国内旅游景区安全生产工作存在的问题和对策研究

刘瑾洲，顾涛，王大千

国内旅游景区安全生产工作存在的问题和对策研究

刘瑾洲1，顾涛2，王大千3

（1. 故宫博物院，北京 100009；2. 北京市海淀区消防救援支队，北京 100085；3. 文化和旅游部机关服务中心，北京 100020）

文章对旅游景区安全生产工作和旅游景区安全员进行了定义，点明当前国内旅游景区安全生产工作的两个特点：A级旅游景区安全生产工作的投入普遍高于一般旅游景区，经费是决定旅游景区安全生产水平的关键因素。当前国内部分旅游景区存在对安全生产工作重视程度不够，迎检迎调压力过大，安全员思想包袱过重，安全生产隐患排查和整改能力有限，安全生产标准有待完善，应急救援工作基础薄弱和旅游消费者安全意识欠缺等七大问题。针对这些问题，文章提出了相应对策，旨在为提升国内旅游景区安全生产工作水平提供参考。

旅游景区；安全生产；现状；对策

旅游业是具有投资回报率高、可持续发展性强、对环境资源破坏性小、可以大力推动上下游产业发展等特征的优势产业。“十二五”期间，国内旅游及相关产业增加值占国内生产总值4.33%，逐渐成为国民经济新的增长点。“十三五”期间，以2019年为例，国内旅游收入达5.73万亿元，同比增长11.7%，对国内生产总值综合贡献达10.94万亿元，占比11.05%，逐渐成为国民经济增长的支柱性产业[1]。“十四五”期间，国内旅游业将从高速增长阶段转向高质量发展阶段，人民群众日益增长的旅游生活需要也将发生变化。但纵观近年来国内外涉旅安全生产事故，从云南丽江古城和贵州苗寨火灾，到巴西国家博物馆和法国巴黎圣母院火灾；从境内外旅游大巴交通事故，到个别旅游景点和演出场所发生地人员拥挤踩踏事件，以及文博机构文物失窃等等。这些问题不仅会引起全社会的关注与担忧，也会影响到旅游业发展及大众进行旅游消费的热情。因此，只有营造一个规范有序、安全文明的国内旅游市场，人民群众才能够舒心旅游、放心消费。

一、旅游景区安全生产工作和旅游景区安全员的定义

旅游景区安全生产工作，指在旅游景区生产经营活动中，为避免造成包括旅游景区员工和游客人身伤害、财产损失而采取相应的预防和控制措施，使旅游景区生产经营活动在安全有序条件下进行，以保证旅游市场各方人身安全不受威胁；确保旅游景区设备设施和自然环境免遭破坏；保证旅游景区生产经营活动得以顺利进行的相关活动。

旅游景区安全员，指从事旅游景区现场安全生产监督、检查与管理工作的人员。主要职责包括：监督、检查旅游景区现场安全、防护装备配备及使用情况；监督、检查旅游景区危险源，发现事故隐患，并监督整改；参与制定旅游景区安全生产措施、安全操作规程及事故应急处置预案；参与旅游景区安全生产事故应急救援和演练；对旅游景区发生的安全生产事故进行调查与处理，完成事故统计、分析报告；组织开展旅游景区安全生产宣传教育，对旅游景区员工进行安全技术培训，实施职业健康管理制度，纠正旅游景区内游客的不文明行为；记录并保存旅游景区安全生产数据；保存旅游景区安全生产事故调查档案，并对安全生产事故进行分析调查[2]。

二、国内旅游景区安全生产工作的特点

笔者通过多种形式，对国内多个省市不同级别、不同类型的旅游景区进行调研，同旅游行业安全生产工作责任人就旅游景区安全生产工作进行深入、细致探讨，发现国内旅游景区安全生产工作呈现出两个特点。

（一）A级旅游景区在安全生产工作上的投入高于一般旅游景区

走访调研的A级旅游景区基本配备了专职安全员且安全员数量相对充足；安全生产台账符合规定要求且记录翔实；安全生产防护装备良好有效；安全生产相关培训颇具针对性；同属地公安、应急救援和质量监察等部门联系密切、互动频繁。之所以如此，和A级旅游景区评定与考核标准、A级旅游景区运营工作受到各方重视程度、A级旅游景区自身影响力等有密不可分的关系。

