轿子山自然保护区生态旅游开发问题对策研究

赵昌佑,李 锥,邵登才,张文伟,杨双娜

(1.云南轿子山国家级自然保护区管护局,云南 昆明 651515; 2.西南林业大学 地理与生态旅游学院,云南 昆明 650224)

1 轿子山自然保护区生态旅游由来与现状

自然保护区、风景名胜区的建设始于20世纪80年代初期，由国家、省政府层面提出实施，其主要职能是服务于生态旅游，随着生态旅游的发展，依托自然保护区开展的生态旅游日益受到旅游者的喜爱，至20世纪90年代达到高峰期。在政策、经济发展、生态文明建设等多种因素的影响下较大部分自然保护区开展了生态旅游。1995年云南西双版纳召开“中国首届生态旅游研讨会”是我国生态旅游的起点，同时标志着我国对生态旅游关注的开始[1]。轿子山自然保护区为响应国家的政策和顺应时代的潮流于1995年发展为省级自然保护区，2011年晋升为国家级自然保护区，2013年成立轿子山国家级自然保护区管护局。

20世纪90年代初期，禄劝县人民政府为打造轿子山景区并提高轿子山知名度，指派禄劝县旅游局以政府名义开发建设轿子山，建设项目包括景区道路、石块栈道及相关附属设施，建设完成初步具备对游客开放条件。2002年10月，云南省旅游总公司与禄劝县政府签订《合作开发轿子雪山旅游区合同书》；2003年12月成立昆明轿子山旅游开发有限公司；2011年倘甸轿子山两区管委会成立，禄劝县政府将轿子山自然保护区旅游开发及《合作开发轿子雪山旅游区合同书》一并移交给倘甸和轿子山两区管委会管理。2012年，昆明—轿子山旅游专线正式通车，当时景区设施除索道外，其他旅游设施已基本建设完毕；2017年华侨城控股世博集团，轿子山旅游开发企业也最终成为华侨城旗下的一个旅游企业。

2 轿子山自然保护区生态旅游利益主体组成

自然保护区保护生物多样性、保护生态环境，发展生态文明的主要职能是由我国自然保护区的性质和功能决定的。因此，在自然保护区的开发过程中需保护自然保护区的自然资源和环境，做到在不破坏自然保护区资源和环境的前提下进行自然保护区的开发。自然保护区的开发不仅仅是为了实现保护生物多样性的职能，也是为了开展生态旅游带动自然保护区以及周边社区经济发展，增加国家财政支持，这显示了轿子山自然保护区明显的非营利性特征。轿子山自然保护区地处东川禄劝等边远、贫困乡镇，当地政府和居民对保护区资源(矿产、药材、放牧、林草、畜牧等)依赖性很大，自然保护区的建立在短时期内限制了地方政府和居民对资源的开发利用，从而影响地方财政收入及社区居民的生产生活，使轿子山自然保护区的开发和经济发展矛盾突出。因此，保护区生态旅游开发必须遵从以保护区和周边社区共同受益为原则。缓解保护区和周边社区矛盾让两者共同受益的有效途径是自然保护区和周边社区共同签署合理利用方式、利益分配形式协议。根据罗尔斯差异原则将轿子山自然保护区生态旅游看作一个合作体系[2]，体系中的每个群体对自然资源都享有平等权利，根据轿子山生态旅游实际情况，将轿子山自然保护区生态利益主体分为以下几部分。

2.1 国家利益

轿子山自然保护区生态旅游产生的经济效益用于保护区管理投资，对减轻国家对保护区的投入有重大作用和意义，除此之外，生态旅游经营活动还按规定向国家上缴税收。轿子山自然保护区2018年入园人数32.89万人，收入2033万元，上缴税款110万元。

2.2 保护区管理部门

轿子山保护区生态旅游开发从某种程度上讲是为了解决自然保护区经费不足的困境，保护区管理部门负责保护区的各项事宜，保障保护区管理部门的经济利益是基础。轿子山自然保护区的创收经费用于保护区设备购置、机构运转、科研教育及职工生活改善等，才能使保护区的工作得到加强。因此，无论生态旅游是保护区自己经营还是委托其他单位承包经营，自然保护区管理部门的经济利益都应该得到保证。

