关于“河长制”的若干思考

张函珊

（浙江工商大学公共管理学院 浙江,杭州 310018）

1 引言

环境社会学家邓拉普提认为环境这个大空间在人类进化和社会进程中可以作为“供应站“、“居住地”和“废物库”三个小空间使用。在此基础上，有学者认为河长制是地方政府为了重新恢复环境让“供应站”、“居住地”、“废弃库”三大功能协调运转而创新的的一项有效的实用制度。

2 “河长制”运行制度的构建

2.1 法律基础

防治被破坏的水环境刻不容缓,国家也并不缺少污染治理方面的法律法规。2016年颁布的《关于全面推行河长制的意见》中明确指导思想，规定全面建立省、市、县、乡四级河长体系，制定六项主要任务以及一系列保障措施，要求对于不同河湖水环境情况对症下药，实行“一河一策”，实行生态环境损害责任终身追究制，强调公众参与到河流防护的行列当中，并要求在具体期限内全面建立河长制。

2.2 河长巡查制度

河长是检查河流和湖泊的主要负责人，检查时间及频率、路线和内容均由河长决定。2016年颁布的《基层河长巡查工作细则》首先厘清了基层河长和巡河的概念和规定了巡河内容和频率，要求政府部门负责任、河长上任前接受培训以及每次巡查要做好记录，对巡查中发现的问题，尤其是发现对水污染防治、水生态稳定造成恶劣影响的行为后及时处理及时上报，负责问题处理的单位接到通知，在规定时间内向河长办上交解决方案并落实措施，河长制办公室负责负责人要进行定期跟踪督查，并生成为文字报告，有迹可循以及呼吁和号召公众加入到巡河队伍中来。科技的发展也为巡查工作带来了便利和高效，河长开始利用“无人机”、GIS等科技手段，可以实时监测，防止不法分子钻工作漏洞，辅助河湖巡查及管理工作。实施巡河制度的过程中，我们也不难发现地方河长定期巡河形式化、巡河不全面不彻底、谎报、搁置问题的现象，导致巡查制度高开低走，一直难以达到期望的效果。因此，需要健全巡河机制以及不仅需要成立行政机关内部人员组成的负责巡河的部队，还可以借助民间力量，比如当地环境保护类社会组织、志愿者，实现日常监管巡查机制。

2.3 “河长制”信息公开制度

信息公开有利于推动文明社会的建设进程并且搭建起政府与民众之间沟通的桥梁，两者之间相互影响，实现“共赢”。将信息公开制度应用于河长制的推行和落实，在一定程度上可以有效缓解河长制度落实和推动中负责人消极对待河流管护工作、形式主义频频冒头的现象，长远来看，逐步架构起系统的信息共享模式，强化行政机关、市场、社会三者主体之间的相互交流，形成水污染防治多元主体参与格局。目前，公众与政府的联系也在不断加强，这得益于公众获取政府信息的途径不断拓宽，以往经常用传达信息的传统途径（电视、广播、报纸）外还出现了一批新型信息获取来源（微信、微博、APP等）。信息公开具体措施可以表现为政府在官方网站公示河长名单及其职责、所负责的河流、联系部门、监督电话等信息，并及时更新，或者政府通过召开新闻发布会向大众介绍河长制相关政策及方案以及执行的总体情况。

2.4 考核问责制度

各地政府为保障河长制产生实质成效，约束党政机关一把手担任河长而拥有的权力，纷纷推行“河长问责制”。各地在制度实践中，或者通过出台地方立法、或者出台政府文件、或者通过签订“目标责任书”等形式，来保障和推动治水负责人对河流防护的管理力度和成效。考核首先要面临考核和被考核人员设置的问题，一般来说是按照垂直系统，上级为考核人员，下级为被考核人员，其次是考核内容设置的问题。考核指标需要注意问题导向，每条河流的情况不一样，有些是河流淤结堵塞情况占主要问题，有些是水污染严重占主要问题，所以在制定考核内容时需要仔细考虑每一条河流的真实情况。水污染防治是一项漫长且见效慢的工程，需要政府机构投入大量的人力和物力，所以在设置考核内容的时候也要考虑到这些因素，脱离实际情况、没有考虑本地河流情况、忽视治水难度和河流自身修复能力慢而制定的考核内容不仅死板、考核起来缺乏针对性的，而且可能挫伤河长的积极性，因此需要科学设定标准体系和考核评估期。

