俄罗斯克里姆林宫的主要参谋辅政体系

阚四进

俄罗斯是世界上面积最大的国家，地跨亚欧两大洲。作为联合国安理会常任理事国、上海合作組织成员国、金砖国家之一，俄罗斯也是国际体系中具有较大影响力的强国。俄联邦实行总统制，克里姆林宫是总统府的所在地，也是国家政治权力的中心。同样位于克里姆林宫的，还有俄罗斯总统办公厅和总统的重要智囊团队，其构成了克里姆林宫的主要参谋辅政体系。

“超级总统制”

1990年初，时任苏共中央总书记的戈尔巴乔夫按照西方三权分立原则，在苏联推动建立总统制。在此过程中，叶利钦为实现自己的政治主张，也想在俄罗斯实行总统制，与戈尔巴乔夫抗衡。按照叶利钦的设想，俄罗斯将建立实行三权分立的美国式共和国。1990年10月12日，在时任俄罗斯最高苏维埃主席叶利钦领导下，俄罗斯联邦宪法委员会公布了宪法草案，规定“俄罗斯联邦最高国家权力机关——议会、总统、宪法法院和联邦法院，根据分权原则独立履行职能，相互影响、相互制约。”该草案同俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法相比有着本质不同。

在叶利钦和部分政治精英的主导下，俄罗斯以激进的方式完成了新旧体制的过渡，搭建起西方民主政治制度的框架。1993年12月12日，俄罗斯举行公投，通过了该国独立后第一部宪法，宣布俄罗斯是共和制的民主联邦法制国家，确立了类似于法国式的半总统制国家政体。根据该宪法，俄联邦的国家权力由总统、联邦会议（联邦委员会和国家杜马）、俄联邦政府和俄联邦法院行使。总统是俄罗斯的国家元首;俄联邦会议（议会）是立法代议机关，由联邦委员会（上院）和国家杜马（下院）组成;联邦政府拥有行政权力;联邦法院享有司法权力。

从1993年至今，俄罗斯经历了近30年的政治转型和制度变迁，而且这一进程还在进行。总的看，俄罗斯各方权力并不平衡，总统拥有广泛的权力，在政治舞台上扮演着最重要的角色，处于强势地位，其通过会议咨询机构、办事机构和政党系统等，对行政、立法、司法三个权力机关实现领导，因此，有学者将此称为“超级总统制”。在俄罗斯政治转型的特殊时期，这种“超级总统制”能集中政治资源推进国家治理，同时反映出俄罗斯历史上崇尚强人治国的大众心理与民族文化。

作为俄罗斯联邦的象征，克里姆林宫是国家的政治中枢。“克里姆林”在俄语中意为“内城”，其位于首都莫斯科的市中心，始建于1156年，曾是沙皇的皇宫。位于克里姆林宫内的枢密院大厦，始建于18世纪，曾是列宁的居所，现在作为俄联邦总统府办公场所。总统府的东侧是总统官邸，西侧的军械库大楼则是总统办公厅和卫队所在地。

总统办公厅——总统倚重的参谋辅政机构

总统办公厅是俄罗斯联邦的重要行政权力机构，由总统直接领导、为总统服务、协助总统完成宪法赋予的职权。作为中央行政最主要的环节，总统办公厅在国内政治中发挥着重大作用，扮演着十分活跃的角色，其职责包括：为总统活动提供充分保障、广泛收集和分析国内外信息、保障总统与政府和议会等机构的协调合作、协助总统拟定和颁布总统令、执行落实总统的指示、筹备会见会议等重要活动、对外发布总统府权威信息等。俄学者奥坤科夫甚至将总统办公厅称为“第二政府”。当然，该机构并不具有绝对的权力，其在多大程度上发挥作用将取决于总统的意志。

2020年4月14日，俄罗斯总统办公厅主任安东·瓦伊诺（ 右三）、总统办公厅第一副主任阿列克谢·格罗莫夫（左二）、总统新闻秘书德米特里·佩斯科夫（右二）等通过视频会议讨论经济问题。

总统办公厅的设置被写入1993年通过的俄罗斯首部宪法，宪法明确规定总统办公厅属于国家机关。1996年10月，时任总统叶利钦颁布总统令，扩大该机构的编制，其由原来13个部门增加到26个，并被赋予了经济、法律、人事和掌管意识形态工作的权力。面对国内反对派的压力，叶利钦在执政后期，更加倚重总统办公厅。1999年3月，他在国情咨文中称：“总统办公厅应与国家权力机关开展更系统、更协调的工作，总统办公厅不仅要代表总统，还要成为总统政策的积极推行者。”

