特殊PPP 模式下基础设施项目创新创效分析

王泽岸 温建国 李建伟 纪伟 高志军 马艳梅

（中建桥梁有限公司，重庆 402260；中国建筑第六工程局有限公司，天津 300450）

一、引言

xx 市xx 过江通道（xx 长江二桥）及连接线工程，路线全长约6.25km，主要结构物为跨长江特大桥一座，全长2189m，跨龙溪河大桥一座，空港立交、连港立交各一座。为便于理解本项目模式的特殊性，下面将从本工程PPP 协议中有关建设期的创新创效方面展开分析：

（一）工程建设费最终以审计为准，征地拆迁费用最终以实际到达政府账户使用的金额为准。工程建设其他费中的前期科研、环评、通航、行洪、地灾、水土保持等论证评估费、勘察设计费、监理费、施工图审查费等由政府方支付的费用，不纳入社会资本方的投资核算范围。

（二）施工具体范围、标准、内容、规模等最终以通过行政审批的设计文件为准，经政府方审批的累计项目投资额，超过项目投资估算额部分，由乙方筹措资金，并计入项目总投资范围。

（三）图纸下发28 天之内，项目编制施工预算上报财评中心。

（四）依据竞争性磋商文件确定的计价方式、计价原则、用条款确定的计量范围及有合同约束力的技术经济资料审核确认的工程量，按照当地市级财评中心评审后的建筑安装工程预算造价×（1-下浮率3%）（总价下浮）计算，由甲方组织、乙方参与、市财政、审计部门最终确定。

（五）项目管理费：项目公司20%，政府现场管理机构80%。

（六）因政府原因导致工期延误在90日以上的，按照实际延误时间计算投资收益。

二、熟悉投标文件及合同条款

项目建设的合规性应当遵从最基本的招标投标法，即项目公司组建后开展施工总承包合同招标。不管任何招标模式，项目技术人员必须对本项目的招投标文件和总分包合同条款非常熟悉(包括工程量清单等)，熟知本项目的施工范围、质量标准、工期和安全文明要求等，明确合同工作内容，核实工程量清单是否缺项、漏项，以便进行合同谈判，签证。

本项目采用费率+利润预算的形式，与传统清单招标合同模式有较大差异。在项目时间紧凑，施工图出图不及时的情况下，费率招标的优点是在招标前只需要知道工程的大致规模，建设标准，没有计算工程量和组价的环节，招标速度快。缺点是：费率合同总价和材料消耗一般按项目规模估算，忽视了工程造价的“事前”控制。这种做法必然给工程建设期间的工程造价管理工作带来困难，从而可能造成投资“三超”。同时，站在政府投资评审的角度，也存在不少风险：首先对设计的经济性无法评价，其次预算管理和成本控制也有较大难度，结算时需重新计算工程量，耗时较长，导致最后结算时组价纠纷比较多［2］。

三、施工图阶段的创新创效

以本项目为例：PPP 协议签订时间2016 年10 月，设计院2017 年1 月取得《市政府对关于增设过江通道（城东长江二桥）及连接线工程轨道交通功能的（请示）建议的批文》，为实现远期轨道交通的规划，桥梁近期上、下层桥面均为市政道路交通通道，远期上层桥面为市政道路交通通道，下层桥面为轨道交通通道。

2017 年1 月总监签署开工命令，由于长江6 月份进入汛期，政府方要求优先进行涉水基础的施工；由于前期总承包与设计单位沟通较少，拿到悬索桥设计基础施工图纸后才发现与招标时的初步设计图纸出入较大，初步设计中所有的建议性施工意见全部取消，所有大型临时施工措施取消，所有必要的辅助施工措施也了无踪迹；以涉水基础为例取消了钢围堰、钢栈桥、下横梁现浇、上横梁现浇支架、上塔柱对撑、电梯、塔吊、液压爬模示意图；取消了劲性骨架、1500t 的Q235 钢材暂估工程量。

经过分析政府层面的担忧有以下几点：

（一）由于该桥招标后变更为公轨两用悬索桥，甲方担心财政承受能力一定，变更超财政承受能力。

（二）该PPP项目在发改委已入库，倘若大幅增加施工措施费，会有清退出库风险。

（三）施工单位的履约人员的配备及能力尚未得到验证。

（四）该地区尚未建设过类似项目，甲方不具备相关技术管控能力。

（五）所有大型临时设施按照住建部37 号文进行评审后实施，同时预算按照方案进行编制，可合理的控制总承包方的利润率。

（六）项目尚未进行施工预算及财政评审

基于以上原因，施工单位根据《市政公用工程设计文件编制深度规定》及《建筑工程设计文件编制深度规定》与设计单位展开沟通，请设计单位作为主导与政府主管单位协商设计深度的必要性，先后增加了指导性施工意见，在施工步骤图中增加了施工措施，先后增加了主塔劲性骨架、对撑、Q235 钢材，增加了钢梁吊装施工措施（缆索吊）、锚碇地下连续墙H 型钢接头、型钢锚固定位支架，钢梁整节段拼装临时杆件，增加了土石方平衡表。

