和平解放70年来西藏城市的发展

李馨妤

(成都理工大学马克思主义学院，四川 成都 610042)

西藏地处中国西南边疆，毗邻四川、云南、新疆及青海等省区，并与尼泊尔、印度、不丹、缅甸等国接壤，战略地位极其重要，是中国重要的国家安全屏障和生态安全屏障。西藏城市作为各民族相互交往的空间载体，形成了比较完整的发展体系，对维护边疆安全、民族团结以及推进中华民族发挥着重要作用。和平解放70年来，在中央大力支持、全国人民支援和西藏各族干部群众艰苦奋斗下，西藏城市迎来全新发展机遇，取得了前所未有的发展，为新时代的城市发展奠定了重要基础。随着国家边疆安全战略上升到新高度以及新型城镇化建设的推进，西藏城镇化建设日益受到学界关注，对西藏和平解放以来城市发展特征与原因进行回望、研究和探讨，具有一定的学术价值和现实意义。

一、和平解放70年来西藏城市发展轨迹

和平解放以前，受制于落后的政治经济制度，西藏城市发展动力、结构功能、空间布局以及类型体系等发展十分缓慢。和平解放后，西藏城市逐渐实现从局部到整体、由量变到质变的转型，具体而言，以和平解放、民主改革、自治区成立与改革开放为重大时间节点，可划分为四大历史时段。

(一)西藏和平解放至民主改革(1951—1959)：革新与束缚

1951年西藏和平解放至1959年民主改革，中央政府采取了一系列有利于西藏社会发展的措施，推动了西藏城市的发展。首先，中央多项财政优惠政策为西藏城市建设奠定了经济基础。这一时期，中央政府大力推动西藏国营商业建设和边境贸易发展，于1952年成立了西藏国营贸易总公司，随后将商业网点扩展至日喀则、昌都等地。其次，投入大量财力、人力与物力，修通了川藏、青藏、新藏等公路，大大改善了西藏的交通条件。再次，在中央政府与人民解放军的大力支持和帮助下，西藏建成了一批包括机关住房、邮电所、电站、交通运输站、气象站、医院、学校、银行、影剧院等公共设施。

这一时期的西藏城市建设虽开始起步，但受制于封建农奴制度，西藏城市生机和活力受到严重束缚，仍不具备进行大规模城市建设的基础。“从和平解放到民主改革8年间，各地只建成一些必要的供电、医疗、文教卫生等公共设施”[2],这期间西藏的城建进程十分缓慢。直到1955年，拉萨“仍然保留着过去封建社会时期的面貌”[3],与中国内陆城市发展存在较大差距。

(二)西藏民主改革至自治区成立(1959—1965)：稳定与发展

从1959年西藏民主改革开始至1965年西藏自治区成立，“西藏经历了一个贯彻稳定发展方针，巩固民主改革成果的阶段。这五年多时间，实际上是西藏彻底完成民主改革和为社会主义革命准备条件的时期。”[4]这一时期，西藏城市处于较为稳定的发展时期。

一方面，西藏经济得到持续而稳定的发展。全面武装叛乱平息后，为促进经济发展和调动人民生产积极性，中央政府在西藏开展了有计划有步骤的“四反双减”运动(1)“四反双减”指反叛乱、反封建制度、反封建剥削、反封建特权和减租减息。，有效清除了西藏残余的叛乱分子，稳定了生产秩序，安置了大量贫民、游民，推动了西藏城市手工业的发展。另一方面，伴随经济的发展，学校、医院与救济机构等城市公共服务设施也相继出现。在民主改革中，“西藏建立起第一个供销社、第一个农村信用社、第一所民办小学、第一所夜校、第一个识字班、第一个电影放映队、第一个医疗卫生机构”[1]29。1959年底，“拉萨市区建立居民委员会28个，先后安置8700多名贫苦游民和乞丐就业，救济8500多名生活困难的贫民，收容了一批孤、老、病、残者”[5]162，拉萨市区修建了劳动人民文化宫、革命展览馆、新华书店、剧院、银行、邮电、招待所等设施，建筑面积达15万平方米。1960年，纳金水电站正式建成发电，拉萨市居民首次用上了电灯，这是民主改革和党的稳定发展方针带来的成果，也是和平解放西藏的“十七条协议”结出的硕果。

