论社会工作服务机构的健康可持续发展

文/文凤姣 刘艳春 温善琨（金东社会工作服务中心）

一、研究背景

党的十九届五中全会于2020年10月顺利召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，在“加强和创新社会治理”部分明确指出,要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用,畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。这是党中央继十六届六中全会之后又一次在重要文件中强调要发展社会工作，也预示着我国的社会工作将会获得更好发展[1]。在国家利好政策支持下，全国社会工作服务机构如雨后春笋般发展，队伍日渐壮大，近两年呈现出井喷态势。据第十届(2020)社工年会报告显示，截至2019年底，社会工作服务机构发展到1万多家。

陆士桢等在研究中发现，随着社会工作服务机构数量的增长，其发展也日益呈现出服务领域不断扩展、机构专业化不断提升、机构发展环境不断改善等特点。专业人才数量不断增多，政策措施不断出台，社会氛围持续改善[2]。张琴等指出，广州市政府在民间社会组织的发展方面支持力度较大，在政策文件、资金等方面等都十分重视对社会工作机构扶持的投入[3]。高丹认为，社会工作机构目前在我国的发展呈快速增长趋势，但在满足社会需求方面仍有不足[4]。

伴随着数量和规模的不断扩大，问题也接踵而至，社会组织发展过程中的负面消息不断传来，进一步聚焦到社会工作服务机构层面，机构拖欠员工工资、招投标造假、社工违反伦理道德、性侵事件等层出不穷，都影响着社会工作服务机构的健康发展。与此同时，机构的可持续发展也被广泛关注，据中国之声《新闻晚高峰》报道，运营主要依赖于政府投入，专业人才缺口比较大，自身缺乏“造血”机能等是社工服务机构发展面临的诸多难题。杨婷（2017）从全局观的角度对社会工作机构发展进行研究，认为社会工作服务机构在微观上、中观上、宏观上存在不同程度的困境，影响着机构发展[5]。

社工服务机构的可持续发展关系着机构的未来，关乎员工的职业前景，同样也影响着行业的兴衰，是社工界同仁共同关注与重视的议题，但就目前笔者观察了解，大家普遍关注可持续发展中的资金可持续，认为“造血”问题的解决是机构可持续发现的根本之策，从而致力于自我造血的发展路径探索而忽略机构可持续发展的全貌。本研究试图从上述问题出发，以社会工作服务机构为研究对象，首先通过文献研究的方法，在对经典文献梳理的基础上，讨论社会工作服务机构健康可持续发展的内涵及意义。其次通过分析现阶段社会工作服务机构发展的现状，剖析存在的影响可持续发展的风险因素，进而讨论社会工作服务机构的健康可持续发展的全貌并提出对策建议。

二、繁荣与隐忧：社工服务机构发展迷思

十六届六中全会是社会工作发展的一个重要里程碑，提出要建设宏大的社会工作人才队伍，标志着社会工作春天的到来，社工服务机构进入了发展的快车道，呈现出一片繁荣发展的景象，但在繁荣背后的隐忧也不容忽视。

（一）繁荣景象

1.成立，雨后春笋

2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》出台、2012年《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》出台, 两个国家政策都致力于促进社工服务机构发展。在国家的大力扶持下，全国各地社会工作服务机构雨后春笋般成立，从2010年的500余家快速增长到了2018年的9700余家，呈现出爆发式增长的态势。

为了推动社会工作服务机构的发展，各地也纷纷出台相关文件，就笔者所在的四川省而言，全省市（州）级政府和部门发文26个，县区级政府和部门发文56个，内容涵盖了政府购买服务办法、社会工作岗位设置、人才队伍建设、发展规划、社区社会工作者的准入及补贴等，极大促进了全省社会工作发展[6]。降低门槛、孵化扶持等手段的加持也给社会工作服务机构的注册成立提供了良好土壤。截至2018年，四川省民办社会工作服务机构已达1124家。