由于PPP 项目后评价及审计时需要根据可行性研究报告、控制性规划进行验收及审计，在设计阶段有很多可行性研究报告建议内容未体现，在设计阶段也需进行有效沟通：比如水土保持中涉水主塔需要设计防冲刷措施，深基坑边坡防护；明确限制火工用品的施工范围等。

总的来说PPP 项目受制于投资规模，设计单位在设计时尽量会采用成熟的施工方法，造价合理的施工材料，结构变动层面沟通的余地非常小，只有关键的施工措施可以沟通。

四、施工过程中的创新与创效

（一）施工过程中创新创效的方向

以本项目钻孔桩施工为例，长江上游以砂岩为主或卵石层、泥岩、砂岩互生，本项目除居民区以外钻孔桩全部以冲击钻为主，在项目进场之初，其他市政工程均以旋挖钻进行施工，总承包方在涉水基础与洪水赛跑是也采用旋挖钻进行了尝试，发现大直径钻孔桩采用旋挖钻并不比冲击钻具有明显的优势，钻头磨损严重，取渣慢，工效优势不突出，项目马上投入冲击钻进行施工，旋挖钻辅助开孔2m 埋设斜岩面开口护筒，冲击过程中采用简易的反循环系统，进尺效率提高50%，不开挖泥浆池，不漏浆解决了饮水工程污染的问题；多个钻机同时工作，按计划完成任务；最重要的是通过测算冲击钻净利润率最高，而旋挖钻利润率则最低；大桥在施工过程中主塔上横梁采用铰接式K 型支架，安拆方便，重复倒用，用钢量显著下降，支架搭设时间节约10 天左右，主塔基础未采用钢围堰，而采用咬合桩围堰与桩基同步施工，未占用主线工期，完美避开了汛期基础施工，锚碇地下连续墙根据机械尺寸合理进行了大断面设计，降低了接头数量，最大限度地增加了工作面，提前工期2 个月；大桥在施工西锚碇时需要在地下连续墙外侧填充1m 厚素混凝土，将主体结构与围护结构隔开，然后在混凝土表面滚涂防水涂料最后施工结构，锚碇内部存在大量的琵琶撑，素混凝土浇筑需要支护模板及脚手架，经过仔细推敲施工计划，预计工期顺延55 天，采用维护结构安装隧道防水土工布+防裂钢筋网片的形式，素混凝土与主体结构同步浇筑，锚碇合同额1.92 亿元。节约模板400 平方，增加防裂钢筋网片40t，防水材料投入增加了18 万元，虽然投入增加了千分之二，但降低了施工难度与安全风险。

（二）项目实施过程中创新创效的分工与协作

现代化的施工企业都在实行精细化管理，因此管理人员都是紧盯在一线，越是关键的工序项目配备的管理人员可能更加精干，他们对现场的情况掌握得非常充分，但是往往缺乏创新创效的驱动力和决断能力，往往更愿意按部就班的完成指令性任务。本项目在施工过程中充分发挥了民主精神，由工地技术负责人一线班组，充分发挥指挥调动资源解决了混凝土泵送改溜槽、调整施工顺序减少模板、提高钻渣分离效率、提高混凝土切割安全性等方面发挥了重要作用。

（三）现场签证的创效

施工过程中签证及基础资料对创效的影响是巨大的，从总承包的角度来看，跟踪审计收方应收尽收义不容辞，扩大生产对总承包方创效有利，但PPP 基建项目体量较大、工程耗时较长，现场签证较多。施工单位一般请建设单位、监理单位及投资评审造价人员现场查看，但当时不及时办理签证手续，而是等项目结算时再提出补办签证，此时，相关现场人员记忆模糊或部分参建人员已经调动，从而高估冒算，蒙混过关。其次收方签证过程建设单位会以设计文件进行收方，规避风险，我们的技术方案在考虑实施性往往扩大了生产范围，收方往往很困难。比如基坑开挖或换填。

本项目施工时参建各方就必须留下现场草签的手稿以备查验。同时，项目实施过程中施工单位需上报从开工到实施当期时间节点的签证变更台账，台账上报后，各参建方未达成一致的不予计量。同时，工程清单的开项预算与计量需全部统一，这项工作能大大简化中期计量的繁重劳动，资料也更条理清晰，避免产生纠纷。

