乡村振兴战略背景下强化乡镇政府公共服务职能的思考

杨敏

（中共汉寿县委党校，湖南 常德 415900）

乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，党的十九大首次提出乡村振兴战略。习总书记强调，实施乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。乡镇政府作为我国农村的基层组织，是贯彻落实各项乡村振兴战略路线、方针、政策的行动主体。强化乡镇政府的公共服务职能，不仅是推进乡村治理体系和治理能力现代化的迫切需要，同时也是保障乡村振兴战略顺利实施的核心命题。这就需要立足于当前国家大力推进乡村振兴战略的宏观背景，对乡镇政府公共服务职能发挥的总体状况、存在问题、内在原因展开深入的分析和思考，为乡镇政府公共服务职能的完善提供切实可行的对策建议。

一、实施乡村振兴战略必须强化乡镇政府公共服务职能

乡镇政府作为我国国家政权的末梢，是连接国家与农村社会的重要纽带，是农村公共服务的主要供应者、乡村治理的关键参与者和乡村振兴战略的重要推动者。乡镇政府公共服务职能发挥的整体状况直接关系着乡村振兴战略实施的具体成效。

（一）强化乡镇政府公共服务职能是化解农村社会主要矛盾的必然选择

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这一矛盾在中国农村地区表现得尤为突出。农村群众对美好生活的需要日益多样化，公共服务是他们最关心最直接最现实的利益问题。要解决农村社会主要矛盾，就要在公共服务上不断补齐短板，提供更多更优质的服务。正是基于农民群众对公共服务的需求实际，中央把加强农村公共服务供给水平贯穿乡村振兴战略的始终，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将健康舒适的人居环境、健全的医疗卫生保障体系、丰富多彩的精神文化生活、完善的基础设施建设等作为乡村全面振兴的重要内容。因此，强化乡镇政府公共服务职能，加大对上述多层次、高质量、全方位公共产品或服务的供给，是应对农村人民群众需求不断升级的必然选择。

（二）强化乡镇政府公共服务职能是实现乡村治理现代化的现实需要

乡村治理现代化是推动国家治理现代化的基础和重心，是保障乡村振兴战略顺利实施的基础和前提。长期以来，由于历史和现实的原因，我国农村地区一直面临着“强国家—弱社会”的乡村治理格局，代表国家的乡镇政府垄断治理资源，主导治理过程，导致乡村社会自治水平严重滞后。近年来，中央一直在强调要加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，提升服务效能，其目的就是以乡村振兴战略为契机，敦促乡镇政府将工作重心从“经济建设”“政治维稳”转移到供给公共产品和服务上来。而乡镇政府在提供公共产品和服务的过程中，通过与农民群众开展协商对话和互动合作，能够逐步改变乡镇政府自上而下的决策模式和工作方式，促使两者之间形成新型的现代治理关系。因此，强化乡镇政府公共服务职能，建设服务型乡镇政府，有利于推动乡镇政府重新调整政府职能，改变“强国家—弱社会”的乡村治理格局，实现乡镇政府治理理念、治理模式、治理手段的现代化转型。

（三）强化乡镇政府公共服务职能是实现城乡基本公共服务均等化的重要抓手

城乡基本公共服务均等化是乡村全面振兴和农业农村全面发展的重要保障。统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化，是实施乡村振兴战略的重要环节。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，到2035 年,城乡基本公共服务均等化基本实现，真正实现城乡居民幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、弱有所扶。当前农村公共服务总体水平滞后，在医疗卫生、社会保障、文化教育、基础设施建设等领域欠账较多，严重制约农村社会各项事业的发展，阻碍乡村振兴战略的实施。在“强政府—弱社会”的格局下，乡镇政府作为农村公共服务的直接提供者和城乡基本公共服务均等化的主要推动者，其职能发挥的优劣，直接决定和影响农村公共服务水平和城乡基本公共服务均等化的实现。因此，只有强化乡镇政府公共服务职能，提高乡镇政府的服务效能，才能从根本上改变农村公共服务供给不足的现状，实现城乡基本公共服务均等化。

二、当前乡镇政府公共服务职能发挥不足的原因分析

为推进农村基层治理现代化、助力乡村振兴，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确要求乡镇政府要把公共服务作为“第一职能”，主要提供基本公共教育、劳动就业、社会保险等“六大类”基本公共服务。近年来，在国家的大力推动下，乡镇政府为农村公共服务总体水平的提升作出了应有贡献。但面对农村群众日益多元化、多样化的公共服务需求，我国乡镇政府仍存在服务效率低下、服务总量不足、服务质量不高、服务供需失衡等问题。分析其原因，主要有以下几个因素：

（一）干部思想观念不适应

本世纪初，为适应社会主义市场经济发展的需要，国家开始大力推动乡镇政府的职能从全能型、汲取型政府职能模式向有限型、服务型政府职能模式转变。但由于两千多年的封建社会遗留的“官本位”思想和“家长制”作风，以及计划经济体制导致的“人治”思维影响，一些乡镇干部肤浅的认为政府的职能就是“管治”老百姓，而不是服务群众。在职能转型的要求下，当前乡镇政府的职能不但没有按照人们所预想的进行职能转型，反而各项职能特别是公共服务职能被弱化。