数量的快速增长为社会工作的开展提供了一个可观的发展基数，夯实了专业发展基础，为社会治理增添了服务抓手，而数量与质量间的较量也必然会成为快速发展的一个关注点，由此带来的机构发展问题也值得深入探讨。

2.支持，源源不断

随着对社工机构的关注不断增加，对其发展的支持也源源不断地增多，涉及政治、经济、社会支持等方面。

2018年,民政部慈善事业促进和社会工作司的成立,为社会工作发展带来了新契机，提高了社会工作的政治地位。另外，随着政府职能转移，社会工作服务领域也在不断扩大，由传统的社会慈善、社会福利、社区建设、社会救助等领域逐步扩展到防灾减灾、司法矫治、民族、脱贫攻坚、就业援助、卫生健康服务、双拥服务、流浪乞讨人员服务、金融服务、物业服务等新领域，越来越多的部门愿意为社工发展提供机会,并逐步形成多领域、多种类、多形式的发展态势[7]。随着领域的发展，社工岗位也不断被开发，截至2019年,38.3万个社会工作岗位在城乡社区、事业单位、群团组织和社会组织中被开发,同时设置了5.1万个社会工作服务站(室),大力支持社会工作发展。

强有力的资金支持也是社会工作发展的重要保障。2012年,民政部、财政部联合出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，对政府购买社会工作服务进行顶层制度设计。为了加强对社会工作服务组织的培育和扶持,还建立了公共财政资助机制，从中央财政到地方财政，都加大资金投入，设立专项资金用于购买社会工作服务，进而推动社会工作服务机构快速发展。

另外，通过社工宣传周、慈善交流会、微电影大赛、百强社工机构评选、公益广告等大型活动的开展及媒体的宣传报道，让更多的人了解社会工作，认同社会工作，支持社会工作，为社会工作争取更多的社会地位和支持。

（二）背后隐忧

1.发展，资源驱动

与国外社会工作发展路径不同，我国的社工服务机构是在政府政策的大力支持下，乘着社会政策的大形势而注册成立的，并由此构建了中国特色社会工作的格局。客观而言，其发展契合了政府由管理型政府向治理型政府转变的时代要求，是政府职能转移的重要载体，是社会进步的表现。[8]。

对于有些社会工作服务机构来讲，资源即利益。当本应以社会需求为导向的机构发展转向以利益为导向的机构发展时，也就伴生了滥竽充数、鱼龙混杂的行业发展乱象，机构发展不再拼专业拼技术，而是拼关系拼人脉拼渠道，这对于专业的发展和进步无疑是一种阻碍。另外，对于秉持着专业的情怀和初衷的社会工作服务机构来讲，政府的政策和方向决定了其生存的空间，如果一味“抱守残缺”靠情怀和理想来坚持，等待机构的将是停滞不前甚至可能是组织的覆灭。

因此，资源驱动成为当下组织发展的主要动力。结合政府及资源导向，融入专业理念，转变思维，拥抱大势，为社会发展贡献社工服务机构的力量成为本土化发展情境下的最优选择。

2.组织，定位不清

资源驱动下的社会工作服务机构发展的一个最突出的特征就是定位不清。卢磊（2014）在研究中指出，目前大多数民办社会工作服务机构存在一些问题，机构的使命、愿景、价值观不清或缺失，服务宗旨、机构章程等都成为虚设，并没有在机构发展过程中产生指引作用，缺少实际价值，更多的机构是以任务导向开展服务。在某社会工作服务机构开展的关于社会组织战略规划的调查报告中显示，170份有效问卷中，有四分之一的填答者无法清楚地说明组织的使命、愿景、发展规划，半数填答者不了解组织的目标和方向，认为组织没有自己的核心业务和品牌服务，都是“跟着政府走”。

