对县域政府性融资担保公司发展的调研分析及建议——以湖北省某县担保公司为例

文/何宇承（中国人民银行枣阳市支行）

一、公司现状

（1）基本情况。该公司成立于2007年9月，是某县政府搭建平台着手组建的服务本地中小企业发展的融资性担保机构。截止到2020年6月末，公司注册资本10030万元，实收资本17930万元，其中市中小企业信用担保中心出资17720万元，占实收资本98.83%，其他法人股东出资210万元，占实收资本1.17%，全部是以货币形式出资。该公司由某县财政局下属单位中小企业信用担保中心行使出资人职责，该公司高管属某县财政局正式员工，不在公司领取薪酬，该公司也是该县目前唯一一家政府参股的担保公司。

（2）担保情况。2020年6月末，公司共担保企业数量129户，同比下降19%，担保责任余额26453万元，同比下降22%，已连续2年同比、环比持续下降，担保费率为2.5%-3.5%。其中中小微企业担保责任余额26453万元（全部为小微企业担保贷款），涉农担保贷款责任余额为7096万元，单户最高担保责任余额800万元，为小微企业担保放大倍数为3.9倍，出于对风险把控的考虑，公司暂未将服务小微企业和“三农”的融资担保放大倍数上限调整至银保监会1号文中要求的15倍。（2018年4月23日，银保监会印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知（银保监发[2018]1号），将服务小微企业和“三农”的融资担保公司放大倍数上限调整至15倍。）

（3）代偿情况。2020年6月末，公司融资性担保代偿金额15360万元，担保代偿率10.6%，高于2%的监管指标。公司代偿总户数59户，其中：诉讼追偿的有51户13240.6万元，已追回欠款1562.3万元,占比为11.80%（现金839.1万元，资产折价723.2万元）；自行清收的有8户1455.3万元，已收回欠款287.5万元。经查，公司未偿还的代偿金额为3521万元，主要集中在某农商行，由于其政府背景，目前暂未进入司法程序。

（4）其他情况。一是经营状况。2018年底公司在提取担保赔偿准备金1600万元和未到期责任准备金505万元后，亏损1409万元，但在2019年公司获得省财政厅专项借款2000万元，用于补充担保业务保证金，目前尚可实现可持续经营。二是资产质量状况。2020年6月末，公司在保余额中的不良贷款4189万元，在保余额中的关注类贷款3332万元，不良贷款率15.84%。三是银担合作。2020年6月末，公司现合作金融机构5家，同比未发生变化，其中最大两户分别为枣阳农商行担保余额19823万元，湖北银行枣阳支行担保余额5556万元。四是参与非法集资状况。某地方政府支持力度较大，市金融办、人民银行、经信局等监管部门对担保公司监管较为严格，目前无发生民间借贷和非法集资现象。

二、存在的问题及相关分析

（1）经营情况恶化，生存遭遇危机。在实际经营过程中，银行对担保公司代偿“兜底”存在严重依赖心理，几乎将风险包袱完全甩给担保公司承担，而担保公司处于从属地位，承担更多风险却难以得到相应风险回报，时间一长必然代偿趋高，经营困难，在经济下行趋势下民营担保公司纷纷倒闭，而只有政府参股担保公司能够勉强维持经营。从近三年的运营指标来看，该公司近三年提取担保赔偿准备金、未到期责任准备金后均为亏损状态，其中2017年亏损最大为1409万元。由于省财政、某县财政支持，公司向省财政专项借款2000万元已经到账，公司目前担保业务仍在正常经营，工资、日常开支仍可继续。另一方面，2020年6月末该公司代偿率为10.6%,远高于担保费率（2.5%-3.5%），仅仅依靠担保业务收取担保费，远不能弥补担保贷款所承担的代偿损失，目前若无持续注资恐难以继续经营。

（2）经营管理不规范，风控不到位。一是缺乏专门的风险防控体系。该公司没有设立法律事务部门和风险监测部门，在开展业务时对风险的分析、应对处理能力差，大多凭传统经验和地缘、合作银行提供信息来了解、判断客户的风险状况，未建立起一整套管理机制、考评制度、贷款管理制度和风险防范机制。二是缺乏专业从业人员。县域融资性担保公司设在县域所在地，因地域条件限制和个人发展空间有限，使得从业人员专业工作经历短,接触的业务单一,难以在业务上有较强的工作磨炼和业务水平的进一步提升，导致人才成为县域融资性担保公司发展的瓶颈。如该公司仅有员工12人，其中大学本科8人，专科4人，有较丰富银行信贷风险经验的仅1人，且往往一人身兼多职，人员变动较快，多为刚刚入职无从业经验的新人，一时间难以培养出专业人才。

（3）代偿过多却无力偿还，虽由于地方政府行政保护免于被起诉，但潜在风险仍不容忽视。担保行业是高风险、低盈利的行业，成立之初定位为主要服务“三农”和小微企业，更加注重社会效益，因此对于担保公司未偿还的代偿，地方政府大多采取行政保护的方式，要求银行尽量续贷、展贷，不轻易起诉担保公司。一是为了维护服务“三农”和小微企业的社会效益，提供良好的地方金融生态环境，不轻易导致担保公司破产。二是面对当前普遍存在的中小微企业抵押物不充分，融资难、贵的问题，只有依靠政府增信来撬动地方经济的发展，这就迫切需要融资担保机构的支持。三是银行出于上级行的风险监管压力，也更加愿意同政府性担保公司合作来降低风险。但在目前银担合作过程中，政府行政干预后，银行发生不良贷款很难对担保公司提起诉讼，担保公司一时间也难以追回欠款，债权抵押处置周期长、执行效果较慢，长此以往，此类不良贷款难以化解，银行与担保公司矛盾将进一步升级，潜在风险不容忽视。

