐形成了分散居住与耕作小块旱地相适应的干旱山区村庄布局。每家每户沿山沟居住、相距很远，一般是一个电线杆下一户人家，靠着一口窑洞、一口水窖、几块旱地生活，很多群众生活在贫困标准线以下。脱贫攻坚时按照“一方水土养不起一方人”的原则，政府对在永登县西北山区和榆中县北山地区的3000户、共12000人实施易地扶贫搬迁工程。群众搬离后，宅基地复垦复绿，原有形成的村庄布局被破坏，受耕作半径规律的限制，大量零散的小块旱地因无人耕种而撂荒。

3.5 农村合作组织等新型经营主体缺乏

相对于土地条件好的地区而言，兰州市农村整体经济发展滞后，农村的产业发展水平低，农民接受新观念、新事物的能力还比较弱，同时受土地耕作条件和质量的限制，对工商资本进入缺乏吸引力。有技术、懂经营、会管理的农民带头人基本上属于稀缺资源，本地化的专业合作组织、家庭农场、专业大户发育成熟相对比较缓慢，社会化服务的触角延伸不到位，难以把分散经营的农户联合组织起来，不能为小农户提供有效的服务，有效的流转机制还没有形成，导致土地资源难以有效地发挥利用。另外，有相当一部分农民由于受教育程度低，缺乏一技之长，还无法真正在城镇立足扎根，即便土地暂时撂荒，依然作为他们养老的依靠，不愿意流转出去。

3.6 农民的职业荣誉感较低

长期以来，在人们的思想观念中，当农民、做农业被认为是没有文化、没有出息、没有奔头的代名词，加之自然环境和基础条件的制约，劳动强度大，收入水平低，农民真正成为有吸引力的职业还需要很长的路要走。目前还在种地的农民基本上都是50后、60后一代和一部分70后，大部分80后、90后一代真正安心于农村、痴心于农业、沉心于农民的人还没有形成强大的群体。

4 进一步盘活撂荒土地资源的对策建议

4.1 加强宣传引导，营造良好氛围

各级政府要通过广播电视、报刊网络、举办讲座、组织干部进村入户等形式，加大对《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规宣传力度，做到家喻户晓，使承包农户认识到防止耕地撂荒是应尽的义务，增强农民爱惜耕地的自觉性；使村民懂得土地是集体所有，集体组织有权利对撂荒地实施管理。推广在撂荒地整治工作中出现的好做法好经验好成效，激发农民撂荒地复垦的积极性和主动性，为撂荒地复垦工作营造良好的舆论氛围。

4.2 认真核查，建立撂荒地台账

由各县区组织乡镇村对辖区撂荒地认真核查,核查撂荒耕地的地点、面积、地块情况，分析耕地撂荒性质和原因，以村为单位建立台账，绘制耕地撂荒地分布图，分类施策，对具备复耕条件的地块要逐一提出复耕计划、方案、措施；对暂时不具备复耕条件的地块，根据不同状况做好后续复耕规划，做到应耕尽耕不留死角。

4..3因地制宜，精准施策

各地农村农业管理部门，在前期对撂荒地建立分门别类台账的基础上，针对撂荒地的位置、地力、灌溉等实际情况，对不同类型撂荒地精准施策，科学制定合理有效的复耕复垦措施。对于地理位置偏僻，耕种收益低，不便于耕作的撂荒耕地，可以从以下四个方面入手：一是修复修建通往耕地的村社道路，对土地进行综合整治，能够集中连片的撂荒地进行机械化耕种；二是继续申请国家各类农技补贴，提高农民种粮积极性，让农民种粮有利可图；三是充分发挥农业科技工作者的作用，指导农民种植更高收益的经济作物；四是继续推进农业保险工作，为农民种粮减少后顾之忧，对由于生态环境恶化导致的耕地撂荒继续种植的，给予一定生态补偿金额。若因村民长期外出务工导致耕地撂荒超过两年时间的，应根据《农村土地承包法》和《土地管理法》相关规定，由村集体依法收回并按法定程序进行处理，把撂荒耕地重新发包给有意愿种地的当地农民进行承包，减少耕地浪费。严格按照“多种多补、不种不补、谁种谁补”要求，继续落实好耕地保护补贴政策，加大补贴公开监督力度，对于一些即享受补贴又不种地，造成耕地撂荒的人，依法依归进行严肃问责，确保国家耕地补偿政策落到实处。对于地理位置较好，能够有效灌溉，只是由于劳动力不足或常年外出导致撂荒的耕地，建议由村集体统一收回，按照“三变”改革的思路，将这一部分土地以入股形式纳入村集体统一管理，统一流转给相关企业或者农民集体耕种，流转收入由村集体和农户共同分成。在“三变”改革的助推下，集中各类生产要素资源，让懂技术懂经营有资金有市场销售渠道有能力的人来统一耕种经营管理土地，对于优化种植结构，提高土地产出，农民增收都有着非常明显的效果。而对于本身就在山大够深地区不适宜发展农业生产的撂荒耕地，建议由土地资源管理部门统筹规划，收回耕地后实施退耕还林还草，发展生态种植，修复生态环境，美化宜居乡村。