在笔者接触到的某区近40家社会工作服务中心或公益服务中心中，80%以上的机构没有清晰的愿景和使命，或是愿景和使命仅停留在设立层面，并没有认真践行。另外在机构注册的业务范围一栏，也呈现出组织发展没有一个清晰的方向，多数都是涵盖了社会问题调研咨询、社会工作专业服务、培训督导、承接政府委托的各类社会工作服务项目、志愿服务、社会工作评估等各个方面，更有甚者直接是提供专业的社会工作服务。

迫于生存的“万金油”的机构角色定位，确实能给组织开拓更多的生存渠道，特别是处于初创期的机构，能够通过这种多品类的服务赢得更多的生存和发展资金，在行业中立足。

但从机构的健康和可持续发展角度来看，并不能集精力与资源于一隅，过度重视眼前利益的获取带来的是对机构长远发展利益的损害。综观全国范围内发展较好的社会工作服务机构，都有一个清晰的组织定位，并围绕其定位有一个体系化的发展规划，做好眼前利益和长远利益的取舍与平衡，从而兼顾机构的生存与发展。

3.专业，亟待提升

专业作为社工服务机构安身立命的根本，专业服务队伍和专业服务能力决定了机构的竞争力，也关系着社会工作的社会认同。关于社会工作服务机构的专业性研究显示，当下社工服务机构的专业性还处于一种令人担忧的处境。陈蓓丽的研究表明，大多数社会工作服务机构作为“专业”的代言，其提供服务的过程和结果并没有给人以专业的感受，公众和服务对象的认可度不高。社工服务、社工项目在社会建设中的功能和价值也并没有真正凸显[9]。朱健刚和陈安娜通过对一个政府购买社会工作服务的个案进行分析发现，与经验丰富的社区工作者相比，在实践中“专业”社工显得稍微逊色，工作成效看起来并不尽如人意[0]。而有些社会工作服务机构为了争取更多的资源和支持，维系好与资方的关系，往往偏于出资方利益取向,相对忽视了本应该重视的服务对象的利益和需求。更有甚者，“成为政府社会职能的机构代理者,只是为了完成上级部门考核任务”[11]。

与专业服务能力同样不容乐观的还有专业队伍建设。除珠三角、北京、上海等专业发展较早的地区以外，其他地方都存在专业社工人才紧缺的现象。以笔者所在X区来分析，社会工作服务机构中社工或持社工职业资格证的员工比例不足20%，更多的从业者选择这份职业时都抱着这份工作简单、轻松的态度，认为“搞搞活动就行了”，无论是专业态度还是专业能力都与岗位要求相去甚远，而由他们所提供的专业服务也就可想而知了。

如果社会工作服务机构没有一个专业化的服务团队，服务能力难以提升、组织核心竞争力难以形成，进而也会影响机构的生存和发展。机构作为行业的细胞，如果机构的专业性得不到提升，行业和专业的社会承认和专业权威也就难以建立，即使出台再多的规范和指引，如果没有践行和落实，也将会是空中楼阁。

三、健康可持续：社工服务机构发展的关键路向

近年来, 我国各种类型的慈善组织不断涌现, 在关爱弱势群体、缓和社会矛盾、提升公民素质、促进社会和谐、传播公益精神、弘扬社会正能量、助力社会发展治理等方面对社会作出了有益贡献，社会工作服务机构作为慈善组织中的一支有生力量，其专业作用日益凸显并不断被认可。在分析社会工作发展的良好态势及背后隐忧的基础之上，不难得出，健康可持续发展才是社工服务机构发展的关键路向。

然而,在现实发展过程中,组织发展却存在着各种“非健康”状况，有些组织没有清晰的使命和愿景，在政府利好政策下浑水摸鱼；有的组织有良好的初衷和公益情怀, 却因种种原因发展受限；有些组织曾经辉煌一时却走了下坡路；有些甚至被列入异常名录和黑名单，从此走上了不归路。武菊芳（2014）等在研究中指出，社会组织理性成长与健康发展是一个系统工程，涉及方方面面,不能仅仅靠量的增长,同样要关注质的提升，要与社会发展及时代需求相适应,一方面要加强机构自身能力建设提升组织公信力，另一方面也需要所处环境的不断优化:政府作用的正确发挥,法律法规的保障,教育研究机构的助力,市场机制的激发,媒体力量的推动,民众的积极参与等都是必须关注的重要因素[12]。

