乡村振兴背景下上海远郊区撤制镇区发展问题与对策研究——以松江区为例

陶成刚 田 菲 张全林 TAO Chenggang, TIAN Fei, ZHANG Quanlin

0 引言

1980年代起我国开始大范围实行乡镇行政区划改革，上海所在的东部沿海地区也率先推进郊区乡镇撤并工作。乡镇撤并优化了郊区资源的整合利用，促进资源向保留镇集聚，一定程度上推动了城乡融合发展。然而，众多被撤并的城镇镇区（以下简称“撤制镇区”）则面临十分严峻的发展困境，因行政地位下降而产生的管理难度增加、经济衰退、人口流失、服务欠缺等问题愈发突出。

2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为乡村地区发展指明方向。同年，上海市松江区围绕“农业强、农村美、农民富”总体目标，出台《松江区关于实施乡村振兴战略的总体方案（2018—2020）》，强调松江区要争当国际都市城乡融合发展的排头兵和示范区[1]。2019年获批的《松江区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》也明确提出松江区在战略举措上推进浦南和浦北、城区和农村的统筹发展[2]。这反映出上海远郊区在推动乡村振兴中应承担的角色。远郊撤制镇区地处城乡之间，拥有一定产业基础和公共服务资源，对乡村地区的带动具备天然优势。但由于撤并后发展停滞甚至倒退，撤制镇区不仅无法发挥好纽带作用，而且一定程度上影响城乡的进一步融合。松江撤制镇区具备上海远郊乡镇撤并的典型特征，且作为乡村振兴和国家新型城镇化综合试点地区，具有先行先试的担当。本文以上海市松江区撤制镇区为例，研究远郊区撤制镇区的现状特征和存在问题，探索乡村振兴战略机遇下的发展路径及对策。对于促进城乡一体化和谐发展，推进撤制镇区与乡村地区的振兴能更好地满足城乡居民对美好生活的需要，具有重要的现实意义。

1 研究对象界定

1.1 上海乡镇撤并历程

从20世纪90年代起，上海为改变郊区城镇规模偏小、布局过于分散、产业同质化竞争、基础设施重复建设、公共服务能级低等状况，开始对郊区乡镇进行行政区划调整，将部分乡镇的行政建制进行撤制合并。1984年前上海郊区共有33个建制镇、206个乡；2000年起对规模小、布局分散的郊区乡镇进行合并，初步归并成153个镇、3个乡；2000—2006年间，上海市对郊区乡镇进行进一步合并调整，至2006年全市郊区行政建制上确定106个镇、3个乡[3]32。同年出台《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，按照“1966”城乡规划体系规划目标，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，即1个中心城、9个新城、60个新市镇、600个中心村。

至2019年，上海郊区共103个镇、2个乡，乡镇总量对比2000年少了32.7%（见图1）。乡镇合并采取两镇并一镇或三至四镇并一镇的方法，被撤并的乡镇为100个左右，主要集中在外环线以外[3]32。随着乡镇总量的减少，每个镇辖区的平均面积明显增长。

图1 2000年以来上海市乡镇撤并时空变化图Fig.1 Spatial-temporal changes of merged towns in Shanghai since 2000

乡镇撤并后形成的小城镇可以分为3类：一是撤并后保留原政府驻地的城镇为保留镇，其镇区为新建制镇的镇区；二是原有乡镇政府驻地取消、行政管理等级调整的城镇为“撤制镇”，其镇区为由新建制镇管的镇改社区；三是保留镇与撤制镇合并后形成的“新建制镇”。本文中的“撤制镇区”主要指撤制镇的原政府驻地所在镇区。

1.2 乡镇撤并类型与特征

一般来说，乡镇撤并可以分为强强合并型、以强带弱型、优化组合型[4]。（1）强强合并型指撤并之前各乡镇发展规模较大，经济发展水平相当且产业经济实力较好，这类乡镇多数靠近中心市区。（2）以强带弱型一般是经济发展较好的中心镇合并掉城镇缺乏特色或优势不突出的周边乡镇，被撤并乡镇普遍面临着经济衰退、管理与服务不到位、设施建设落后等问题。（3）优化组合型则是撤并之前各乡镇经济发展水平具有一定经济实力和特色产业，城镇发展相对较好，按照“功能互补，突出特色”的原则合并发展。