（二）经费是决定旅游景区安全生产水平的关键因素

目前，国内旅游景区安全生产工作经费主要来源有旅游景区属地政府拨款和旅游景区自筹两个途径。前者与属地政府财政收入情况、属地主要领导对旅游景区重视程度和旅游景区对当地经济增长的贡献大小息息相关；后者主要取决于旅游景区自身运营情况和旅游景区管理者对安全生产工作的重视程度。

调研时，明显感觉安全生产工作经费紧张的单位，其安全生产工作水平相对较低。同时，值得注意的是，因为经费紧张导致安全生产水平较低的旅游景区通常对属地经济增长贡献值较低，又因对经济增长贡献值低导致各项工作难以得到政府支持，从而进入恶性循环。而一旦有资金注入，优先用于提升安全生产工作水平的可能性也不大。

三、国内部分旅游景区安全生产工作存在的问题及原因

虽然各旅游景区安全生产工作水平参差不齐，但其中存在一些共性问题。

（一）部分旅游景区安全生产工作重视程度有待提高

通过回溯一些旅游景区安全生产事故案例，结合查阅部分旅游景区安全生产隐患检查台账可以看出，一些旅游景区管理者对旅游景区安全生产工作重视程度不高，日常安全生产检查过程中存走马观花、检查不到位和整改不及时的情况。

同旅游景区安全员交流中发现：有的安全员对安全生产领域新观念、新技术和新方法有抵触情绪；有的安全员认为有的项目不上马、有的活动不开展就不会发生安全生产事故，就不会造成负面影响。为此，一些安全员以安全之名行倒梁之实，在一定程度上阻碍了旅游景区的建设和发展。

（二）旅游景区迎检迎调压力过大

2020年10月，笔者在某省调研时发现，该省文化和旅游厅为部署本省2020年国庆假期旅游市场安全生产及疫情防控工作，在9月16日至10月3日的17天时间内向该省各市文化广电新闻出版旅游局和省内重点旅游景区传达或下发文件共计13份，召开相关会议4次。在同其他省份旅游与区管理者和安全员交流时也了解到各级行政主管部门发文多，指示多的现象比较普遍。从旅游景区工作角度出发，上面千条线，下面一根针，各部门各级督查督办多，调资料、听汇报、查台账、看报表、迎接检查、安排接待等工作导致旅游景区员工疲于应对，精神、体力长期透支，若是长此以往必顾此失彼，反倒容易出现安全生产隐患。

（三）旅游景区安全员思想包袱沉重

一段时间以来，“是否发生安全生产事故”几乎成为评价安全员工作业绩的唯一标准。“做安全生产工作需要一点运气”，“做安全生产工作要学会如何避责”，是很多安全员对自身工作的认识，也是他们思想上的包袱。这些固有认识和思想包袱让很多旅游景区员工接手安全员工作时有畏难情绪，导致安全员工作因循守旧、缺乏创新，不能满足时代发展需要；因旅游景区安全员工作方法和技术止步不前，导致在面对新事物的安全隐患时没有能力做出预判，采取超前防范，造成涉旅安全生产事故频发。

（四）旅游景区安全生产隐患排查和整改能力有限

限制旅游景区安全生产隐患排查和整改能力提升的因素有以下几个方面：

1. 旅游景区特点不同，安全生产工作重点不同，工作标准难以统一

我国旅游景区有的是历史人文景观，有的是自然风光，有的是大型特种娱乐设备；有的依山而建，有的临海而设，有的地处沙漠腹地，导致不同旅游景区之间安全生产工作重点不尽相同，造成了国家层面难以出台针对性较强的旅游景区安全生产工作标准对旅游景区的安全生产工作进行指导和规范。