4.4 开展农田基础条件与设施综合整治工程，提升耕地综合质量

对于地理位置较好适合耕种但因生产力下降、缺水等原因造成的撂荒耕地，特别是永久基本农田，通过以下几种方式予以改造提升：一是积极争取土地整理项目、高标准农田建设等项目，加快推进灌区续建配套节水改造与现代化建设，确保农业作物种植面积和产量稳定持续提高；二是引进机械化设备创新作业技术模式，实施马铃薯自动收获设施的应用示范推广等项目，继续改进玉米、百合、藜麦、燕麦、中药材、马铃薯机种机收技术；三是开展主要农作物生产全程机械化试验示范工作，建设农业机械化示范区，以机械化种植、中耕、植保、收获为重点内容，试点示范农机农艺融合、新型大型智能化现代农机设备。结合实施购机补贴项目，扶持农机服务组织引进先进适用农机化装备和技术，提升机械化作业能力[5]。

4.5 因地制宜调整耕地布局与产业结构，发展特色农业

在保证基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，综合评估耕地质量、撂荒率、基础设施等，科学调整基本农田布局。将耕作条件便利、质量优良的耕地调整为基本农田，将区位条件处于劣势、土壤贫瘠、基础设施配套不完备的基本农田调整为一般耕地。同时结合耕地适宜性评价，调整土地种植结构，瞄准市场需求种植有稳定效益的经济作物，发展设施农业、特色农业、创意农业等，提升耕地农业产值。引进高原夏菜适销对路优质品种，实施特菜新品种引进及多茬丰产栽培技术研究与示范推广。创新设施农业生产技术，继续推广新型日光温室、大棚和“双杆四膜”等技术，推动提质增效。试验解决特色产业发展及深加工关键技术，比如高原夏菜、中药材、百合、玫瑰、有机肥等项目，推动产业做大做强。在农产品销售方面，加强特色农产品的市场营销力度，通过农村电商、微信等网络平台扩大经济作物销售途径，切实提高农民种养殖收入，提高

4.6 加大科技项目支持，发展生态循环农业

随着乡村养殖规模不断扩大，粪污集中排放，直接影响养殖场及周边环境质量，也增加了畜产品质量安全风险的隐患。这两个方面的问题已经引起了社会公众、主管部门和种养殖企业的高度关注。农业与牧业相结合的关键是变废为宝，实现资源再利用，从喂养到畜产品，从种植到农产品，探索有机循环产业链。如在畜牧业生产工程中，将农作物秸秆加工后饲喂牲畜，养殖场粪料加工成有机肥继续改良土地，再从土地上种植有机农作物。依托牧草种植专业合作社，加快扶持种植饲用牧草力度，缓解草畜发展矛盾，减少过度放牧对环境造成的压力。最终形成种植、繁育、饲养为一体的循环模式。这才是健康农牧业的出路，也应该是科技项目扶持的重点领域。通过科技项目撬动，大力支持产品的精加工、休闲农业、农畜产品品牌打造等工作，使兰州高原夏菜、兰州百合等具有地域气候特色的优质品牌永葆活力。

4.7 实施新型职业农民培育工程，解决“谁来种地”的问题

要从根本上解决耕地撂荒问题，实现农村农业高质量发展和乡村振兴的宏大远景目标，不但需要资金支持，更需要大量的人才支撑，把人力资源开发放在首位，先解决好“谁来种地、如何种好地”这一课题。正如习近平总书记强调的，“要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营队伍，为农业现代化和农业持续健康发展提供坚实人才基础和保障。”兰州作为甘肃省政治经济文化教育中心，在发展培养职业农民方面有许多先天优势，要按照省会城市农业发展的特点制定好切实可行的职业农民培育计划，依托省会城市丰富的职业教育教育资源，积极鼓励生产经营型、专业技能型、社会服务型职业农民通过弹性学制接受中高等农业职业教育，努力提高其综合素质和职业能力。加强信息化建设，打造新型职业农民培育信息化平台，提供在线学习、管理考核、跟踪指导等服务。创新培训组织形式，支持农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训。

5 结论

盘活撂荒耕地，不仅关系到农民增收、粮食安全问题，对于推动农业高质量发展、推动乡村振兴战略的实施也都有着极其重要的意义。各级党委政府应该因地制宜，在精准分析当地耕地撂荒的实际原因后，提出切实可行的措施，防止耕地撂荒面积不断扩大，守住地区基本农田耕地红线，使宝贵有限的耕地资源发挥出更大的作用，促进农业农村健康和谐发展。