(三)西藏自治区成立至改革开放(1965—1980)：徘徊与前进

1965年西藏自治区成立至1980年中央第一次西藏工作座谈会召开，这一时期，西藏建立了民族区域自治制度，并逐步完成了社会主义改造，实现了社会制度的伟大跨越，西藏城市发展既开启了伟大历史转折，又历经了一些顿挫，但最终在中央政府的特殊支持下走上持续健康发展之路，整体呈稳步发展之势。

1965年西藏自治区的正式成立标志着西藏历史进入一个崭新的阶段，这是“西藏人民废除农奴制、实现民主改革以后的又一伟大胜利”[6]285，西藏城市发展由此走上了全新发展道路，迎来了前所未有的历史契机，开启了有计划的现代化城市建设。一是西藏各级城市建设与发展逐步进入社会主义轨道，并“形成了72个数百人至万人的规模不等的城镇”[7]。二是随行政区划调整与基层政权渐趋稳定，西藏地区以各级政府所在地为基础，开展了一系列政治、经济、文化及基础设施建设等工作，初步形成以拉萨为中心，7个行政专区行署所在地为副中心，县城为区域次中心，包括各行政建制镇在内的城市发展体系，奠定了西藏现代城市体系基本格局。

西藏自治区成立不久，全国爆发了“文化大革命”。鉴于西藏特殊区情，在周恩来等国家领导人的特殊关怀下，中共中央与西藏各级党委、革委会仍采取了一系列限制规定和措施，使西藏“并未像内地一样具有相当破坏力，从而保证了西藏城市秩序相对稳定”[5]250。1971年3月，根据《发扬成绩、纠正错误、团结起来、共同对敌》的报告精神[8]，西藏自治区党政领导进行新一轮调整，有效纠正了“文革”前期西藏受到的冲击和破坏，稳定了西藏局势和城市秩序。1980年，中央第一次西藏工作座谈会召开，会议形成《西藏工作座谈会纪要》，开启了西藏建设和发展的新时期。

(四)改革开放至今(1980—至今):创新与跨越

1980年第一次西藏工作座谈会确立了“发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平，建设边疆，巩固边防，有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富强起来”[6]301的中心任务和奋斗目标。党中央高度重视西藏的稳定与发展，先后召开七次西藏工作座谈会，并根据现实情况做出重大决策部署。在历次西藏工作座谈会精神指导下，西藏城市各项事业取得全方位进步和历史性成就，城镇化水平不断提高，城市产业结构持续优化，城市基础设施和公共服务水平显著提升，城市居民生活水平得到改善，脱贫攻坚全面胜利，新型城镇化建设取得显著成就。

总体而言，改革开放40余年，西藏城市发展水平呈稳步提高和跨越式发展之势。据统计，1978年至2019年，西藏城镇常住人口从20.2万人增长至110.6万人，城镇化率则从11.3%提升到31.5%[9]13，城镇数量增长至142个，增长了近4倍。与此同时，西藏城市经济总量持续增加，产业结构持续优化。改革开放以来，中央政府持续加大对西藏经济发展的支持力度，制定了一系列特殊优惠政策，涉及财税、金融、产业发展等各个领域。1978年，西藏地区生产总值仅为6.65亿元，及至2020年，地区生产总值突破1900亿元[9]21,城市经济实力明显提升，经济结构持续优化，并建立了包含清洁能源、天然饮用水、农畜产品加工业、民族手工业、藏医药、建材等在内的富有西藏特色的现代工业体系[10]。涉及城市市政、旅游、文化教育、体育、医疗卫生、能源等领域的援藏项目，惠及西藏七地市，辐射范围广，直接推动了西藏城市自身造血功能和可持续发展能力的增强。随着城市经济、基础设施和公共服务体系的不断完善，西藏城市居民生活水平得到根本改善。

