探析新修订《档案法》对档案信息化建设的法治保障作用

文·栾丽萍 张立君

在信息化时代，电子档案数量大幅度增加，对其管理和使用已不能依靠传统的档案管理方式，档案信息化建设应运而生。档案管理部门应当敏锐抓住时代脉搏，与时俱进，意识超前，应用先进的管理技术和方法，促进档案信息化建设全面发展，为国家治理体系治理能力现代化提供必要的档案支撑。但长期以来，由于没有法律上的确认和护航，档案信息化建设充满波折，发展困难重重，因此依法推进档案信息化建设成为必选之路。

一、档案信息化建设存在的突出问题

（一）对档案信息化建设认识不足、重视不够

一是对档案信息化的重要性认识不够，表现为各级党政机关以及档案部门自身对档案信息化建设不够重视，造成档案信息化水平与政府及单位的信息化程度不匹配，档案信息化内容与档案业务工作脱节，“两张皮”现象比较严重。

二是对电子数据和电子档案理解有误差，表现为认为业务工作形成的电子数据不是电子档案，不需要归档案部门管理；认为电子档案只是档案的一种门类，用传统的管理理念和方法管理就可以，不依据其自身的特殊性去进行特殊管理；认为电子档案存在不稳定性、易篡改、不容易分辨真假等弊端，不如纸质档案稳定易管理，而对电子档案的管理有抵触情绪。

（二）档案部门及其工作人员能力不足难以承担档案信息化建设的职责

一是档案信息化建设总体滞后。从政府角度看，没有把档案信息化统筹到政府信息化大局之中，档案信息化建设或被遗漏掉，或被边缘化；从各单位看，普遍重视单位办公自动化和业务工作信息化，档案信息化要么得不到足够重视，要么作为信息技术交由技术部门管理；从档案部门角度看，没有超前谋划和主动融入意识，自身的不作为也使档案信息化建设困难重重。

二是电子文件不归档、电子档案管理缺失现象时有发生。办公自动化系统、业务系统没有电子文件归档功能的情况不在少数，电子档案管理缺乏系统平台支撑的情况也比较普遍。数字档案馆（室）建设总体滞后的状况，让电子文件不归档、电子档案管理难的问题更加难解。

三是电子档案认定难、使用难。电子档案标准不健全、管理不规范、法律效力不明确等问题严重，导致电子档案的真实性、可靠性难以保障。另外，跨部门、跨区域一体化应用平台建设滞后，导致电子档案共享利用难以达成。

四是档案人员数量不足、观念陈旧，不掌握信息技术的使用技能，在进行电子档案处理、分类、保存、传输、使用时效率低下，不如纸质档案管理使用来的顺手，加之缺乏起码的档案信息网络安全意识，难以有效开展档案信息化工作。

二、档案信息化立法是档案事业发展的迫切需要

（一）党和国家对档案信息化建设高度重视

习近平总书记多次就网络强国、数字中国建设作出重要指示，如“没有信息化就没有现代化”“我们必须敏锐抓住信息化发展的历史机遇”“发挥信息化对经济社会发展的引领作用”等。李克强总理在《政府工作报告》中也强调，“对于法规不健全而造成的一些地方推行电子档案认定使用难、跨地区办理难问题，要抓紧清理修改相关法律法规”。2014年，中办、国办印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出，“把档案信息化纳入本单位信息化建设整体规划，统一部署、同步实施，确保档案部门实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导”；国务院第716号令《关于在线政务服务的若干规定》明确要求，“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”。同时规定“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。这一系列的指示、意见、规定都充分彰显了党和国家对档案信息化建设的重视，而这种重视也为档案信息化建设指明了方向。

