探析消防安全风险的行政法规制

2021-11-26陈思

魅力中国 2021年37期

陈思

（重庆两江新区消防救援支队综合指导科，重庆 401120）

受社会发展、城市化进程加快等一系列因素的影响，显著增多了消防安全风险。只有构建完善的消防法制，才能够顺利实施消防安全工作，遏制消防安全风险的扩张态势。因此，要将消防安全风险行政法规制度体系完善构建起来，从制度层面为消防安全风险的防控提供支持，促使社会公共利益得到保障，公众的生命健康与财产安全得到维护。

一、消防安全风险的特征

（一）不确定性

人们难以准确估计消防安全风险的发生时间、危害范围以及结果严重性等，可能突然出现，也可能由量变逐步发展为质变方才出现。受风险不确定性的影响，难以对消防安全风险进行准确的预测与评估，导致风险规制的难度显著增大。

（二）严重性

如果消防安全风险得不到及时治理，将会向消防安全危害转化，在极大程度上损害到财产安全与人身安全。特别是近些年来，随着土地资源短缺形势的逐渐严峻，出现了一系列大型建筑，这些建筑具有十分复杂的内部结构，或没有合理规划疏散通道、安全出口等，难以在短时间内快速疏散受灾人群。如果有较多的物质设备存在于火灾现场，财产经济损失后果也难以承受[1]。

（三）社会性

社会环境在很大程度上影响到消防安全风险的大小，如社会发展水平等。通常情况下，地区具备完善安全制度、较高社会发展水平，人们往往具有更高的消防安全意识，消防安全风险也随之减少。如农村地区一般存在着较多的消防安全隐患，而城市消防事故往往带来较大的伤亡与损失，主要原因就在于城市与农村具备差异化的社会环境。

二、消防安全风险行政法规制的必要性

（一）风险规制与行政法的关系

风险伴随着人类活动而存在，单单依靠个人、组织的力量，难以有效应对风险。因此，需将多元主体合作的风险治理体系构建起来，由公共行政权力来负责规制风险。由此可见，现代政府的一项重要职能为规制风险，风险行政规制也随之产生。受系统性、复杂性等因素的综合影响，现代社会的风险规制对象发生了较大变化，风险来源取代了以往的违法现象，成为主要规制对象。同时，由于难以客观评估危害的后果，导致刑法、民事法律等在风险规制中存在着诸多的问题，如这些法律的风险控制方式为事后追责，但事后救济难以有效弥补风险所造成的实际损害。而主动性、事前性是行政活动的优势所在，能够促使刑事、民事法律制度的缺陷得到弥补。近些年来，食品、药品等行政管理领域内已经形成了完善的法规体系，为消防安全风险行政法规制提供了指导和参考。

（二）消防安全风险行政法规制的意义

复杂性、不确定性是消防安全风险的主要特征，急需利用行政法进行规制。而通过应用行政法规制手段，又可以解决政府规制内部利益冲突及规制失效等问题。第一，消防安全风险可能由小隐患逐步累积形成，也可能突然发生，不确定性特征明显。同时，一旦出现消防安全风险，将会造成灾难性后果，对民众生命财产安全造成十分严重的威胁。消防安全工作涉及到的领域众多，如法律、技术等，再加上消防体制改革尚未完全实现，且不同地区具有差异化的消防安全管理体系与工作模式，导致消防安全自身风险的发生。面对这种情况，要通过行政法规制来提高消防安全水平[2]。第二，在消防安全工作实施过程中，可能会有冲突出现于公共利益、政府部门利益及地方利益之间，或滋生一些官僚主义等不良现象，在很大程度上减损政府规制的作用，造成失效问题。面对这种情况，需进一步完善行政法规制体系，改善社会治理成效。

三、消防安全风险行政法规制的构建路径

具体来讲，消防安全风险行政法规制指的是政府及其他多元主体共同制定消防法律及政策体系，开展行政权力监督等活动，促使消防安全风险得到消减或防范。政府职能部门、职能人员是行政法规制的主体，主要目标是对各类消防安全风险进行防范，促使消防安全危害得到消减，公共安全、公共秩序得到维护。而可燃物、人员素质、规章制度等消防安全系统的各类因素则是规制的客体，这些因素会直接影响到消防安全目标的实现及实现程度。规制方法的类型众多，如宣传培训、检查监督等，但各项规制行为皆需依据法律法规、技术标准等开展。

（一）确立原则

为保证消防安全风险的行政法规制效果，需依据正确的方针和原则来实施。新中国成立后，针对各个发展阶段的实际情况，我国将不同的消防管理方针与原则制定出来。进入新时期后，消防安全形势发生较大变化，需进一步调整消防工作方针与原则，以便明确工作方向与内容。第一，风险预防。在国际环境法中，非常基本的一项原则为风险预防，其主要考虑了这些方面的内容：虽然科学技术发展迅速，但难以对消防安全问题的爆发进行有效应对，这样科学上的不确定性将会产生。在制定风险性预防方案时，要充分考虑成本效益因素，全面评估各项措施的成本与效益。近些年来，由于消防安全风险的不确定性显著增强，在很大程度上提升了消防安全风险的不可控性。因此，在法律体系构建以及行政法规制中需对风险预防原则进行明确，全面论证消防安全风险，处理潜在的消防安全威胁问题。第二，合作原则。为有效规制消防安全风险，不能够依赖单一力量，需将各方力量充分激活，如政府机构、社会公众等。因此，要将合作原则引入进来，对各个参与主体的消防安全主体责任进行明确与落实，逐步用社会自治型消防期待传统的政府主导型消防，促使消防工作效率得到提高。在具体实施中，要将合作原则纳入到法律法规中，以此来对消防安全风险行政法规制进行指导，促使消防安全风险行政法规制的多元治理目标得到逐步实现。