2015年，西藏自治区推进新型城镇化工作会议召开，部署新型城镇化推进工作，并出台了《西藏自治区新型城镇化规划(2014—2020)》。同年8月，在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记指出，要“为各族群众走出农牧区到城镇和企业就业、经商创业提供更多帮助”，李克强总理强调“要将新型城镇化与新农村建设结合起来”，为推动西藏新型城镇化发展提供了强有力的支持。党的十九大以来，立足于国际国内新的形势，党中央在深刻总结治藏、稳藏、兴藏成功经验基础上，形成了新时代党的治藏方略，西藏城市进入全新战略发展机遇期。2020年西藏城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番，其中城镇居民人均可支配收入41156元，比上年增长10%[10]，西藏城镇人民生活已全面迈入小康时代。

二、西藏城市发展演变特征

西藏和平解放70年来，因特殊高原地理环境、边疆战略地位及政策优势，西藏城市发展演变既有全国城市发展的一般共性，又呈现出独有的个性。

(一)西藏城市发展呈现出空间上的失衡

总览和平解放70年来西藏城市发展的历史脉络，可见西藏城市演变具有明显的阶段性特征，存在“历时性”的转折与顿挫。同时因特殊的自然地理环境与人文历史条件，西藏城市发展也存在“共时性”的失衡，即城市地域空间分布上的不均衡。

青藏高原群山纠互，地势或起或伏，或环抱或舒展，区域内部自然环境差异巨大，加之西藏区内外人力、物力和财力资源优先向拉萨市等政治中心、次中心城市配置，导致小城市发展动力不足，因而西藏各地经济发展水平不一，西藏城市分布“区域间呈现巨大的不平衡性”[13]，即城市主要集中于西藏南部和东部地区，而西藏西北部则分布较少。

西藏和平解放以来，随着行政区划的调整与重构，西藏建置城市分布渐趋稳定且在交通要道、边贸重镇之地兴起一批城市，藏北“无人区”也因开发需要兴起了一部分县级城市，西藏城市空间分布不平衡格局得到一定程度改善。但因高原内部地域自然环境与人文条件的差异性，西藏城市空间分布仍呈现出“东南多于西北”的不均衡特点且城市之间相距甚远。20世纪70年代，西藏县级及以上建制城镇合计71个，其中以拉萨市、日喀则(2)现为日喀则市。和山南专区(3)现为山南市。为主的“一江两河”地区，以昌都专区(4)现为昌都市。为主的藏东地区，共有56个[14]221，占全区城市数量的79%，而以阿里、那曲专区(5)现为那曲市。为中心的地区，仅分布着15个城镇，占全区城镇总量的21%。改革开放以后，尤其是党的十八大以来，随着新型城镇化建设不断推进，西藏相继建成了一批特色小城镇，并初步形成了全区范围内小城镇群，有效推进了西藏特色小镇之间、县域之间、市(地)之间的联系与合作，较大程度上解决了区域内城市布局不合理与发展失衡的问题。但因自然、区位、历史等因素的制约，西藏城市空间分布格局的不平衡状态依然存在，截至2019年，西藏共有142个城镇，其中110个分布于西藏东部、南部及“一江两河”地区，而广袤的西藏西部、西藏北部地区仅分布有32个城镇[9]3。

(二)西藏城市发展具有政策比较优势

和平解放以来，中央政府十分重视西藏城市建设，相较于全国其他大部分地区，西藏城市发展具有政策上的比较优势。

和平解放至改革开放前夕，是西藏社会主义建设与城市化起步的重要阶段，尤其是“文革”时期，在全国大部分城市发展都停滞不前的局势下，西藏城市整体呈不断发展态势，甚至出现了西藏历史上的第一个发展“黄金时期”。

这一时期，西藏城市规划的编制工作随着西藏自治区及各级政府的建立而逐渐展开并不断调整和改善。

改革开放以来，党中央高度重视西藏工作，相较于全国其他地区，政策机制成为西藏城市发展的助推手与加速器，尤其是1984年第二次西藏工作座谈会后启动的全国性的援藏工程成为推动西藏城市发展的主要动力。伴随着各类援藏人才和外来务工人员不断入藏，西藏各级城市规模呈持续扩大之势，城市发展速度领先全国大部分城市。

(三)西藏城市发展具有相对滞后性

和平解放70年来，西藏地区虽因政策上的比较优势而开启了早期城镇化进程并呈持续发展趋势，但从区域对比视角分析，相对于中国内地及其他边疆少数民族地区，西藏城市现代化起步较晚，城镇化进程相对滞后，城市发展水平整体偏低。