（4）担保风险补偿分担机制不完善

①缺乏再担保体系。经查，该公司成立以来一直积极与各合作银行协商担保贷款风险分担，但是一直未能与现有的五家合作银行签订风险分担合作协议。目前，该公司正在积极推进与湖北省再担保集团有限公司、湖北省农业信贷担保有限公司的风险分担合作。

②风险补偿分担机制建立情况。一是政府常态性补偿机制难以落实到位。担保公司成立以来，各级政府出台了诸多优惠政策，但落实到县域很难执行。如2015年省财政厅印发《湖北省中小实体经济发展资金管理办法》中指出“地方政府应按照规定，按不低于政府担保公司当年年末在保余额1%的比例，通过安排财政预算资金注入担保公司，用于风险补偿”，但经公司人员反映，落实较为困难。二是财政资金支持方式有待改善。在对中小企业融资性担保机构的财政扶持政策中，中央主要以补贴和减税为主，而湖北辖内地方担保公司主要以财政调度资金为主。如该公司2018年从省财政厅借款2000万元，属于流动性借款资金，无法冲抵实收资本额，拓展担保业务、防范信用风险的作用受到限制。

三、对策建议

（一）当务之急

（1）建立政府注资常态化机制和代偿损失财政补偿机制。经过近些年的淘汰置换，担保公司已经代偿了大多数的严重不良风险贷款户，目前在保的客户中只有少数风险较大，建议地方政府每年从财政预算中安排一定的资金，注入担保公司，用于化解严重不良贷款和弥补拓展新业务所需的保证金缺口，以壮大担保公司资金实力，增强抗风险能力，用于偿还担保贷款。在政府注资常态化后，担保公司逐步降低担保费率，降低客户融资成本。（2）加大担保代偿款依法清收的力度。司法部门应加快此类案件的审理、判决、执行进度，加大强制执行力度，对恶意欠贷的客户重判重罚，增强法律震慑效应。相关部门要对那些不讲信誉、拒不还款的“老赖”客户，坚决予以打击，通过上“黑名单”、新闻媒体曝光等多种方式进行公告公示，形成社会舆论压力，优化信用环境，防止其他客户效仿跟风、形成大面积系统风险。（3）建议政府及相关部门尽快研究制定盘活担保公司不良资产的办法措施。对政府性担保公司清收的不良资产，探索研究如何通过批量转让给资产管理公司，或者由城投公司进行收储等方式进行处置，出台专门化解融资性担保公司不良资产的政策办法，把死资产变成活资产。

（二）长久之计

（1）建立健全监管体系,完善担保公司风险控制。一是明确行业管理监督机构,特别要发挥地方金融监管机构的作用,从立法层面授权地方人民银行或银监部门对担保机构的监管职责，并从防范和化解金融风险的角度,将融资性担保机构纳入人民银行统计监测体系,确保央行采集其数据和信用等信息有法可依。二是按照风险管理的前、中、后三个阶段, 完善担保公司业务审批决策程序、保后监管程序、代偿追偿程序等,建立应急管理处理机制,切实提高业务经营效率和风险防范能力。三是建议加快将融资性担保机构接入央行征信系统的步伐,解决担保机构信息不对称等问题,提高风险预警能力。

（2）建立政、担、银、企风险共担机制。针对县域担保公司实力薄弱、风险高的特点，建议加快推进湖北省再担保集团有限公司和湖北省农业信贷担保有限公司与县市担保公司的业务合作，将两家公司的业务职能快速落实到位，实现风险共担的银政担合作新模式。再担保项目发生风险时，可由省再担保集团分担30%风险，政府分担10%风险，银行分担20%风险，担保公司承担40%，增强各方的责任感,真正体现合作共赢。

（3）完善风险补偿体系。一是加大风险补偿。对正常经营1年以上的担保公司,发生代偿损失时,由政府按一定比例予以风险补偿。风险补偿金可由政府每年在预算中安排一定资金为基础,并由产业发展基金、中小企业发展专项资金和各类直接奖励扶持资金中划出一定比例组成。二是组建再担保机构。由省级或地级财政出资设立政策性再担保机构,实行风险责任挂钩机制,用较高的再担保体系准入标准并通过差异化定价政策等市场的办法来提升县域再担保的能力。三是将政策性或商业性保险引入到担保领域,通过适度分散信贷和担保风险,发挥担保业对经济发展的促进作用。

（4）常态化打击非法集资，净化金融生态环境。防范和化解非法集资风险，打击处置非法集资，事关改革发展大局、经济金融稳定、群众财产安全、社会稳定和谐以及党和政府的形象,必须警钟长鸣,常抓不懈。一是日常要注重开展金融风险教育活动。充分利用重点节日开展金融知识、金融风险宣传，提高公众防范非法金融的意识和技能，引导其抑制盲目投资冲动，远离非法金融活动。二是继续加强非法集资风险排查及监测预警。通过加强账户监测、督促金融机构加大可疑交易报告力度等措施开展风险排查，重点做好第三方支付行业的非法集资监测和防范。