（二）健全规范体系

只有严格依据相应的法律规范来规制消防安全风险，方可以保证规制效率，避免有政府规制失灵等问题出现。通过制定完善的行政法律制度，能够有效规范消防安全风险规制活动的实施，提升规制活动的科学性。第一，弥补现行规范的缺陷。新时期下，城市中出现了大量的高层建筑，显著增加了私人汽车保有量，且人口流动性较强，导致消防安全风险呈现出急剧增多的态势，而《消防法》及配套行政法规等修改、完善步伐缓慢，难以充分满足社会现实需求。因此，要对消防安全风险方面的法律法规缺陷进行弥补，从制度上保证消防安全风险规制工作的顺利推进。消防安全工作牵扯的部门、人员结构较为复杂，而《消防法》仅仅在消防行政领域内适用。且很多消防技术标准的制定年限较早，与新的社会形势不相适应，进而减弱了技术标准的规范作用。面对这种情况，立法人员要及时补充、优化那些存在漏洞的法律法规，废除、修改那些与当前消防安全风险行政工作不适应的法律规范。第二，加强体系化建设[3]。1998年我国颁布了《消防法》，为消防安全工作的实施提供了法律保障。同时，为应对日趋复杂的消防安全形势，我国还将一系列消防法律规范、技术标准等制定出来，但这些规范较为零散。因此，要依据相应的标准分类组合现行法律法规，将结构严密的统一性法律规范整体构建起来。

（三）完善权责体系

消防安全工作具有较强的系统性与综合性，涉及到十分庞杂的部门，目前有职责交叉等不良现象存在，导致监管漏洞、多头管理等问题的出现，这样不但严重浪费人力、物力等资源，也阻碍到消防安全风险规制效率的提高。如果有消防安全事故发生，难以对责任主体进行明确划分。针对这种情况，要及时对行政主体权责体系进行完善。第一，明确管理主体。在《消防法》中规定消防工作的监督管理主体为政府公安部门，由公安机关统一规划部署、监督检查辖区消防工作。2018年后，国家要求向应急管理部划归消防管理职责。但由于应急管理部消防救援局的成立时间较短，目前尚未明确划定其职能范围。因此，要对消防安全风险规制的主管部门进行明确，对现行《消防法》进行修订与完善，将应急管理部消防救援局的主体地位确立起来。第二，合理界定权责。由于现实社会中的消防安全风险显著增多，导致消防安全风险行政法规制的行政主体的职责持续加重。就目前来讲，消防安全责任考核体系并不完善，在很大程度上阻碍到消防安全风险行政法规制工作的顺利推进。同时，由于消防机关需大包大揽社会单位的消防安全责任，这样在责任追究实践中，消防机构工作人员往往会被连带追究，显著增大了消防监管人员的工作压力，容易有焦虑情绪出现。面对这种情况，需将权责对等原则贯彻下去，明确界定行政主体的权责范围，且将消防责任考评体系完善构建起来，细化考核标准与细则。一旦有重大消防安全风险或事故发生，需结合相关标准对主体责任进行追究[4]。需注意的是，如果设置过宽的追责范围或过于严厉的处分标准，将会影响到相关主体的积极性。因此，要结合各行政主体的工作范围与重点，针对性设定责任，将责任追究制度的法律权威树立起来。

（四）完善中介组织体系

过去主要由政府开展消防行政管理工作，消防行政部门承担着消防安全风险规制职责，不仅消防行政部门的工作压力显著增大，整体工作效率也会遭到降低。同时，在这样的规制模式下，社会民众的消防安全意识将得不到提高。面对这种情况，要将社会消防中介组织充分引入进来，通过发挥社会组织的专业性优势，促使社会消防管理水平得到提高，日趋增多的消防安全风险得到消减和预防。第一，巩固规制地位。为促使消防社会中介组织运行的公正性、中立性得到保证，需以法律形式对中介组织的法人地位、服务权限等进行明确，在避免因经济利益而影响到服务公正性。第二，拓宽规制职能。目前消防行政机关的工作任务繁重，阻碍到消防安全规制效率的提高。面对这种情况，可向消防社会中介组织划拨让渡部分审批事项与管理业务，如项目消防审核、安全风险评估，这样消防行政机构监督管理的行政效率可以得到提高。由于社会中介组织具有较强的专业性，能够做出客观、科学的结论，促使社会整体的消防安全风险规制能力得到提升[5]。第三，发挥协会规制作用。消防协会能够对孤立个人、公权部门之间的博弈偏差进行修正，促使政府公权力得到制约。同时，消防协会也能够科学管理消防中介机构，促使行业自律性得到增强。因此，消防行政机关要积极指导消防社会，引导其将社会消防工作职责充分承担起来。