2.3 生态旅游组织者

轿子山自然保护区生态旅游开发的组织者是华侨城旗下的昆明轿子山旅游开发有限公司，负责对轿子山生态旅游开发区域的基础设施进行维护和开发。企业的效益是生存的根本，因此，轿子山生态旅游的投资的组织者利益应该得到保证。

2.4 地方政府

地方政府在交通、电力、通信、公共设施等方面为轿子山自然保护区的资源开发活动提供较多资源，在轿子山生态旅游开发活动的利益分配中，应考虑地方政府的利益，通过地方税收等形式让地方政府享有轿子山开发生态旅游经济利益。

2.5 社区居民

轿子山自然保护区土地权属由国有和集体两部分组成，虽然景区开发大部分是国有土地，但景区进场道路、停车场及配套设施部分为集体土地，土地所涉乡镇、村委会为集体所有。加之建立轿子山自然保护区，当地资源开发受到限制，社区经济发展也受到一定程度的影响，所以保护区管理机构有义务帮助社区发展经济，引导社区居民致富，在生态旅游开发收益中应适当考虑社区居民利益。发展生态旅游的同时保障轿子山自然保护区内社区居民和保护区周边的生活是自然保护区的工作重心，让居民从生态旅游开发中获益，是保证强弱双方平衡的最佳抉择。

3 轿子山生态旅游发展面临的问题

3.1 自然资源权属不清

轿子山国家级自然保护区属于森林生态系统类型的自然保护区，总面积为16456.0 hm2，国有林地面积和集体林地面积分别是5390.3 hm2、11065.7 hm2[3]。轿子山自然保护区的所有权属“产权不明晰”，主要是因为轿子山涉及东川区、禄劝县两个县区，两个县区国有林权证在两个县区政府手中没有真正委托或者移交到保护区管理机构管理，集体林地委托管理只是在申报自然保护区时与乡镇人民政府、村委会签署了委托管理协议。其次是自然保护区范围划定时技术手段的原因，部分边界划定模糊，部分农田和村庄被划在保护区范围内。在设立自然保护区之前，众多利益主体尚未意识到自然保护区潜在的巨大收益，因而忽略了轿子山自然保护区自然资源权属划分的诸多问题。同时，因土地权属不清晰、边界模糊不定等状况直接导致“责、权、利”不明确，纠纷与矛盾的不断涌现。

近年来随着生态旅游、野生药材、养殖业等产业的兴起，保护区带来的效益矛盾日益凸显。虽然划入保护区的集体公益林每年都会得到国家、省市补偿。但对于依靠自然保护区自然资源生活的山区村民而言，设立自然保护区给他们带来的经济收益微乎其微，因设立自然保护区不能对土地资源和自然资源进行充分利用，降低了他们的经济收入，对他们的生活保障造成了一定的影响，给他们的生产生活带来一定的限制。

3.2 利益冲突明显

自然保护区监管部门职能缺位、越位等造成轿子山自然保护区所有权、管理权、经营权三权混杂。经济收益、国有资源价值漏损引发轿子山国家级自然保护区与地方政府和投资方在利益分配、职能划分、角色扮演等方面产生利益冲突。轿子山生态旅游发展之初是开发企业直接从地方政府手中获得经营权，至今已经营18年，经营权的历史遗留，是自然保护区管理机构对轿子山保护区生态旅游无直接管理权的根本原因。轿子山保护区管理部门2013年成立以来，对《中华人民共和国自然保护区条例》[4]《昆明市轿子山国家级自然保护区条例》[5]等相关规定关于生态旅游主导的一直没有明确理顺，开发企业对保护区开发区域进行管理和经营，地方政府在保护区开发管理中收获利益难以放弃对轿子山国家级自然保护区的经营管理权。政府、企业、自然保护区管理部门利益角度不同，经营管理混乱造成了轿子山国家级自然保护区资源浪费、利益受损。

地方政府部门因为管理权与经营权混杂成为轿子山自然保护区开发生态旅游经济利益主体。在地方政府部门对轿子山国家级自然保护区不仅行使行政管理权还从事赢利分配，对轿子山国家级自然保护区的资源既管理又监护，在经济利益的冲突下，降低了对轿子山国家级自然保护区管理的主体责任。

