浅析消防队伍灭火救援行动中存在法律风险及其防范

方志阳

（宜春市消防救援支队，江西 宜春 336000）

一、相关概念明晰

（一）消防队伍

新修《消防法》中对消防队伍的阐述运用了几个主体概念，即“消防救援机构”和“国家综合性消防救援队、专职消防队”。经过深入学习，我发现在涉及到消防监督检查内容时，《消防法》中均使用了“消防救援机构”这个概念，而在涉及到灭火救援内容时，除了《消防法》第四十五条规定火灾现场总指挥有权决定的六种事项中使用了“消防救援机构”这个概念外，在其他规定均使用了“国家综合性消防救援队、专职消防队”这个概念。由此可见，《消防法》在起草之初便意识到了这两个概念之间的差异，并做了区别对待。

1.消防救援机构。行政法学理论认为，行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，能够对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。

《消防法》在两种情况下使用了“消防救援机构”这个概念，一是在消防监督检查情况下，消防救援机构作为一个法人组织，以自己的名义行使法律授予的行政执法权，对社会单位、个人开展消防监督执法，并独立对自己的行为承担法律效果；二是在行使《消防法》第四十五条规定事项的情况中，消防救援机构行使的六项权力属于法律授予消防救援机构的行政强制权，其中，第（一）、（四）、（六）项属于强制征用,第（二）、（五）项属于强制排险，第（三）项属于强制警戒。以上行为能够对行政相对人权利义务产生影响。故此，本人认为消防救援机构具有行政主体资格。

2.国家综合性消防救援队。根据《消防法》第三十六条和第三十七条规定，国家综合性消防救援队有别于消防救援机构，承担的灭火救援行动是一种法定的对社会不特定主体的救助行为，并非履行行政管理职权而实施的行政行为，不具有国家强制力，不属于法律意义上的行政权力。故此，本人认为国家综合性消防救援队不具有行政主体资格。

（二）灭火救援行动

灭火救援行动中的灭火和救援是两个并列词语，即指消防队伍处置包括火灾在内的各类重大灾害事故，以及抢救人员生命为主的特殊勤务工作。

（三）法律风险

个人认为法律风险是指行为人在开展社会活动中，由于违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律赋予的权利、权力所产生的，由行为人承担的法律不利后果。具体来讲，法律风险分为行政法律风险、民事法律风险和刑事法律风险。

二、灭火救援行动中存在的法律风险

新修《消防法》中明确了消防队伍有国家综合性消防救援队、专职消防队和志愿消防队等。他们均是法律授权及承担相应职责的社会单位，根据上文所述，消防队伍在参与灭火救援行动必然存在一定的法律风险。

（一）灭火救援行动中的行政法律风险

1.灭火救援不作为引起的行政诉讼。灭火救援行动是否属于行政行为、是否可诉在理论学界和审判实务中存在两种不同的观点，一种是认为灭火救援行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围；另一种认为灭火救援行动是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围。本人比较认同第一种观点，因为灭火救援行动虽然是消防队的法定职责，但是灭火救援行动是在灾害发生时救援人员需克服事故现场的诸多不利因素，完成各项救援任务，在这种不利的现场环境中如果对救援人员苛以过重的义务是不利于救援工作的，也不符合立法的基本原则。然而在消防队伍参与灭火救援行动整个过程中，接警后不处警、迟延出警、接警出动到场时间慢或者到场后救援不力都有可能导致受灾当事人将消防队告上法庭，请求行政赔偿或补偿，受灾当事人往往会选择消防救援机构作为被告进行起诉，法院亦会受理并作出相应宣判。

2.消防救援机构行使《消防法》第四十五条规定的六项权力不合法引起的行政诉讼或复议。消防救援机构行使《消防法》第四十五条规定的六项权力的行为是行政强制行为，属于具体行政行为。因此，当消防救援机构行使上述六项权力不合法，侵害到相对人或第三方权益时，根据《国家赔偿法》第四条、第七条第一款、《行政复议法》第六条第七、十一款、第二十三条第一款、《行政诉讼法》第十二条第十二款、第三十四条第一款的规定，其具体行政行为受《国家赔偿法》《行政复议法》和《行政诉讼法》的规制，应承担相应的举证责任、赔偿责任。

（二）灭火救援行动中的民事法律风险

从民法学理论的角度来看，灭火救援行动属于消防救援机构履行职责的行为，其可能构成民事侵权行为，从而需要承担相应的民事赔偿责任。重新出台颁布的《民法典》第三条规定、现行《民法通则》第一百零六条第二款规定和第一百二十一条规定”可以看出，消防救援机构和救援人员作为国家机关和国家机关工作人员在执行公务时（即开展灭火救援行动），若该行动侵犯了相对人或第三人的合法权益，便产生了侵权之债。侵权之债表现为损害赔偿请求权，受害人即为债权人，享有请求赔偿的权利；加害人即为债务人，负有赔偿的义务。如开展灭火救援行动的过程中，消防车辆在长途奔袭或路况不佳的情况下，驾驶员因驾驶不慎发生交通事故对第三人造成人身损害；又如在灭火救援行动中对相关构（建）筑进行破拆，由于操作不当使第三人的人身或财产权益造成误伤。均会产生侵权之债，消防救援机构存在民事诉讼的风险。