2. 旅游景区安全员业务能力有待提升和责任心需要加强

（1）安全员业务能力方面

对全国多家5A级旅游景区和普通旅游景区安全员工作和学习经历进行调查发现，被调查对象学历普遍较低，具备本科及以上学历的不足30%；具备安全工程、机械工程或法学专业学习经历的不足10%；持有《注册安全工程师执业资格证书》或《注册消防工程师执业资格证书》安全员占比不足1%。这些数据反映出目前国内旅游景区安全员队伍专业化程度还不高，安全员业务能力亟须提升。上述问题的原因一方面是因为社会上普遍认为安全员工作技术含量较低，旅游景区管理者在选人用人时忽略了安全员质量；另一方面，因为国家目前缺少旅游景区安全生产标准或旅游景区安全员对安全生产领域现行标准了解、掌握不够，造成工作中缺少抓手。

（2）安全员责任心方面

走访中发现一些常见的安全隐患仍然存在，如：有的旅游景区灭火器过期未年检或是罐体压力不足；有的旅游景区应急照明设施失效、疏散指示标识缺失；有的旅游景区未按要求在危险地段或区域设置警示牌或拦截装置。上述种种隐患，反映出部分旅游景区安全员责任心有待加强。

3. 旅游景区安全员数量亟待充实，待遇水平有待提高

调研中发现：旅游景区安全员数量分布不均，多则百余人、少则三四人。有的旅游景区安消防中控值班室无人值守，有的旅游景区无法落实国家现行规定的每2小时进行一次消防安全巡查制度[3‒4]。究其原因，一些单位安全员数量和单位工作任务不成比例，导致这些安全员需要身兼数职却无法兼顾。

对北京市、江西省和长沙市等地部分旅游景区单位消防中控值班员薪资待遇进行调查，被调查对象薪资待遇普遍较低，有的单位消防中控值班员薪资待遇仅高出当地最低工资标准的5%。微薄的薪水严重影响了各旅游景区安全员队伍的稳定。

（五）旅游景区安全生产标准有待完善

为达到占领市场、吸引游客、增加收入的目的，近年来许多新奇项目纷纷上马，但配套安全标准出台工作却相对滞后。以玻璃栈道为例，据笔者掌握的信息，我国第一条玻璃栈道始建于2002年，地点位于江西省上饶市三清山风景旅游景区东海岸1600余米的高空水泥栈道旁，但目前可以查阅到的关于玻璃栈道的安全技术标准为河北省住建厅、质监局、旅发委和安监局于2018年联合发布的河北省地方标准《景区人行玻璃悬索桥与玻璃栈道技术标准》（DB13（J）/T 264-2018）。此外，一些标准或法规亟须更新，以历史人文景观的古建筑消防安全管理工作为例，现行的《古建筑消防管理规则》编制于20世纪60年代，严重滞后于当今防火技术发展和消防安全管理模式。再有，各主题公园中的A类特种设备安全监管极为烦琐，不同设备特点也不同，设备投入运营前和每年定期检查工作由中国特种设备检测研究院负责，应急救援预案在主题公园属地应急管理局备案，但设备的日常监管仍要依靠设备使用单位安全员，可是目前监管缺乏标准，导致设备使用单位安全员工作时缺少抓手。

（六）旅游景区应急救援工作基础薄弱

安全生产事故是低概率事件，一般单位很难长期承担一支处于待命状态的应急救援队伍，通常采取组建兼职救援队伍的方法弥补这一短板，但兼职救援队伍因缺乏专业训练，事故发生时往往不能妥当处置。例如：有的单位消防手动报警器被触发后，应急救援人员未能按规定时间到达现场；有的单位应急救援队伍存在“牌子挂了、制度上了”但“没人、没钱、没抓手”这一情况。

经费不足无疑是原因之一，但技术层面的短板也不可忽视。目前，适合旅游景区自身特点的专业救援装备还比较匮乏，例如：特种设备工作过程中的停车事故，救援时间往往在一小时以上。同时，各旅游景区应急救援方案可行性也须进一步论证，例如：在对近年来一些古建筑、古村寨火灾事故调查时发现，相关单位事前都制定了应急救援预案，但事故发生时均未见效。