以人口聚集作为体现乡镇撤并前后发展水平变化的指标，利用撤并前撤制镇和保留镇的最大人口规模及最大人口占比离差分析来看，上海市乡镇撤并是以强带弱型为主（见图2-图3）。全市近70%乡镇撤并为以强带弱型，其中多数为远郊区的强弱组合，保留镇相对优势较弱，合并后总体水平偏弱；其余30%则是弱弱组合，即撤并前各乡镇的人口聚集水平均较弱。撤并后保留镇集聚吸引力进一步增强，撤制镇的角色与分工进一步弱化[5]13-14。

图2 上海市乡镇撤并组合模式示意图Fig.2 Combined mode of merged towns in Shanghai

图3 上海市乡镇撤并前后总人口聚集变化特征示意图Fig. 3 Characteristics of population aggregation before and after townships merging in Shanghai

1.3 研究对象

松江区在2001年初便完成乡镇撤并工作，张泽镇、五厍镇、李塔汇镇、大港镇、天马镇分别并入叶榭镇、泖港镇、石湖荡镇、小昆山镇、佘山镇，由此形成张泽、五厍、李塔汇、大港、天马5个撤制镇，其撤制镇区分别为张泽社区、五厍社区、李塔汇社区、大港社区和天马社区（见图4）。其中，位于浦北的佘山镇天马社区和小昆山镇大港社区、浦南的石湖荡镇李塔汇社区为总体偏弱的强弱组合（D区），浦南叶榭镇张泽社区和泖港镇五厍社区为弱弱组合（C区）。5个撤制镇区一定程度上代表了全市乡镇撤并组合的多数类型。本文选取松江区案例作为主要研究对象，可以反映上海市多数撤制镇区在现阶段存在的普遍问题，结合乡村振兴战略机遇要求，为远郊撤制镇区的振兴发展提供参考。

图4 松江区撤制镇区位图Fig. 4 Location of merged towns in Songjiang

2 现状特征与问题

2.1 人口与用地

2.1.1 人口规模总体递减，老龄化水平较高

2018年末，5个撤制镇区户籍人口11374人，常住人口24811人，相较于2016年末均呈现递减趋势。其中，浦北的大港、天马人口稳中递减；浦南的李塔汇和张泽人口有所增加，呈现一定的集聚功能，五厍人口多年来基本保持稳定。外来人口比重逐渐增大，平均外来人口占比超50%，仅天马的外来人口比例较低，为25%。

同时，5个撤制镇区常住人口老龄化程度介于20%—40%之间，整体老龄化水平偏高（见图5）。其中大港老龄化程度最高，达到40%，五厍老龄化程度最低，为21%。常住人口整体教育水平偏低，高中及以下文化程度占比在77%—98%之间。其中，天马情况相对较好，大专、大学及以上占23%，五厍高中及以下文化程度高达98%（见图6）。

图5 2018年撤制镇区老龄化率Fig. 5 Aging rate of merged towns in 2018

图6 2018年撤制镇区高中及以下文化程度人口占比Fig. 6 Proportion of population with high school education or below of merged towns in 2018

2.1.2 空间建成度高，可开发用地较少

2016年5 个撤制镇区现状总用地规模中，李塔汇总用地面积最大，为340.0 hm²，大港、天马、张泽、五厍总用地面积在50—70 hm²之间；现状用地范围内以建设用地为主，建设用地占比方面，大港和天马占比都超过90%，五厍占比最低，但也达到近60%。

撤制镇区现状土地总体建成率平均达81.8%，未来可用开发空间较少，增量发展较为困难（见表1）。其中，浦北的大港、天马建设用地中工矿仓储用地比例较高，低效工业用地亟待减量。浦南的五厍北部位于二级水源保护区，现状老街不能进行新的经营性开发行为。李塔汇老镇区用地混杂，零散工业用地对周边环境影响较大。张泽相比其他撤制镇区，可开发利用的潜力相对较大，目前张泽学校、徐氏宗祠、部分农村居民点处于闲置状态，有一定空间挖掘潜力。

表1 撤制镇2016年现状土地总量及结构 Tab. 1 Total land area and construction area of merged towns in 2016

2.2 产业与资源

2.2.1 产业发展水平不一，具备就业吸纳力

撤制镇区经济发展水平参差不齐，存在较大差异，总体上与周边工业区关系密切的撤制镇区发展普遍较好。如大港和李塔汇邻近工业园区，二产及产业配套类的三产功能较突出，从事第三产业的比例逐步增加，但存在产业规模小、特色不明显等问题。浦南的张泽一产相对发达，从事二产的比例呈逐年下降的趋势。