2000年普京就任总统后，致力于复兴俄超级大国地位，同样很倚重总统办公厅。2004年4月，普京批准新版总统办公厅条例，对其进行改组，强调总统对办公厅实施全面领导，为总统行使职权提供保障，监督总统各项决定的落实。总统主持召开俄政府会议审议的决议草案、政府做出的涉及国内外政策的决定，须征得总统办公厅的同意。总统办公厅统筹协调内外政策的功能得到加强。在人员构成上，总统办公厅由一名主任担任主管、多名副主任分管相关领域，其他人员还包括总统助理、总统顾问、礼宾事务官、专业领域（气候、生态自然保护及交通运输）总统特别代表、总统驻相关机构全权代表（国家杜马、联邦委员会、宪法法院、各联邦区）等。在机构设置上，总统办公厅下辖总统办公室、总统顾问局、新闻信息局、礼宾局、总统专家局等直接服务部门，还有国家法制局、国家监察局、对外政策局、国内政策局、国家表彰局、反腐败局等重要职能部门，以及气候变化与可持续发展跨部门协调工作组、宗教文化遗产及其他宗教建筑修复工作组等两个专业领域工作组。随着职权的扩大和事务的增加，俄总统办公厅的编制已超过3000人的规模。

“总统身边的人”——总统主要参谋辅政团队

叶利钦曾自豪地表示，俄罗斯新政权之所以得到巩固，是因为“总统身边的人忠心耿耿，不会像戈尔巴乔夫的亲信们那样”。“总统身边的人”实际上就是俄总统的主要参谋辅政团队，包括总统办公厅主任、总统顾问、总统助理、总统办公室主任，还有总统讲稿撰写人、总统新闻发言人等。他们汇集在克里姆林宫内，协助总统制定政策方针、对总统决策产生直接影响，并能有效平衡各方政治势力，甚至左右着国内政局。

总统办公厅主任是总统最为信赖的盟友，与总统一样不参加任何政党。总统办公厅主任是俄联邦国家安全会议和国务委员会的成员，这两个机构又都是俄国家重要议事决策机构。前总统办公厅主任伊万诺夫与普京背景相似，同样出身于克格勃，曾任国防部长、副总理、总统办公厅主任等要职，其作为政坛资深政治家全力辅佐总统执政，被视为总统的“左膀右臂”。现任主任瓦伊诺2003年进入总统办公厅礼宾局，2012年出任办公厅副主任，后在伊万诺夫推荐下接棒。从1991年8月至今，俄总统先后任命了12位总统办公厅主任，很多人已成为俄罗斯政坛最有权势和影响力的政治精英。如梅德韦杰夫，于2003年至2005年任总统办公厅主任，后与普京结为最亲密的政治盟友。作为总统亲信，总统办公厅主任在最高权力过渡和交接的过程中也发挥着重要作用。叶利钦曾承认，他在选择继承人时听取了曾任办公厅主任的亚历山大·沃洛申、尤马舍夫等人的建议。当普京被确定为接班人后，沃洛申等人又在台前幕后积极谋划，确保实现总统权力的平稳交接。

总统顾问与总统保持着直接且密切的工作关系，负责协助总统确定国家重大战略方向，推进主要政策的实施。俄总统通过任命各领域的精英担任顾问，能有效保持精英部门的平衡，维持国家战略的稳定性。叶利钦时期，一些学者出任总统顾问。普京时期，总统顾问的工作涉及经济、军事、文化、通信、生态、传媒、体育、哥萨克、联邦自治权等方面。他们大多来自四个领域：一是律师和政府人员，能为总统决策提供政治和法律支持;二是有影响力的高级官员，能协助总统制定军事、经济等领域的战略;三是文化界精英，能协助总统制定文化政策;四是媒体和公共关系专家，能加强总统与自由派的联系，致力于公民社会与人权的发展。这些任命常常受到俄政界的高度关注。

俄罗斯克里姆林宫外街景。

总统助理协助总统处理最核心的国家事务，是总统在国家各项事务的直接对接人。总统助理的级别相当于副总理，影响力远远大于部长，甚至大于副总理。总统助理还是总统治国理念的传播者。前总统助理苏尔科夫是普京最重要的顾问和智囊之一，被称为“克里姆林宮首席政治谋士”“普京理论体系的缔造者”，他曾公开发表《普京的长久国家》一文，强烈批评西方意识形态与民主制度，强调以“普京主义”为核心的政治新模式将是俄罗斯民族未来一百年生存和发展的有效手段。现任总统助理梅金斯基，曾担任过两届文化部长，主要协助普京掌管意识形态领域的工作。目前媒体曝光率很高的总统助理乌沙科夫，协助普京总统处理外交与国际关系事务，扮演着总统外交发言人的角色。

总统办公室主任直接为总统个人服务，负责总统的重要日程安排、协助起草政策文件、安排总统出访和确定随行人员等，是总统的重要助手，一般还兼任总统办公厅副主任。前总统办公室主任谢钦有“普京的影子”之称，他参与肢解了俄罗斯最大的石油公司“尤科斯”，后出任俄罗斯石油公司董事局主席，成为国家能源领域的掌控者。

总统讲稿撰写人专门负责为总统“生产文字”。总统讲稿的准备过程较为隐秘，自俄罗斯独立以来，写作团队不超过20人。外界较熟悉的是为叶利钦和普京均撰写过讲稿的波雷耶娃，普京在2004年任命她为总统助理，全权负责筹备总统的国情咨文。