（七）旅游消费者安全意识欠缺

旅游消费者是旅游行业的重要组成部分，是旅游景区服务的主体，是旅游景区安全生产工作保护的重点对象。

在调研过程中发现，在国内四家五星级酒店办理入住，工作人员均未向笔者介绍酒店安全须知。在对三家五星级酒店的入住客人进行随机访谈时发现，绝大多数的客人不清楚所住楼层消防通道位置。同某市海上娱乐项目消费者进行交流后发现，大部分消费者参与娱乐项目前未了解娱乐项目组织者是否具备相应证照。除此之外，徒步探险失踪失联、参观开放式动物园随意下车或是野外违规动用明火的新闻也屡见报端。

旅游景区安全宣传不到位和旅游消费者在旅游过程中安全意识淡薄是上述问题的症结。但从某种角度来看，也正是因为国内旅游行业安全形势总体稳定向好，为消费者营造了一个较为有序的、舒心的消费环境，才使得一些旅游消费者在旅游过程中忽视了安全问题。

四、对策和建议

（一）思想上要高度重视旅游景区安全生产工作

1. 安全生产工作是旅游景区发展的底线和生命线

安全生产工作是旅游景区发展的底线。习近平总书记指出，底线思维就是弄清什么是底线，底线在哪里，超越底线的最大危害是什么、如何有效规避不可预期的风险等问题，从而更好地把握事物发展规律和趋势，采取积极主动地应对策略[5]。唯物辩证法告诉我们，事物的量变和质变是辩证统一的，量变的积累超过一定程度就会引起质的变化。旅游景区日常开放运营过程中有许多不可控因素，这其中既包括人和物，也包括天气状况和地理环境等等。作为旅游景区安全员，不下大力气去防范可以预见的安全生产隐患，就会引起负能量聚集，并在一定外力影响下发生不可预计的恶果。

安全生产工作也是旅游景区发展的生命线。旅游景区安全生产水平的提升，可以为旅游景区发展提供坚实的基础和必要的保障，同时为旅游景区发展的规划者提供充足的底气。

2. 树立科学安全生产工作观念

旅游景区开展各项工作的目的应是为促进旅游景区的健康发展提供帮助，为促进地方经济发展提供支持。若以安全之名行倒梁之实，阻碍旅游景区事业发展，耽误地方经济增长，则这一行为就应该被否定。

旅游领域发展的新观念、新思路和新方法层出不穷，旅游景区安全的工作担子势必与日俱增，但机遇与挑战并存。旅游景区安全员应当积极学习安全生产领域的相关知识，加强对新事物的认识和了解，对新事物中可能引发安全生产事故的隐患制定科学、缜密的防范措施，从而达到为旅游景区的发展保驾护航的目的。

（二）减轻旅游景区迎检迎调工作压力

各级行政主管部门要为旅游景区安全生产工作减负，精简发文和会议数量，能组织暗访的尽量暗访，能合并调研的尽量合并。可以把检查中发现的安全生产隐患以清单形式告知旅游景区，限期整改，要求其反馈整改情况；可以主动帮助旅游景区协调有关单位，就旅游景区无法独立消除或暂时难以消除的安全生产隐患进行会商，为旅游景区所设防范措施进行论证；要时常开展“回头看”，持续深化和巩固检查整改成果。

各旅游景区也要善于利用各级行政主管部门的检查和调研工作。各旅游景区要虚心听取有关单位对旅游景区安全生产工作的意见和建议，并及时对隐患和问题进行整改；善于借助各级行政主管部门的检查和调研反映自身安全生产工作中存在的困难；善于借助各级行政主管部门的检查和调研消除本单位不能独立消除的安全生产隐患，补齐本单位安全生产工作中的短板。这样才能真正实现以检促学、以检促建、以检促改，从而大力提升旅游景区安全生产工作水平。

（三）卸掉旅游景区安全员的思想包袱

旅游景区各级管理人员可通过科学地制定旅游景区安全生产管理制度、科学地评价旅游景区安全员工作、有效地调动安全员工作积极性等措施，帮助旅游景区安全员卸掉工作上思想包袱。同时，旅游景区安全员也应通过积极学习业务知识，努力提升自身本领来减轻自身工作压力。

1. 科学地制定旅游景区安全生产管理制度

旅游景区各级管理人员要结合国家有关政策法规和旅游景区自身特点，制定科学合理的安全生产管理制度，在给旅游景区其他工作人员开展日常工作提出要求的同时为旅游景区安全员开展日常工作提供有力抓手。