职住平衡方面，大港、张泽、五厍职住相对平衡，劳动人口中本地居住和工作的占比均超过60%；天马和李塔汇职住分离明显但又有区别，天马就业吸引力弱，本地居住、外地就业的占比高达74%，李塔汇产业基础较强，外地居住、本地就业的比例为41%，有一定就业吸引力。

2.2.2 历史底蕴深厚，文旅资源丰富

总体上，各撤制镇区及周边的文化和生态资源都较为丰富。如大港北临小昆山，地处松郡九峰的最南端，为著名西晋文学家陆机、陆云的故乡；天马紧邻佘山国家森林公园和天马山生态旅游区；张泽有养殖山羊、烹制羊肉的典故，羊肉饮食文化和羊肉特色餐饮丰富。李塔汇有文物保护单位李塔，始建于初唐时期，明天顺年间重建，又名礼塔，塔身四周有砖雕像、菩萨像200余尊。然而，文旅资源的价值目前尚未得到充分发挥，对撤制镇区发展的推动力有限，未来应在产业导向中加以强化利用。

2.3 公共设施与住房

2.3.1 公共服务基础差，与居民需求差距大远郊乡镇规模较大，撤并后形成的新建制镇镇域范围进一步扩大。虽然规划镇区在服务能级与资源供应上将进一步提升，但其目前还未在镇域基本公共服务均等化方面发挥有效作用。原因在于镇区的地理位置从新建制镇域范围来看更偏于一侧，且乡村地区公共交通服务水平有限，造成不同农村居民点到镇区的出行成本存在明显差异，远离镇区的乡村居民不得不付出更多时间精力去镇区使用服务，导致居民获取基本公共服务的机会不平等。以松江区泖港镇为例，撤并后的镇区位置明显偏于镇域东侧，位于西侧镇边缘的部分农村居民点到达镇区的车行时间是邻近镇区居民点出行时间的2—3倍。

同时，由于缺少政策与资金支持，目前撤制镇区各类公共设施多依托撤并前原有的基础，设施功能不齐全、设备老旧落后、服务水平低等问题突出，基本公共服务供应能力下降，与居民服务需求之间的矛盾日益凸显。如大港、张泽、天马的文化体育等休闲类活动设施及场地不足，行政、卫生服务功能少，设施分布不均；李塔汇、五厍设施规模小、设备陈旧，可新建用地有限等，不利于居民就近便捷地获得基本公共服务。

2.3.2 住房产权不清晰，改造责任主体不明确

撤制镇区内房屋以农民自建房、供销社集资房、安置房为主（见图7）。虽然人均居住面积在22—55 m²之间，水平较好，但是除安置房外，多数自建房和集资房建设较早，居住品质较差。大部分住宅由于产权不明晰，无责任主体，缺少维修基金，居民生活的安全与品质无法保证。

图7 张泽农民自建房和集资房小区现状照片Fig. 7 Self-built houses and fund-raising houses in Zhangze

2.4 问题总结

乡镇撤并后的空间结构调整使得新建制镇的发展重心向保留镇倾斜，能够发挥保留镇优势资源的集聚效应。但事实上，上海远郊多数保留镇本身发展实力偏弱，保留镇与撤制镇的镇区之间发展差距相对较小，撤并后作为新建制镇镇区对撤制镇区的辐射带动能力十分有限。我国撤制镇区可以分为单纯行政管理职能为主的“由镇变村”型，传统集贸中心所在的“由镇变集”型，经济产业发展较好的“由镇变区”型[6]100。松江区的撤制镇区均拥有一定的产业发展和经济基础，属于“由镇变区”或“由镇变集”型。撤制镇区作为经过几十年发展形成的集镇区，虽然行政管理等级调整为社区后由居委会承担管理职能[3]32，但实际管理区域和任务远比一般意义上的居委会繁重。其自身不仅有一定的产业与资源基础，而且具备一定的人口集聚能力，同时还承担着原有的经济社会职能，需要保证原居民对公共服务、就业、居住等方面的需求。撤制镇区是真正发挥联系城乡的“城乡混合型居民点”[7]。

总体上看，目前制约撤制镇区发展的主要原因在于自身的功能定位不明确及外部环境支持不充分。一方面，撤制镇区在规划体系中容易被忽视。顶层缺乏差别化的引导和明确的建设标准，新市镇总规层面撤制镇区地位被弱化，控规编制明显缺位[5]16。这使得撤制镇区对于未来发展的方向与定位不明确，自我成长的能力有所欠缺。另一方面，资金、资源投入和维护管理能力不足，撤制镇在空间、功能上并没有与保留镇完全融为一体，新建制镇的镇区服务功能无法充分辐射覆盖，导致当下撤制镇区的建成环境水平与居民生活品质较低。