五、技术、商务、法务工作在PPP 项目的重要性

前文我们已经讲过商务与法务在项目策划节段梳理争议条款，争取补充协议及多方沟通的重要性。在管理过程中技术与商务的充分参与尤为重要；商务与法务的主要技术人员应熟悉项目合同条款、施工成本、盈利点，同时采用合理的技术手段规避争议条款。制定行之有效的针对性的措施，对于某些建设单位不同意变更的亏损项目可在商务部门做好测算的基础上，技术人员进行优化，只要能减亏，可由项目承担变更成本。

（一）PPP 项目技术工作的特点

采用限额设计是控制工程造价的有效手段，从项目设计开始建设单位就把控制造价的意识扎根于设计人员心中。建设单位监督设计团队严格按照批准的设计任务书和投资估算来控制初步设计，或减少设计。以本项目为例，在编制施工组织设计及专项方案时尽量采用常规成熟的施工方法，这样能够提高通过评审的概率，减少修改方案的时间；其次尽量采用预算能够覆盖的方案，以减少后期措施变更的工作量；最后将涉及到专业分包的方案内容委托给长期合作的专业机构完成，减少方案编制工作量，提高效率。

（二）PPP 项目商务法务创效的工作特点

费率合同类PPP 项目由于前期只签订了大方向的框架，导致组价及工程量均需分析和审核，过程中的工作强度很大，且和工程建设乙方的诉求较难达成一致，争议较多。而PPP 项目施工方案的审批优先于预算的审核。在费率招标模式下，工程技术与工程经济的相互结合是工程造价一个很重要的影响因素。这就要求工程造价人员有相应的工程技术水平，从合同约定、定额编制思路、计价规范、施工技术方案等方面去掌握了解，才能全面履行合同。在施工图纸明确后，经监理单位、建设单位审批过的方案是预算审核的重要依据之一。

方案编制完毕后，第一轮审查应该是进行商务、法务审查，其主要目的是经济性比选，以及PPP 协议核心条款中商务、法务条款的响应，施工图预算的编制是项目最大的创效。

商务部门需要根据施工组织设计及专项方案编制清单，清单有遗漏的部分需要反过来通知技术部门补充编制，在取费及定额消耗量的计算过程中发现技术方案的深度需要大致能够达到指导现场施工或加工的深度，这一点尤为重要。

预算编制过程中最难的部分是100 章：主要是现场建设单位难以管理计量的，如施工单位技术咨询服务费用，监控量测费用，特殊试验的费用，与项目公司未达成出资渠道的费用：比如航道、海事、铁路等。

其次由于PPP 项目政府方作为强势方：有很多举措限制了商务部门的创效，比如政府要求市政工程按照公路定额编制预算、工地转移费用按照最近的省会城市计算、行车干扰只确认红线范围内干扰、拆迁不考虑便道问题等等。

对于合同约定中计算依据不充分不明确的。例如：费率合同约定使用相关定额子目，但实际编制预算时不能做到完全对应，定额子目存在缺失。采用成本加酬金的方案或使用类似工程指标评定的方案不失为处理的方法。成本加酬金方法的测定过程是一项耗时耗力的繁杂工作，过程数据及成果文件需参建各方的确认，项目的建设程序将比清单模式的周期更长。利润率、管理费用评定很难有标准界定，管理内耗严重，政府部门审批流程和商务谈判流程势必较长。同时总承包方在未开展财政评审以前面临巨大的资金压力，不利于项目的顺利实施。

小结：PPP 项目财政评审由于方案先行，把合同的争议和矛盾暴露在项目进行的过程中；过程中形成的谈判会议纪要是结算审核的重要依据，并切实体现项目动态把控，避免了仅通过结算审核定价一刀切，施工图预算评审效率低下的情况是有多方面的原因。总承包单位在形成施工图预算成果文件时，主动编制在工程费方面和其他基本建设费用方面的经济指标，由于地方政府的强势建设单位往往考虑到其他项目的影响，往往采用地方习惯性做法而不是遵从规范条文，商务层面的创效任重道远。

建设方采用费率+利润的管理方式极大地制约了总承包方技术创效的积极性；在这种条件进行总承包施工，在施工前需要先完善项目的合规性，在有关效益的谈判中争取主动，对设计深度进行明确要求，积极的优化设计，生产过程中与各部分充分沟通，商务上要对技术方案进行经济性对比把关，重视计量签字及图像资料争取扩大生产。

六、结语

目前项目实施背景下政府投资项目的逐渐增多，所用资金也越来越多。合理的管理全过程的造价控制，同时优化方案，将设计控制在一定的范围和限额之内，利用有限的资金和成本建设出高质量和性价比高的工程，对于政府和企业来说，不仅能够节约成本，减少工期，而且能够提高效益，增强安全性和可靠性，加强工程的造价管理，有利于投资效益的管理，能够合理地使用人力、物力和财力，不至于资源浪费。