可持续发展概念于1992年在联合国环境与发展大会上被首次提出，我国学者也在这一时期引进并接受了可持续发展的概念，并从各自的角度去理解和研究可持续发展问题。在社会学研究领域，基于社会属性，将可持续发展定义为，最终落脚点是人类社会, 即改善人类生活品质,创造美好生活环境[13]。可持续发展是永续的发展，可以看作是“可持续性”和“发展”的结合。民间公益慈善组织的可持续发展就是在追求自身生存和持续发展的过程中，既要考虑公益目标的实现，又要不断提高组织持续获取资源的能力，同时要树立良好的口碑，提高组织的社会地位[14]。结合可持续发展的“协调性”及“时空公平”的内涵，不难看出社会工作服务机构作为公益慈善组织的重要组成部分，力求可持续及发展的有机结合，做好多因素间的协调性，眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的统一性是机构长治久安的不二选择，且有着重要意义。

首先，对于机构自身来说。机构的健康可持续发展关系着员工的成长与发展，同样决定了机构发展的长度和宽度，追求健康可持续发展的机构会立足长远，着眼大局，为员工创造更多的学习与成长机会，进而储备更多的专业力量，为机构提供长足发展的动力，不断创新与迭代，从而增强机构竞争力。其次，对于行业发展来说。社工服务机构作为行业的细胞，它们的健康发展深刻影响着行业的健康发展，社工服务机构自身的健康可持续发展有利于营造行业内良好的发展风气，有利于行业规范化、有序发展。最后，对于专业建设来说。社会工作服务机构是专业服务的载体，其健康可持续发展一定程度上代表着社会工作专业发展，并能促进服务水平和服务能力的提升，推进专业本土化建设。

因此，社工服务机构的健康可持续发展无论对于组织自身的发展壮大、行业的规范有序还是国家治理现代化目标的实现都有着重要意义，而其健康可持续发展的内涵也涉及不同层面的不同方面，顶层设计、发展环境、行业氛围、自身规划及内部建设等都是健康可持续发展的内在要求。

四、社工服务机构健康可持续发展的影响因素

社工服务机构要想健康可持续发展，首先要有一个清晰的自我认知，要有忧患意识，看到繁荣景象背后的隐患和风险因素，才能做到抓住机遇、迎接挑战，及时解决机构发展的各类危机问题，以推动机构的健康长远发展，综合分析，影响机构健康可持续发展的风险因素可以分为以下几类。

（一）政策依赖性导致独立性不足

众所周知，机构的发展离不开资源的支持, 经济资本、人力资本和社会资本是其中最重要的资源。目前，“政府购买公共服务”是多数社会工作服务机构的大动脉，是最主要经济来源，助推社会工作服务机构发展，但同时也造成了机构对政府的资源依赖，导致脆弱的自主性[15]。而经济基础决定上层建筑，如果社会工作服务机构无法在经济命脉上取得自主权，就会因此缺少专业上的话语权和自主空间。除此之外，随着政策的变化、支持力度的改变以及拨款滞后等因素的影响，很容易使机构面临资金链断裂的风险，健康可持续发展也就无从谈起。

从政府角度分析，政府对社会工作服务机构的支持和扶持的初衷是希望通过有限的帮助助力机构逐步发展，进而慢慢独立强大，承担更多的社会责任，为社会解决更多的问题。以成都为例，近几年大力发展的社区发展基金会、社会企业认证等，都是鼓励社会工作服务机构以政府的支持或补贴为支点去撬动更多的社会资源，发挥最大的效能。而2016年颁布实施的《慈善法》中明确规定，民办社会工作服务机构还可申请认定转为慈善组织面向社会公众进行公开募捐和筹款，也证明了政府鼓励社会工作服务机构去开辟资金新路径。