3 乡村振兴背景下远郊撤制镇区的发展 思路与对策

远郊撤制镇区的问题并非短期内能解决，但意识到自身在城乡关系中的优势，并充分把握乡村振兴战略机遇，是当前撤制镇区摆脱发展困境的重要着力点。应通过明确功能定位、发挥产业资源优势、实现公共服务均等化、创造良好人居环境等对策，实现撤制镇区与乡村地区的共同发展。

3.1 明确功能定位， 加强规划引导

乡村振兴战略实施为远郊撤制镇区发展带来巨大的发展机遇。撤制镇区离部分村庄较近，又具备基本的公共服务功能，是离土农民进城镇居住的首选地。同时，撤制镇区作为一产深度发展延伸区、二产三产相对集聚区，是乡村产业兴旺的重要承载地。按照松江区乡村振兴实施方案，应统筹考虑镇村的功能分工，构建“新城—新市镇—小集镇（集镇社区）—村庄”的城乡体系。因此，应利用好撤制镇区独特的地理、功能优势，明确撤制镇未来的功能定位与发展路径。在工业化发展一般和欠发达地区，乡镇是城市向乡村提供公共服务和农村居住聚集的中心[8]。上海远郊区工业化发展一般，尤其如松江浦南地区多以农业为主，乡镇的作用显得尤为重要。而在整个城乡体系中，镇区是新建制镇的行政管理、公共服务与经济发展中心，撤制镇区基于自身原有的经济职能与资源基础，应作为城乡统筹发展、新建制镇域内公共服务资源配置的重要节点。在新建制镇镇区尚未充分实现全镇域发展带动的过渡时期，撤制镇区需要承担起辅助镇区的重要责任。之后与新建制镇镇区更好地协同发展，作为副中心集镇辐射带动周边村庄[9]，突出与乡村地区的相互促进关系，积极改变撤制镇区被动弱化的局面，发挥其连接城乡的节点和纽带作用，推动撤制镇区成为乡村振兴的桥头堡。

结合 “十四五”规划研究，从全区层面系统思考谋划撤制镇区的近期发展；将撤制镇区纳入新市镇发展规划，统筹考虑新市镇（新建制镇）和撤制镇区的协同发展；结合郊野单元规划编制，安排好农民集中居住用地。确保撤制镇区能够根据自身条件与潜力，演化为城乡产业、居住、服务的平台[10]。同时通过优化行政管理体制，提高撤制镇区的管理水平与规划执行力。建议将撤制镇区管理机构调整为社区工作委员会，作为新建制镇派出机构，与一般居民委员会相区别。加强警务、城管等执法力量的配置，提高居民的安全感。

3.2 优化产业结构， 产镇融合发展

撤制镇区多具备较稳定的产业基础或突出的文旅资源，不应在行政职能转移后被忽视。建议根据撤制镇区的功能定位，大力发展撤制镇区的特色和优势产业，因地制宜地充分利用资源禀赋，重点发掘乡村、农业、生态资源经济效益，加大农业与二、三产业相关要素的聚合力度。吸引资金、人才、技术等要素，加强与高等院校、科研院所等共建孵化基地，推动校镇合作、产研、产教融合，增强特色产业可持续发展动力。

从松江区各撤制镇区的产业发展来看，名山环绕的天马可打造为生态旅游型“禅意生态度假小镇”；有产业园基础的李塔汇可打造为商贸物流型“电商物流小镇”；大港可打造为产业配套型“智能制造小镇”；浦南张泽可打造为产业发展型“民族医药特色小镇”；并培育羊肉特色产业；五厍可打造为乡村服务型“健康医养小镇”等。探索建立浦北经济强镇对口帮扶浦南各镇的机制，加强产业、技术、管理、项目协助，全面提升撤制镇区的经济管理水平和产业发展基础，提高撤制镇区的职住平衡指数，让小镇居民在家门口就能找到工作，让乡村居民就近实现就业城镇化，真正做到产镇融合发展。