（二）乡镇财权事权不对等

经济基础决定上层建筑，任何一项公共服务都需要强有 力的经济基础做支撑。虽然中央政府为减轻农民负担已取消农业税和农村各项收费，但也斩断了乡镇的主要财政和税收来源。可随着农村群众权利意识的不断增强和对公共服务需求的不断增加，特别是在实施乡村振兴战略背景下，乡镇政府需提供的医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务越来越多。各项支农政策的执行和农村基础设施的建设，都需要靠乡镇政府去落实。

（三）上级考核机制不科学

现行的乡镇政府绩效考核评估机制存在考核主体单一、考核指标体系不合理等问题。考核主体主要是上级行政机关，基层群众在考核中的话语权很少，以H 县为例，每年的目标管理绩效考核中群众评议分值仅占5%；考核指标以经济增长和社会稳定为核心，关于公共服务的内容占比不多。据相关数据显示，在县市对乡镇一级的目标考核中，与公共服务相关的指标平均仅占28%。虽然近年来许多地方逐渐降低招商引资、项目投资等经济指标的绩效考核，但在实践中干部靠GDP 增速升迁的比例比靠民生改善而升迁的高许多。

三、新时代加强乡镇政府公共服务职能建设的对策建议

乡镇政府是各项惠民政策落实到“最后一公里”的重要执行者，是农村基本公共服务的重要提供者，担负着实现城乡基本公共服务均等化的重要职责。面对国家大力实施乡村振兴战略的时代背景和当前乡镇政府公共服务职能发挥不足的成因，需要多管及下加强乡镇政府公共服务职能建设。

（一）转变乡镇政府职能，提高公共服务意识

转变乡镇政府职能，推动乡镇政府从“管治”到“服务”转变，树立服务型政府理念。政府由其工作人员组成，工作人员的服务意识、服务态度、服务技能、服务手段以及服务专业化水平等直接影响着乡镇政府公共服务职能的发挥。因此，一要树立正确的权力观。从思想观念上明确自身的服务者角色定位，树立以人为本的公共服务理念，以农村基层社会的公共利益为行动导向，以满足基层群众的现实需要作为自己的使命，努力实现从“官本位”向“民本位”理念的转变。二要树立正确的行政观。逐步实现从传统的“治理者”身份到“服务者”身份的转变，在公共服务的供给思路上从过去“方便政府管理”转向以“方便群众生产生活”。三要树立正确的政绩观。转变“唯GDP 论英雄”的错误发展观念，将为农村社会提供优质高效的公共服务作为首要任务，从过去比拼经济增长数据，转向比拼农村医疗卫生、文化教育、环境保护等公共服务的供给。

（二）理顺县乡财政体制，增加公共服务投入

财政是国家治理的基础和重要支柱，是阻碍乡镇政府公共服务职能发挥的重要因素。理顺县乡财政体制，完善公共服务型财政管理体制是增加公共服务财政投入，充分保障公共服务有效供给的内在要求。第一，建立事权与财权相适应制度。事权与财权相适应的财政管理制度是整个财政体制得以协调运转的基础，要根据“财由事定、权随事走”的原则，明确中央、地方以及基层各级政府在农村公共服务供给中的事权和支出责任。特别是在目前“乡财县管”的管理体制下，应当将该由上级政府承担的事权从乡镇政府中剥离，并赋予与乡镇政府事务权相匹配的财政权力。第二，加大公共服务财政支出力度。完善乡镇政府财务管理制度，降低政府运营成本，进一步规范和削减“三公经费”开支，提高乡镇财政用于农村公共服务供给的能力，扩大在医疗卫生、社会保障、环境保护、基础设施建设等民生领域的公共服务开支和资金投入。第三，推进公共服务市场化改革。目前乡镇政府受限于自身财政资金不足，在公共服务供给时常常心有余而力不足。为缓解乡镇政府公共服务财政支出压力，“在充分发挥农村公共服务供给主导作用的同时，积极鼓励市场主体投资农村公共服务领域。着力打破行政性体制安排和垄断经营，通过民办公助、特许经营、扩大购买、授予经营权等方式，鼓励民营资本等社会资本参与农村公共服务提供。”

（三）完善绩效考评机制，突出公共服务导向

科学合理地设计绩效考核和评价机制，将乡镇政府的职能重心引向公共服务，是强化乡镇政府公共服务职能，建设服务型政府的应有之义。针对现行绩效考评机制的不足，需要从考评指标、考评主体、考评方式等入手，以公共服务为导向，构建能全面、真实、公正地反映乡镇政府基本公共服务绩效的考评机制。首先要优化绩效考评指标。增加公共服务供给在乡镇政府绩效考评指标体系中的权重，弱化经济发展指标对乡镇政府绩效考评的影响，要根据各乡镇的经济条件采用差别化的绩效考评指标。其次要引进多元考评主体。基层群众是公共服务的直接受益者，对公共服务有效供给最有发言权，要拓展群众的参与渠道和扩大群众的考评权重，除此之外还应当引入第三方评价机构，通过引进多元考评主体，建立自我考评、上级考评、群众考评、专家考评等多元主体共同参与的绩效考评格局。最后要规范绩效考评流程。让绩效考评过程客观、真实、简便，更具操作性，尽量减少考评工作对乡镇政府日常工作的影响，减少人为因素对绩效考评结果的影响，提高绩效考评的公正与效率。