从城市经济发展来看，全国大部分地区在20世纪50年代基本完成了新民主主义向社会主义的过渡，不仅完成了社会主义改造，而且开启了早期工业化、现代化与城镇化进程。而同一时期的西藏则依然处于封建农奴制社会，仅能开展有限的城市建设。1959年西藏民主改革开始后，因西藏社会发育程度相对较低，为保持稳定发展，不同于内地土地改革完成后即开始向社会主义过渡，西藏从1959年开始民主改革至1965年自治区成立的这几年一直秉承“稳定发展”和“五年不办合作社”的方针。及至1965年，随着五年期限已过，中央同意在西藏有领导、有计划、有步骤地试办人民公社，本着“应当把步子放得稳一些，把工作搞得扎实一些”[19]的原则，西藏于1975年基本完成了农牧区的社会主义改造，继而对城镇私营商业、民族手工业进行社会主义改造，到1976年5月，西藏全区私营商业全部被纳入国营商业轨道，基本实现对城镇手工业、私营商业的社会主义改造。相比内地西藏整整晚了20年。

受制于生产力和社会经济的发展水平，与我国其他城市和少数民族地区相比，西藏仍处于物质积累的阶段，其城市公用设施建设明显落后于我国大部分城市。尤其是1978年党的十一届三中全会以后，全国逐渐掀开了国家大规模现代化建设的新篇章，西藏地区城市与其他地区的广大城市间的发展差距始终存在，甚至呈不断加大的趋势。

三、西藏现代化城市发展经验简析

城市发展原因来自多方面,“既有政治的因素,也有经济的、文化的、社会心理的等多方面的因素”[20]。西藏因自然、政治、经济及宗教的特殊性，城市内生动力孱弱，推动城市发展的动力主要来自区外，外力成为首位驱动力。和平解放70年来，西藏城市建设虽曾历经徘徊顿挫，但整体呈不断发展之势，取得了较大成就。究其原因，中央支持是西藏城市发展的关键因素，社会主义政治经济制度和民族区域自治制度在西藏的逐步建立为城市发展奠定了制度基础，人民解放军驻藏部队及全国人民的大力援建为西藏城市的建设和发展打下了坚实基础，而区内外交通的改善则为城市创造了良好发展条件。

(一)中央支持是西藏城市发展的关键因素

和平解放以来，西藏城市的建设和发展离不开中央政策的引导和支持。70年来，中央在西藏均采取了一系列有别于其他地区的措施，以稳固边防和维护国家统一。中央对西藏采取了优惠财政措施，从1952年到1979年，“中央给予西藏财政补贴、定额补贴、专项补助、基本建设投资累计达60.94亿人民币”[21]，1994年至2020年，对口援藏省市、中央国家机关及中央企业分9批共支援西藏经济社会建设项目6330个，总投资527亿元[10]。国家财政的大力扶持，不仅缓解了西藏财政困难，为西藏经济发展注入了新的动力，还极大地支持了西藏城市教育、医疗卫生及基础设施建设工作的顺利开展。

(二)民族区域自治制度和社会主义制度的建立为西藏城市发展奠定了制度基础

1965年西藏自治区的正式成立，标志着民族区域自治制度在西藏开始全面实行，民族区域自治制度的建立使西藏人民以新时代主人翁的姿态正式登上历史舞台，为西藏社会发展和进步献力献策，极大地解放了被封建农奴制度束缚千年的社会生产力和创造力，从根本上推动了西藏城市现代化建设与发展。同时民族区域自治制度保障了西藏自治机关充分行使各项自治权，有利于西藏地方据其区情制定发展策略，有益于西藏地区因地制宜进行城市建设。其后随着社会主义改造的相继完成，社会主义制度在西藏确立，西藏与全国人民一道走上了社会主义道路，从而为城市发展奠定了制度基础。

(三)全国大力援建助推了西藏城市发展

为促进西藏与其他各省市的共享式发展，中央政府对西藏地区采取特殊扶持政策的同时，动员全国力量大力援助西藏的经济和社会发展。和平解放以来，全国各地对西藏的教育、医疗、科技及交通等进行支援，为西藏城市发展打下了良好的基础，体现了“中央人民政府致力于促进各民族共同发展与进步的民族政策”[22]。