因此，社会工作服务机构如果不拓宽资金来源渠道，仅靠政府购买服务作为机构的主要发展资金来源，不仅会给组织发展带来风险，也不符合党和政府扶持政策的初衷，必须清晰认识社会工作服务机构与政府的关系必将从依赖迈向协作，能够独立自主的机构才能在关系的转变过程中适者生存，获得新机遇。

（二）专业性不足导致成效欠佳

肖小霞（2012）认为，社会工作服务的专业性是政府购买服务和社会工作服务机构产生的前提，但在实践中,服务的专业性却在专业招投标、服务、评估都呈现出模糊性，而其模糊性又影响到专业的社会认同和内容认同。专业不足的直接后果是成效欠佳，而成效是社会工作服务机构建立专业公信力和权威性的撒手锏，如果社工的专业服务仅仅用产出指标和痕迹资料来证明而见不到实质性的改变，无异于医生开了诸多药物而病情始终不见好转。

王壬、罗观翠（2012）指出，目前我国社会工作发展的方向和重心是专业化。王思斌（2019）提到，我国社会工作要走向高质量发展。反观现实，社会工作在当前仍处于低专业性，一方面，社会工作服务机构在聘用员工时呈现出低专业要求，机构内社工专业人员（专业毕业或持证）占比很小，而专业素养的建立与提升并非一朝一夕能够完成的，所以员工在服务中的专业理念、专业价值观及专业知识和技巧的应用就显得不尽如人意，服务成效随之折扣，有时甚至给人一种社工做的事人人都可以做的印象，无法得到较高的社会认同。而即使招聘到社工专业毕业生或持证社工，也会出现理论与实践无法有效结合，社会工作实务经验和工作技巧欠缺的尴尬局面。另一方面，多数机构在开展服务的时候迫于资方需求或迫于行政压力，会在服务中以低专业姿态迎合他方要求，从而获取行政认同而非专业认同，长此以往，专业性就会在机构与资方的行政博弈中被讨价还价，其专业价值和成效也就无法很好地呈现。

专业性不足导致的成效欠佳不仅不利于机构的公信度和专业形象的树立，对从业人员的信心、专业价值感、服务优化和提升也会产生负面影响，专业水平的低下使得社工服务机构难以有效回应政府与民众的服务需求，社会功能发挥不足势必严重影响其健康发展[16]。

（三）内部治理不善导致祸起萧墙

堡垒往往都是从内部被攻破，目前我国的民办社工服务机构普遍存在内部规章制度、管理制度不健全、不完善、无落实，人力资源缺乏保障，人员管理、专业督导缺乏有效机制，组织的可持续发展能力不足等问题 ，组织文化建设缺失、机构的自律自觉自省不足，这些存在的内部治理不善的问题最终会导致祸起萧墙。

除了因治理不善而引发的危机事件，组织内部治理问题也使得机构在面向政府时显得力不从心, 甚至失去信任[17]。同时内部建设的优良与否也与社工的流失率息息相关，一个有组织文化、管理规范、治理有效的机构往往能吸引并留住人才，反之则会造成高离职率及不良的内部文化，从而导致机构发展的内卷，无法向外向上发展。

内因是事物发展的根本原因，清晰的组织定位、合理的发展规划、规范的内部运行机制及管理制度、积极向上的组织文化都影响着一个社会工作服务机构的健康程度，社会工作服务机构要想健康可持续发展，必须注重内部建设与治理，把内部风险降至最低，内外兼修才能长久立足于行业之林。

五、社会工作服务机构健康可持续发展的可能策略

社工服务机构的健康可持续发展是一个系统工程，涉及方方面面，需要生态视角和全景视野，更需要不同层面主体的共同努力，总体看来，社会工作服务机构健康可持续发展的可能策略有以下几点。