2. 科学地评价旅游景区安全员工作

对安全生产事故追责时，旅游景区各级管理者首先要明确安全生产事故发生的原因和安全员在事故发生前是否采取了符合规定的防范措施以及是否在安全生产事故发生时采取了妥当的救援措施，厘清安全员工作责任，依法依规追究相关人员责任，切勿让安全员成为“背锅侠”，打击安全员工作积极性。

3. 有效地调动安全员工作积极性

旅游景区各级管理者可以在旅游景区安全管理工作中引入绩效考核和目标考核机制。对安全员在维护旅游景区安全稳定发展工作中所作出的贡献给予精神奖励和物质奖励，对消极怠工的安全员给予处罚。

4. 旅游景区安全员应积极学习安全生产业务知识，努力提升自身本领

旅游景区安全员应积极学习业务知识，努力提升自身本领，尤其是要在提升发现和处理安全生产隐患的能力上下功夫。安全员要积极向公安、应急和其他安全生产相关领域专家学者学习、请教，要对自身服务的旅游景区安全生产工作特点、难点和重点有所了解，对可能发生的安全生产隐患进行超前防范，对一时难以消除的安全生产隐患设立切实有效的防范措施，尽最大努力保证自身服务的旅游景区安全生产工作持续稳定。

（四）提升旅游景区安全生产隐患排查和整改能力

1. 科学制定符合自身旅游景区安全生产工作方案

各旅游景区可积极邀请公安、应急救援和质量监察等与安全生产工作相关行业专家，主动聘请有资质的安全检查单位对本单位安全生产工作进行梳理，排查本单位安全生产隐患并针对隐患制定防护措施，组织力量编写适用于本单位的安全生产检查手册。手册内容应包括日常安全检查的制度、内容、方法和依据。

2. 充实安全员数量，提升安全员待遇水平

在不增加现有人员编制数量的前提下，可将旅游景区划分成若干个区域，每个网格中设多名安全工作监督员。安全工作监督员参照本单位安全生产检查手册，定时对所辖区域进行检查，将检查中发现的安全生产隐患及隐患整改情况向旅游景区安全员进行汇报，并督促安全生产隐患的相关责任单位和责任人及时对隐患进行整改，对暂时不能得到整改的隐患设立切实可行的防范措施。旅游景区安全员每日核查各网格安全监督员工作开展情况，并对不能立即消除的安全生产隐患设立合理可靠的防范措施。

与此同时，各旅游景区还要着力提升安全员待遇水平，为打造一支稳定的安全员队伍提供必要的保障。

（五）完善旅游景区安全生产相关标准

旅游行业安全生产工作相关标准的制定和研究工作已得到国家各层面高度重视。为方便公众查阅法规和标准，全国人大常委会已于2021年2月向公众开放了国家法律法规数据库。为推动对历史文化旅游景区中木结构古建筑的保护工作，科技部在“十三五”期间将“文物建筑火灾蔓延机理与评估预警关键技术研究”列入了国家重点研发计划。文化和旅游部在最新草拟的《文化和旅游部安全生产责任》中明确了在组织协调文化和旅游行业信息化、标准化工作时要增加安全生产内容；在组织拟订文化和旅游投入保障政策建议时加入安全生产相关条款和内容；指导旅游规划标准化、规范化时强调安全生产工作；在统筹指导国家A级旅游景区质量评定工作、组织实施国家5A级旅游景区质量等级评定时强化安全生产内容。

与此同时，希望各旅游景区能尽早归纳自身旅游景区安全生产工作中的特点、重点和难点，认真总结过去安全生产管理工作成功经验，翔实汇总本单位发生的安全生产事故，并分析其原因和对策，为下一步企业、行业和国家相关标准制定工作提供有力支撑。

（六）强化旅游景区应急救援工作基础

笔者根据自身从事旅游景区安全生产工作的实际经验，结合对我国应急救援工作的了解，认为要想短期内迅速提升我国旅游景区应急救援工作能力难度较大，但可以从以下几个方面着手，尽可能地强化当下国内旅游景区应急救援工作的基础。