在国家和政府机关发布的文件中可以看到“一票否决”被用来进行河长制的考核问责，即在干部考核设置的各个考核指标中，治理污染的负责人未完成其中一项，评估结果就为不合格；在通过相关文件或方案方面，只要环保部门表达了反对意见，则都无法实施。相关资料显示，全国有些地方政府都在陆续删减掉制度和规范性文件中的“一票否决制”，或者对“一票否决”的内容、流程、惩罚进行简单粗略的规定，这主要是因为保护环境与经济发展总是有着必然的冲突，而且环境治理是一个漫长、耗费人力和物力多且很难在短时间内得到明显改善的任务，当地政府迫于经济发展的需要或者缺少水环境治理资金或者在经济发展与保护环境之间进行权衡，弱化了保护环境的重要性。“一票否决”应用于河长制是必然趋势，但对于“一票否决”是否适用于河长制，学界对此看法不一。

3 “河长制”的保障激励制度

3.1 河长制中的激励机制

中国古代就有对治理地方湖河有功的官员给予奖励。据记载，明朝对在河流治理工作中表现优秀的官员授予“冠绶”或者授予匾额，对辖区内河道淤结的官员给予财政处罚。

改革开放后，国家将经济发展作为重要任务。各地政府往往对大型高耗能高污染的企业格外宽容，对它们随意倾倒工业垃圾和排放污水的行为采取睁只眼闭只眼的态度，毕竟这些高耗能高污染的企业是带动当地经济发展，解决居民就业的大头。发展经济的需要导致了对保护环境的忽视。河长制的出现慢慢打破了改革开放之后单纯追求经济发展而忽视保护环境的激励机制。

激励机制如果被好好运用，能够有效地减少河长制存在的委托-代理问题。中央发布的文件中指出要将河长制的考核结果纳入对领导干部的综合评价，除了晋升激励外，河长制治理还具有其他正向激励机制比如给予嘉奖，提请区政府予以通报表扬，同时报请市政府给予通报表扬。

3.2 建议

建立联动治水的激励机制。按照行政区划划分的方式明确了各级治水干部的责任，但同时注意到一条流域有上、中、下三个河段，跨越了不同行政区域，因此在设置激励制度时也要考虑到要促进不同行政区域联合治水的联动激励机制。一个流域设置一个总体目标，涉及到的行政区划部门协调治理，不单以一个流段的水质情况作为考核结果，将整体流域水资源污染情况、水生态平衡情况纳入考核，有助于打破各部门各自为政的现象，促进治水部门的横向合作。各部门协调合作有利于推动和落实河长制工作的进行，有利于河湖管护工作的有序进行，进而实现人类社会可持续发展。

4 总结

从开始实行河长制到现在，水生态失衡情况在一定程度上得到明显的改善。中国水利部在一次新闻发布会上批露，在各省的努力下，我国在一年半内就完成了国家2016年要求的要在两年内全面建立河长制的任务。不过，也有迹象表明，一些地区的河长制的运行寿命并不长，其治水工作的落实情况和河流治理最终取得的成效全部以“河长”为导向-负责辖区内治水工作的政府干部是否重视，如果负责官员仅仅为了在任期间的政绩光彩，做做表面工作，虽然短期内河流治理实现暂时效益，但并非长久之计。因此需要自下而上完善河长制相关法律法规及问责、考核、激励各项规章制度，从立法层面推动河长制落实，保障河长制有序推行，治理水资源得到成效。