（三）灭火救援行动中的刑事法律风险

新修订的《消防法》第72 条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上述规定既适用于灭火救援中的当事人，也适用于消防救援机构及其所属的救援人员。消防救援机构的救援人员在法律授权下，开展灭火救援行动中存在违法违规的行为且构成犯罪的，便将面临被依法追究刑事责任的风险。消防救援机构的救援人员违法实施的灭火救援行为可能构成的犯罪主要有几类：一是交通肇事罪。尽管《道路交通安全法》第五十三条第一款有规定，消防车辆在执行紧急任务时，可以不受限制，其他车辆和行人应当让行，但是第五十三条第二款也对消防车辆的行驶予以了限制，在非紧急情况下，依旧要按照交通运输法规依规安全驾驶消防车辆。现实情况是队伍内部个别消防车辆的驾驶员习惯性开霸王车、赌气车，这种不良习惯是坚决不可取的，一旦在接处警完毕后的归途违反交通运输法规发生了重大安全责任事故，驾驶员极易被定性为交通肇事行为，被追究刑事责任。二是滥用职权罪和玩忽职守罪。以上两个罪名均为渎职行为，只是前者的行为人主观为故意的心态、后者的行为人主观为过失的心态。诚如上文所述，消防救援机构的救援人员在灭火救援行动中滥用《消防法》第四十五条规定的六项权力或者明知有能力完成灭火救援任务而不作为不履职，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，不单单是消防救援机构的行为不合法不合理，更是消防救援机构的救援人员存在渎职行为，有面临被追究刑事责任的风险。

三、灭火救援行动中法律风险防范

随着我国社会法治进程的推进，加之普通民众权利意识的觉醒，消防队伍参与灭火救援行动所存在的法律风险远不限于本文提到的。因此，消防队伍在灭火救援行动过后要规避被诉讼或面临败诉的风险，必须提高以下几个方面的工作，针对涉法风险予以防范。

（一）加强指战员法纪教育，提高纪律意识和证据意识

一方面将法纪教育融入日常性思想教育工作当中，经常性开展法律法规教育，向指战员明确参与灭火救援任务是消防救援人员的法定职责和义务，从而提升指战员在灭火救援行动中的纪律作风养成；另一方面要树立证据意识，注意证据收集和保全，指挥中心对接处警记录、到场记录及营救记录，带队指挥员或火场文书对灭火救援现场的录音录像，消防车辆的行车记录仪的视频影像应当妥善保存留底，以备不时之需。

（二）扎实队伍灭火救援训练，提高指战员能力素质

在日常执勤训练中，消防队伍应积极开展灭火救援装备操作训练，对消防器材进行深入细致地研究分析，对于经常使用的器材装备做到规范准确，以提高装备器材使用效率；同时，应对“全灾种、大应急”救援方面，要在提升指战员综合能力素质上下功夫，对指战员各项专业救援能力进行培训，确保在面对各类复杂灭火救援任务当中能够拿得出、打得赢。

（三）强化社会面正面宣传，做好正面舆论引导

在当前社会人人都是“自媒体”的时代背景下，消防救援人员要有忧患意识和危机意识，一旦在较大型的灭火救援现场，围观群众势必纷纷拿出手机进行拍照录像。这就要求我们参与任何灭火救援任务时，在灭火救援行动中做到纪律作风养成的同时，也要把握正面宣传的最佳时机，将消防救援人员舍生忘死、救民水火的形象宣传好，做好正面舆论引导。

（四）建立健全单位涉法风险监控、管理体系

消防救援机构要将单位涉法风险监管作为一项日常工作对待，设立专门的人员、科室和主管负责，可依托法制部门、吸收法律顾问、公职律师等专业人员在内部设立涉法风险管控科室，将单位的各项工作环节中涉法风险监控、管理体系化，实现涉法风险的及时预防，出现涉法涉诉情况，及时按照法律程序积极稳妥应对处理。

四、结语

消防灭火救援工作本身存在一定的法律风险，这种风险包括民事法律风险、行政法律风险以及刑事法律风险，每一种风险都有自身的来源与成因，为了防范这些风险必须加强指战员法纪教育，提高纪律意识和证据意识，扎实队伍灭火救援训练，提高指战员能力素质，同时，也要调动整个社会的力量，强化社会面正面宣传，做好正面舆论引导，在此基础上也要建立健全单位涉法风险监控、管理体系，提高整个单位的安全意识、风险意识，以此来有效地规避法律问题。