一是加强顶层设计和制度建设。我国社会工作的开展要与我国经济社会发展的总要求相适应，而顶层设计的科学与否决定了社会工作服务机构健康可持续发展的环境条件的优劣，进而影响到社会工作服务机构发展的进程、速度、数量、质量、规模等。要想社会工作服务机构健康可持续发展，政府一方面要对整体社会需求有准确的把握，做好服务供给侧的结构把控，做到不盲目扶持和发展，社会工作服务机构的注册成立要有序进行；另一方面要做好已成立的社工服务机构的服务、监督和管理，对于存在的问题及时发现及时解决，积极化解影响机构健康发展的风险因素，通过政策引导、法律法规完善、机制建设、服务提供等措施，营造良好的发展生态环境，减少机构对政府的过度依赖，为社工服务机构提供一片健康肥沃的土壤。

二是着力提升专业水平。社工行业协会作为行业、学科领域内具有一定影响力或代表性的单位自愿组成的具有公益性、联合性、专业性的社会团体，在促进社会工作服务机构健康可持续发展方面可以从四个方面着手。首先，及时收集并反映社工服务机构诉求，作为社会工作服务机构的“家”，行业协会要积极发挥桥梁纽带作用，及时把握机构需求并向相关部门积极反映，发挥其政策影响的功能作用。其次，提供服务支持，协会本质作为同业组织，服务于行业内会员是其最基本的功能，在专业人才培养、实务探索与交流、共商共享平台的搭建、资源链接及供需对接方面为社工服务机构提供支持，以促进其健康发展。再次，规范机构行为，协会可以通过评估、评级等方法建立健全一套完整的外在监督体系，推动社会工作服务机构适应并顺应透明化、公开化的发展趋势，以推动机构自觉自律，营造恪守专业价值和伦理规范的行业竞争环境。最后，建立专业标准，作为行业的风向标，行业协会要做好专业引领和示范，致力于专业理论及实务的探索和研究，提高社工服务的专业化水平，获得更多的社会承认。

三是倡导机构内部善治。社会工作服务机构的健康可持续发展需要良好的生态环境，离不开行业协会有力的支持和外界的监督，但更重要的是机构自己的努力。机构健康可持续发展不仅仅是资金的可持续，不能将精力仅聚焦于“自我造血”，而要有一个全局的视角。首先要有一个健康可持续的使命、愿景和价值观，这是机构的根本，决定了机构的独特性和未来发展。其次要有健康可持续的战略规划，这是机构选择的赛道，决定着机构发展的方向和定位，影响着机构发展的速度和规模。再次要有可持续的品牌服务，这是机构的核心竞争力和无形资产，对于提升机构的影响力和美誉度至关重要，是吸引资源、促进机构发展的巨大动力。最后要有可持续的发展资金，这是机构发展的能量，是维持机构正常运转的必需品，要拓展资金来源的多元渠道，降低资金断链或不足的风险。总之，社会工作服务机构要自省自觉，考虑全面和长远，才能找到适合自己的健康可持续发展之路。

六、结论与讨论

党的十九届五中全会上，党和政府期盼社会工作在国家治理体系和治理能力建设现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥更大作用，作出更大贡献。社会工作服务机构作为社工服务的供给者，势必承担更多的责任和义务，而其健康可持续发展就显得更加重要。在政策环境利好、支持力度大的背景下，社工机构快速发展的同时也面临着独立性不强、定位不清、专业性不足等风险因素，影响着机构健康可持续发展。

社会工作服机构在抓住机遇、乘势而上的发展过程中要加强制度建设和能力建设，抓好专业发展和内部治理，才能顺应时代潮流，以需求为导向，不断满足人们对于美好生活的向往。但社工机构健康可持续发展是一个重大议题，需要不同主体积极参与，相互协作，才能化解风险，达成目标。反观发展现实，如何搭建一个协作平台，创建共建共治的机制以促进社工机构健康可持续发展尚未有成熟的经验，还需要学术界、实务界共同努力，探索一条可行的本土化路径。