经营企业拥有轿子山国家级自然保护区的各项权利，重视市场运营忽略了自然保护区的“公共产品性质”[6]，大部分的土地经营权被租售，在短时间内政府无法收回经营权，使轿子山自然保护区产权逐渐虚置和弱化，国家集体利益被流散，影响轿子山自然保护区的可持续发展。旅游企业对轿子山自然保护区既“管理”又“经营”，旅游收入基本纳入企业囊中，国有资源价值受到一定程度的损害。

3.3 专业技术人才缺乏

生态旅游专业技术人才短缺因素制约了轿子山自然保护区建设和生态旅游发展。受交通、地理条件的限制，轿子山保护区生态学、林学、生态旅游等相关专业管理人材严重短缺。轿子山自然保护区管理部门现有工作人员35人，本科以上学历占74%，林业、生态旅游相关专业人员28%，专业技术人员17人。虽然现有的工作人员也接受自然保护区相关专业技术培训，但对自然保护区的科研监测、生态旅游等业务水平还有待提高，自然保护区专业技术人员出现短缺[7]。

轿子山自然保护区人力资源问题存在的主要原因为：①轿子山自然保护区成立时间晚，知名度欠缺，人力资源在短时间内难以实现学历、专业最佳配置；②交通和地理条件欠缺、待遇相对较低，职业价值难以充分他体现；③保护区大量工作需要在野外进行，工作条件艰苦；④经营单位人员的组成偏重开发型，保护型人员的构成缺乏重视，日常工作开展难度大，现有的人员难以适应自然保护区事业的发展。

3.4 错过生态旅游发展的黄金期

轿子山保护区生态旅游的发展始于20世纪90年代，但由于交通及地理条件的限制和频繁更换投资建设主体的原因，轿子山生态旅游开发起步低。近年来，随着中央、省市环保督察的实施，保护区很多生态旅游建设项目无法获得审批，轿子山生态旅游基础设施配套不足，无法满足群众户外休闲娱乐的需要，除了冬春两季赏雪、赏花外，夏秋两季为轿子山旅游淡季。

4 轿子山生态旅游发展建议

4.1 建立保护区生态环境评价机制

科学建立轿子山保护区生态环境评价指标及内容，以生态环境、生物多样性保护为目标，经济发展为导向，将轿子山保护区景观资源、生物多样性资源消耗作为评价指标基础体系；将项目建设损害、生态效益、社会效益、经济效益等指标纳入指标评价内容，将经济指标、管理指标、生态指标互相融合建立完善的轿子山自然保护区评价体系[8]。

根据主体生态功能区战略与定位，建立分类分级生态环境评价考核体系，合理确定指标权重，科学设定功能区定位，严守生态红线，维护国家生态安全[9]。

4.2 转变政府职能明确相关管理部门职能职责，完善生态补偿机制及分配制度

明确三方责任，将政府参与保护区生态旅游收益分成转换为监督与指导，制定合理的分配制度，依托自然保护区自然景观开发生态旅游，其收益要按比例划归自然保护区管理部门，专项用于保护区建设、管理和社区发展[10]。并针对保护区林地面积有国有林地、集体林地两部分组成实际情况，积极探索集体林地政府分期赎买手段，逐步解决周边社区集体林地划归保护区带来的矛盾；参照云龙水库建立生态补偿机制，增加社区扶持力度，由市级研究出台保护区生态补偿办法，减少保护区生态保护与周边社区经济发展产生的矛盾。

4.3 引入执行ISO9001国际质量体系认证

树立绿色品牌和绿色企业形象，争取通过ISO14000国际标准认证。深入实施预防为主，理念，通过采取过程控制，无污染和只造成轻微污染的开发旅游资源的方式，杜绝生态旅游资源的开发利用对环境所造成的破坏，加强专业技术人员的培训力度，引导开发形式多样的旅游产品，增加生态旅游开发的附加值[11]。

4.4 增加资金收入，提高居民环保意识

提高自然保护区资金收入，提升自然保护区基础运行和维护提供资金保障；解决自然生态保护与地方经济发展矛盾，为当地和周边社区居民提供就业机会，使他们成为自然保护事业的拥护者、支持者和参与者；提高人们自然生态保护意识，促进自然保护区生态保护与经济效益协调发展。充分发挥自然保护区科学考察、环境教育、科普宣传等功能；转变公众度假方式[12]。