3.3 公共服务均等化与差异化并行

城乡在基本公共服务配置内容与能级上存在差异，行政村“三室一点”①“三室一点”是指村委的办公室、老年活动室、卫生室和健身点。为乡村居民提供基本公共服务，城镇配置的公共服务设施目标为城镇与乡村居民提供高等级公共服务。按照《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的目标，城乡区域间基本公共服务大体均衡，基本实现镇域资源均衡配置。在现阶段乡村地区服务配送机制不完善和公交出行条件较差的情况下，以设施为载体适度均衡配置服务资源，一定程度上是扩大服务覆盖范围的积极措施，有利于优质公共服务资源向广大乡村地区延伸。撤制镇区行政职能迁移后，其固有的社会经济形态无法在短期内消失，仍是本撤制镇区、周边乡村居民，以及产业区人员获取公共服务的主要来源。根据泖港镇的村民访谈得知，出于习惯和便利性，周边村民日常仍会优先骑行10 min到五厍社区看病、购物，不会选择服务水平更高但出行距离过远的镇区。可见，拥有区位优势和发展基础的撤制镇区，作为新建制镇镇区和行政村之间的衔接层级，应为乡村居民、产业人员提供较高能级的公共服务依托，成为镇域内均衡公共服务资源配置的重要节点，与镇区共同搭建统筹城乡的公共服务资源配置体系。建议适当完善撤制镇区设施的硬件配置与服务水平，加强基本公共服务供应，提高城乡居民公平获得服务的机会。针对各撤制镇的差异化特征，有侧重地丰富设施功能，在保障标准配置的基础上提升撤制镇区的服务品质[11]。如大港和李塔汇可适当增加生产性服务功能，为周边产业园提供支持；考虑到乡村人口老龄化水平和“健康中国”的发展趋势，重点增补养老和医疗设施；兼顾乡村儿童的就学需求，完善基础教育资源的配备。撤制镇区既是镇区基本公共服务功能延伸的载体，也是有效统筹乡村资源的重要平台。对于自身或周边乡村拥有较丰富产业资源的撤制镇区如天马、张泽，可增设统筹参观旅游、体验活动、农业展销的乡村宣传服务中心，带动周边乡村发展，并为城市居民提供了解乡村的窗口服务。在公共服务供应方式上，建议梳理存量公共服务资源和闲置场地建筑，采用各种方式盘活利用，注入新形态、增添新活力。通过“优化增量”和“盘活存量”等方式推动撤制镇区成为公共服务相对集聚的“新社区”。

3.4 美化人居环境， 加大政策支持

推进农民相对集中居住是改善农民居住条件和农村面貌、为农村产业发展提供新空间的重要举措，也是当前推进乡村振兴战略的重点。撤并镇区地处乡村和城市间，具有交通便利、公共服务相对集中等优势，应突出撤并镇区在乡村振兴中作为农民相对集中居住的“天然承载地”的角色。将撤制镇区纳入农民相对集中居住政策中统筹考虑，在“进镇上楼”项目安置地块规划选址时优先考虑该区域，有利于带动撤制镇区及乡村人居环境面貌的优化，实现乡村居民的就地、就近城镇化[6]102。如泖港镇等在郊野单元（村庄）规划考虑农民集中居住时，便在撤制镇区内设置了城镇集中安置区（见图8）。

另外，结合乡村振兴示范村工程与美丽乡村建设工程，对民居建筑风貌、建筑围栏和院落绿化等环境设施进行整治。针对撤制镇内现状房屋老旧破败而存在安全隐患等问题，要适当放宽旧街坊综合改造政策条件，扩大旧改政策覆盖面，让更多房屋“旧貌换新颜”，改善人居条件。鼓励支持政企联动，引进央企、国企和其他大企业集团参与撤制镇区的更新改造。加强撤制镇区内出让的商品住宅用地出让金返还，并建议区级获得的出让金收入全部返还所在撤制镇区，用于支持危旧房、市政设施的改造升级。

4 结语

乡镇撤并能在一定程度上提高行政管理效率，有利于郊区资源聚集优化配置。上海市远郊区的乡村撤并是以强带弱为主，且多数保留镇的相对优势较弱。通过聚焦松江区撤制镇区案例，不难发现远郊乡镇合并后撤制镇区在城乡体系中的角色分工被进一步削弱，而新建制镇镇区尚未充分发展到足以辐射带动全镇域的程度。撤制镇区管理不足、经济实体发展乏力、公共服务资源缩减等问题，直接导致本地及周边乡村居民生活质量下降和产业发展被动衰退。远郊撤制镇区在区位、资源、服务方面都对推动乡村振兴发展具备天然优势，应作为联系城乡的重要节点与纽带、推动上海乡村振兴的重要载体，通过定位、产业、服务、环境方面的发展策略，引导撤制镇区从被动弱化向主动发展转变。与此同时，应抓住G60科创走廊、长三角一体化发展等区域战略机遇，全面提升居民生活水平和城镇面貌，实现城乡共同发展。