1. 提升员工处突能力

旅游景区发生安全生产事故时安全员往往不是现场第一处置力量，因此，有必要提升旅游景区员工整体处突能力。旅游景区全体员工均应熟练掌握自身所辖区域的应急预案；掌握灭火器、约束叉和强光手电等应急处突基本装备的放置点、数量和使用方法；掌握疏散的路径方向，为游客的疏散工作提供帮助。

2. 应急救援演练中轻“演”重“练”

部分单位举行应急演练汇报前要突击进行若干次排练，其目的、原因不言而喻，但如此这般往往事倍功半。笔者建议旅游景区应急救援工作的提升应该借鉴指导我国军事训练的“三从原则”，即“从严、从难、从实战出发”原则。将该原则迁移到旅游景区应急救援工作可理解为：严格落实国家和地方规定的有关应急救援工作相关要求，加强日常应急救援训练难度和强度，根据自身单位安全生产工作特点、难点和重点，制定应急演练内容。除此之外，还应增加应急演练的频率和次数。”

3. 同专业应急救援队伍密切联系

各旅游景区应与属地公安、应急救援和其他社会救援专业组织机构保持密切联系，共同就本单位突发安全生产事故制定救援预案，并对预案进行深入论证和实际操练，明确任务分工，促使应急救援效率提升。

（七）增强消费者在旅游过程中的安全意识

为更好地服务旅游消费者，更好地维护旅游景区安全生产工作的稳定态势，各旅游景区应同属地气象、地质和交通等部门密切联系，对可能影响到旅游消费的有害因素提早预判，遇突发情况及时向旅游景区游客预警，必要时采取强制措施终止行程。与此同时，还可借助多种平台，让旅游消费者提高旅游过程中自身安全意识，使游客清楚旅游过程中的禁忌事项；帮游客掌握旅游过程中必知的自救常识。

五、结语

当前，从中央到地方，各级领导高度重视安全生产工作，广大旅游景区安全员也在实际工作中积累了丰富经验，但旅游景区安全生产工作中存在的许多问题亟待解决。希望旅游部门各方紧密配合、相互扶持，不断提高旅游景区安全生产工作水平，为确保国内旅游市场的繁荣稳定做出努力，为我国的文化和旅游事业作出贡献。

[1] 中华人民共和国文化和旅游部. 2019年文化和旅游发展统计公报[R]. （2020-06-22）[2021-02-25]. http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/22/content_5520984.htm.

[2] 中华人民共和国职业分类大典[Z]. 北京: 中国人力资源和社会保障出版集团有限公司, 2015: 503.

[3] 机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定[Z]. 法律出版社, 2014: 8.

[4] 中华人民共和国消防法注释本[Z]. 北京: 法律出版社, 2014: 48

[5] 张硕. 习近平底线思维的哲学解析[J]. 天水行政学院学报, 2016（2）: 115–118.

Research on the Problems and Countermeasures of Work Safety in China’s Tourist Attractions

LIU Jin-zhou1, GU Tao2, WANG Da-qian3

（1.The Palace Museum, Beijing 100009; 2. The Fire Station of Haidian District, Beijing 100085; 3. Service Center of Ministry of Culture and Tourism, Beijing 100020, China）

The paper defines the work safety and the safety staff in the tourist attractions, and points out the two features of the work safety in domestic tourist attractions, one of which is that the investment in work safety in A-class tourist attractions is generally higher than that in ordinary tourist attractions. The other is that the funding plays key role in the level of work safety in tourist attractions. Currently, there exist seven problems of work safety in the domestic tourist attractions including the lack of attention paid to work safty, over pressure on preparing for inspection, heavy mental load on the safty staff, poor competence of security risk detection and rectification, incomplete safty standard, weak basis of emergency rescue work, and the tourists’ lack of safty awareness. In view of these problems, the paper puts forward corresponding countermeasures, aiming to provide help for improving the safety work of domestic tourist attractions.

tourist attractions; work safty; current situation; countermeasures

2021-02-25

刘瑾洲（1989—），男，北京人，工程师，研究方向：木结构古建筑、古村镇防火安全和旅游领域安全生产。

F592.7

A

2095-9249（2021）04-0054-05

〔责任编校：吴侃民〕