林业政策法规执行情况调研与评价——《安康市化龙山国家级自然保护区条例》

胡锋

（陕西化龙山国家级自然保护区管理局，陕西 镇坪 725600）

一、绪论

自然保护区作为森林资源中的精华部分，承担着涵养水源、净化空气、提供优质森林体验等多种功能。如何学习贯彻习总书记生态文明思想，落实“两山”理论，加强自然保护区监督管理，一直是各级林业部门和自然保护区管理机构深入研究的课题，党的十八大提出全面依法治国战略布局，对依法治理社会各项工作提出重要论述。2016年1 月26 日习总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，研究森林生态安全问题时，从立法层面指出：深入研究国家公园管理体制和运行机制，坚持正确的建设方向，积极推进国家公园体制建设，要在自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园的基础上，谋划建立一批森林、湿地、野生动物类型的国家公园，探索解决跨地区、跨部门的体制性问题，坚持一园一法，每个国家公园制定相应的管理办法或条例，条件成熟后形成国家层面的法律法规。陕西化龙山国家级自然保护区作为安康市管辖的唯一一个国家级自然保护区，对安康生态立市具有重要意义，需要强化林业政策法规落实、加强林业执法水平建设，发挥生态特区重要价值。

二、陕西化龙山国家级自然保护区概况

（一）地理位置

化龙山保护区是安康市内管辖的唯一一个国家级自然保护区，位于陕渝鄂三省交界林区，地理坐标东经109°16´41″-109°30´26″，北纬31°54´51″-32°08´11″。区内最高峰化龙山海拔2917m，既是大巴山的第二主峰，也是大巴山在陕西境内的最高峰。是岚河和南江河的分水岭，属森林生态系统类型自然保护区，保护区总面积28103 公顷。

（二）历史沿革

化龙山自然保护区1982年按《陕西省自然保护区区划方案》区划并被列为全省第一批筹建单位，经过1988—1994年多次科考论证和专家呼吁，于2001年设立省级自然保护区。国务院于2007年正式批准建立陕西化龙山国家级自然保护区。

（三）管理机构

2003年安康市委、市政府批准设立陕西化龙山省级自然保护区管理局，2008年正式批准设立陕西化龙山国家级自然保护区管理局。2009年，安康市政府在平利县召开化龙山林权交接会，正式将保护区内林权移交化龙山保护区管理局。自此，化龙山保护区管理局对区内所有林开始实施管理。

三、陕西化龙山国家级自然保护区管理现状

（一）政策法规执行情况

自保护区管理局成立以来，严格执行相关法律法规规章制度和赋予的管理权。

一是完成了保护区勘界立标、国有林权接管、完善了集体林代管模式，层层签订资源管护合同，确保管理责任落实。

二是制定各项保护管理制度，统一管理保护区资源，资源管理做到有章可循。

三是注重加强法律法规宣传，提升社区群众对法律法规的知晓率，让社区群众积极参与保护区建设管理工作。

四是加强资源保护管理队伍建设，建立了森林公安警务室，同时加强人员素质培训，在社区聘请半专业化队员和护林员充实资源管理队伍。

（二）取得的成效

一是坚持常规巡护，确保资源安全。制定切合实际并全覆盖的巡护方针，有效预防和坚决制破坏森林资源的违法行为的发生，区内破坏自然资源的违法行为逐年减少。二是依法制止和查处破坏森林资源的违法案件。保护区管理局通过多种形式的日常巡查管护和专项整治，办理了一批案件，起到了很好的震慑作用。三是依法依规对保护区内群众及生产经营活动进行有效监管和规范。在严格管理的同时开展社区共建，为群众找出路减少对资源的依赖。四是不断加强科研监测和宣传教育工作，取得了国家绿化模范单位、生态文明教育基地、大专院校教学实习基地一系列含金量很高的称号。

（三）存在的问题

《中华人民共和国自然保护区条例》作为自然保护区建设管理中最重要的法规依据，化龙山保护区管理局在严格执行中也发现了一些问题。一是处罚力度与管理对象不相称，导致在执法实践中执法难、执法不到位。如：“第三十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100 元以上5000元以下的罚款：1、擅自移动或者破坏自然保护区界标的；2、未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；3、经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。”入区大多数是社区群众采野菜、挖药的穷苦群众，面对这些困难群体，一般采取宣传劝返措施，导致执法难、执法不到位。

二是1994年10 月国务院发布的《自然保护区条例》立法没有体现资源的可持续利用，管理目标单一。世界自然保护区管理的发展趋势经历了“保存、保护、管理、综合管理”的演化，正从隔离保护走向兼顾资源保护和可持续发展。然而，在我国现有自然保护区管理的相关立法中，基本上还是采纳了“严格管理”的立法思路。没有从目的上体现自然保护区保护的多元目标和最终价值追求，即保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展。还如：第十八条第三款规定:“缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”规定原则且不太明确，实际难以操作。

三是保护区管理机构面对大量的管理问题没有得到授权，管理机构无力加以解决。《自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300 元以上10000 元以下的罚款。”这一规定明确了保护区管理机构不能直接行使管理权限；保护区内违法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等行为保护区管理机构无权实施“没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300 元以上10000 元以下的罚款。”这些处罚，必须授权；尤其是保护区内生产性用火管理审批等问题，更应该按照<森林防火条例>的规定，指定保护区管理局作为用火审批单位。