具体而言，这一时期的援藏工作集中体现在以下两个方面：一是大力布局和实施以城市基础设施为主的援建工程。1965年西藏自治区成立前后，中央各部委和北京、江苏、上海等省市为西藏无偿援建了10项工程，修建了以拉萨市人民路为中心的包括百货商店、新华书店、中国人民银行拉萨市中心支行、市邮政局、民航站、劳动人民文化宫、西藏革命展览馆、自治区第一招待所、拉萨影剧院等在内的25项主要建筑工程，并在城区各主要街道“铺设了10万平方米的柏油路面，开辟了5条市县间的公路”[14]77，大大改善了拉萨市的基础设施。二是在国家政策的动员和支持下，一批又一批来自五湖四海的大学生、文化工作者及工程技术人员等援藏人员，以“长期建藏、边疆为家”为口号，大量涌入西藏各级城市，既给西藏城市发展注入了新的血液和动力，又为西藏封闭、质朴的城市生活方式带来了前所未有的变化。

(四)人民解放军驻藏部队的无私贡献是西藏城市发展的重要力量

西藏的解放、改革与建设，都离不开人民解放军驻藏部队的默默付出和无私奉献。70年来，人民解放军驻藏部队坚持“长期建藏、边疆为家”，在艰苦的高原条件下，不畏艰难，默默坚守工作岗位，集守卫与建设于一身，是新西藏历史不可取代的见证者与奉献者。一句“哈达不要太多，有一条洁白的就行；朋友不要太多，结识解放军就行”，充分肯定了人民解放军驻藏部队的重要历史地位，也直接表达了藏族同胞对其深厚而浓烈的感激之情。

(五)交通条件的改善为西藏城市发展创造了良好的条件

交通是一个城市发展的大动脉，对内决定了城市规划布局和整体发展，对外则直接关系着城市与区域内外城市之间的物资转运、人员流动及经济文化交流。对西藏而言，交通运输条件对城市发展尤显重要。西藏虽然在古代就已经有驿道、贡道、茶马古道及车牛道与周边地区互通有无，但受制于自然、经济、制度及技术等因素，在相当长一段时间内，西藏交通发展极其缓慢，与邻接诸地及西藏地区各地之间的交通，“惟倚驮兽之背负而已”[23]，西藏与外界联系十分困难，“言商业则货物运转维艰，言军事则粮秣输送困难”[24]。

西藏和平解放70年来，随着青藏、川藏两条公路的通车，西藏“羊肠小道猴子路，云梯溜索独木桥”的交通面貌开始改变。就城市内部交通而言，从首府拉萨到各地市所在地及县级城市，通行状况都因城市规划工作开展及道路桥梁本身的修建或扩建而日趋便利和合理化。就区内外交通来看，继青藏、川藏公路通车之后，新藏、滇藏公路以及青藏、拉日铁路也相继通车，成为西藏与我国其他省市的交通主干线，“进藏难”成为历史。与之同时，桥梁与航运取得新的突破与发展，西藏初步形成了贯通区内外的综合立体交通网络，对于促进区际商贸、文化交流，加强西藏城镇体系建设及城乡互动产生了无可替代的重要作用。如今，西藏已形成以拉萨市为中心、各市地为次中心，通达大部分县乡镇的公路网，从中国其他省市运来大量物资，基本解决了西藏经济生产和人民生活物资的需要。而民航事业的迅速发展则“更缩短了西藏与内地的距离，加强了各兄弟民族间的经济、文化交流，增强了民族团结”[25]，大大推动了西藏城镇化进程。

西藏作为国家重要安全屏障与生态安全屏障[26]，在西部大开发战略部署与国家“一带一路”总体布局之中扮演着重要角色。经过和平解放70年来的建设与发展，西藏城市成功按下了现代化启动键，而西藏城市要实现新时代美丽宜居城市建设目标，必须以强化自身造血功能、重视区域协调发展、促进城乡一体化、充分发挥资源禀赋优势等为着力点，以促进西藏新型城镇化的建设与发展。