四、解决办法

（一）结合实际，制定切合实际的《自然保护区条例》

1.立法过程

根据2015年修改的《中华人民共和国立法法》规定：“设区的市人大及人大常委会可以对本辖区内“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。为了贯彻落实《立法法》规定，2016年，在大量前期调研的基础上，陕西化龙山国家级自然保护区管理局将需要制定一部切合化龙山保护区的法律法规建议提交安康市人民政府，2016年初，安康市政府将《化龙山保护区条例》列为立法计划报市人大，2016年6 月开始起草草案，在起草过程中，紧紧围绕化龙山保护区保护管理工作实际，广泛宣传，发放调查问卷和征求意见建议稿，在涉及化龙山保护区周边两县5 镇17 村发放了征求意见建议表和调查问卷共计340 份，入村召开座谈会20 次，累计参会人员263 名，共征求意见建议179 条。在此基础上，成功起草《安康市化龙山国家级自然保护区条例》（草案），并于8 月报市政府。9 月市政府常务会决定将《条例》草案提请市人大，12 月市人大常委会通过《条例》草案。

2017年3 月，安康市人大就一些专业问题到有关部门了解了情况，又征求了多个安康市人大的基层立法联系点对草案的修改意见。7 月份，市人大整理归纳了《条例》（草案）涉及的重点难点问题，组织立法调研组，深入到平利县、镇坪县，实地走访保护区周边的10 个行政村，与乡镇负责同志、人民群众座谈了解情况。针对常委会组成人员审议意见和调研情况，8 月份，市人大法工委组织相关部门对草案进行了逐条修改后，发送立法专家征求意见建议。根据各方意见，法工委对草案又做了全面修改后分别发送到市直各部门、市人大常委会各委室、镇坪县、平利县人大再次征求意见。9 月份，市人大法工委对草案再次进行修改和完善，并正式形成《安康市化龙山国家级自然保护区条例（草案修改建议稿）》。2017年9 月22 日，市人大法制委员会召开第四次会议，对法工委提出的草案修改建议稿进行了审议，同意法工委提出的修改建议，决定提出《安康市化龙山国家级自然保护区条例（草案修改稿）》。9 月25 日安康市人大常委会主任会议讨论同意，提请常委会审议。10 月10 日至11 日，市四届人大常委会举行第六次会议对《条例》（草案）进行第二次审议。2018年3 月份，市人大再次组织深入保护区，召开部门座谈会，对《条例》草案二稿修改相关内容进行重点调研，听取部门意见。2018年4 月23 日，安康市四届人大常委会举行第十次会议，第三次审议，并表决通过了《安康市化龙山国家级自然保护区条例》。

2018年4 月底，安康市人大常委会向陕西省人大常委会报送关于提请审议《安康市化龙山国家级自然保护区条例》的报告，2018年5 月31 日陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议批准《安康市化龙山国家级自然保护区条例》（以下简称条例），于2018年9 月1 日起正式颁布实施。

2.《条例》解决的问题

《安康市化龙山国家级自然保护区条例》的顺利颁布，解决了保护区管理局以前执法指导思想的问题，《条例》在管理上更加严格，如《条例》第二十三条，规定了比国家层面的《自然保护区条例》9 项禁止性行为更多的11 项禁止性行为；如《条例》第二十、二十一、二十二、二十四条，对保护区管理局在开展生物保护利用、生态文明教育、社区共建、维护社区群众利益等方面有了明确规定，更具可操作性；如《条例》法律责任部分，对化龙山自然保护区管理局可以依法处罚的行为也进行了明确规定，对地方政府应该履行的职责也予以明确。

（二）《条例》颁布实施后的执行情况

自陕西省人大公布《安康市化龙山国家级自然保护区条例》实施以后，通过多种方式学习、应用，指导完成保护区多次执法实践。如2019年，依据《条例》规定，依法处理了几起违法案件，起到很好的震慑作用。同时按照《条例》指导意见，开展了保护区二期总体规划编报、生态效益补偿兑付落实、与社区开展共管共建、扶持社区开展多种符合生态保护的种养殖产业等等。一是保护管理上带来了更切合实际的操作依据，依据《条例》使各项林业政策法规在保护区贯彻实施的更加深入。二是为社区群众生产生活指明了道路，将什么能做、什么不能做进行了规范，为社区群众带来方便。三是规范了各级各部门的责任，将各级部门在保护区建设管理中应该承担的责任在法律层面予以了明确。

五、结论

自然保护区建设管理，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，如何依法依规发展和保护陕西化龙山国家级自然保护区，《安康市化龙山国家级自然保护区条例》就是一个重要实践，就地方政府来说，这是生态文明建设的重要成果，就陕西化龙山国家级自然保护区管理局来说，这是一个重要的提升自身治理体系和治理能力现代化的重要依据。从保护区管理局目前所完成的工作来说，正在完成了《安康市化龙山国家级自然保护区条例》赋予的各项任务，但要符合新时代生态卫士工作职责，仍然有许多工作来做，作为保护区管理局的一名干部职工，未来仍然大有可为。