（二）社会发展迫切需要对档案信息化进行立法

原《档案法》的相关规定与档案信息化发展和需求相比已明显滞后，关于电子档案的规范性文件也不足以对其提供有力保障，使得社会各领域信息化迅速发展需要的档案工作跟不上节奏。在政务服务领域，随着“一网通办”“一证通办”的推进，电子签名、电子印章、电子证照、电子档案广泛应用，电子化单轨制成为大趋势；在司法领域，法院在调查取证和审判过程中采用电子文件、电子档案等电子数据作为证据已成为必然。2019年12月发布的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定了网络平台发布的信息、通信信息、电子交易记录、文档、图片、音频、视频等电子数据可以作为诉讼证据；在经济领域，随着电子商务的推进，电子合约、电子票据广泛应用，会计核算电子化成为趋势。2015年12月，新修订的《会计档案管理办法》规定，满足一定条件的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案；在档案工作领域，近年来，档案信息化建设持续推进，数字档案馆（室）建设如火如荼，电子文件归档和电子档案管理“单套制”“单轨制”实践探索取得突破。各行业各领域信息化的迅速发展，对档案工作提出了更高要求，需要有效的制度供给，这就迫切需要从法律层面提供更高层次的制度保障。

（三）信息化时代的档案载体需要在法律层面确认其合法性

从纸质到数字，变的不仅是载体，还有记录方式和使用档案的方式，这次新冠疫情防控中使用的个人健康码就充分体现了这种变化。它依据个人行为实时变化，因此无法直接记录在固定的纸张上；有别于传统的书写记录方式，它是个人行为数据与其他相关数据（如个人基本信息、行动轨迹、新冠病毒感染者信息、民航信息、高铁信息等）的集成与关联，不再是对档案、记录的直接利用，而是在数据治理（档案数据化）的基础上，基于移动互联网和后台大数据分析的一种智慧应用。这种新变化，必须要在法律上给以明确定位。

三、新修订的《档案法》为档案信息化建设提供了可靠的法律依据

（一）明确了政府和单位在档案信息化工作中的职责

第三十五条规定：“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全”。此规定明确了政府在档案信息化建设方面的法定职责，体现了信息化建设“规划先行、整体规划”的理念以及保障档案数字资源的安全保存和有效利用的目标导向。对档案信息化建设难以纳入政府信息化整体规划，档案信息化建设项目立项难、融入难，档案数字资源保管安全隐患多，档案数字资源开发利用成效不明显等问题的解决提供了法律依据。

第三十六条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”。要求电子档案管理信息系统建设要与办公自动化系统、业务系统等相衔接的实质就是“互联互通”，即要网络通、数据通、业务通。有了系统间的“互联互通”，电子档案就可以从生产系统（办公自动化系统、业务系统）传输到保存利用系统（电子档案管理信息系统），所以这里隐含了电子文件归档的要求，也是对档案信息化相关系统平台建设的规定，可以有效解决电子档案管理无系统支撑、办公自动化系统和业务系统没有电子文件归档功能、系统之间不“互联互通”等突出问题。

（二）明确了电子档案的法律效力

第三十七条规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。这里明确了电子档案的基本要求和法律地位，来源可靠是指通过元数据和电子印章、数字签名、数字技术、时间戳等技术可验证其来源；程序规范是指归档、移交接收、长期保存等环节及其检测等流程管理规范，确保电子档案的内容、逻辑结构和背景信息与形成时的原始状况相一致；要素合规是指电子档案的内容、结构和背景信息等要素符合规范要求。对解决电子档案管理不到位、电子档案的法律效力不被认可、电子档案无法作为凭证使用、“双套制”管理造成浪费等现象有法律效用。同时，针对电子档案从形成直至销毁的全过程管理实践中存在着许多具体的专业性、技术性问题，需要国家档案主管部门会同有关部门联合立法。

（三）明确了档案信息化建设的内容

第三十八条规定：“国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。已经实现数字化的，应当对档案原件妥善保管”。这一规定旨在鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位加快推进传统载体档案数字化，进而推动档案资源利用实现网络共享，解决部分档案馆和单位档案数字化工作缓慢以及对数字化后对传统载体档案原件保护不当等问题。

第三十九条规定：“电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管”。对接收的电子档案进行检测的规定，旨在保证进馆电子档案的质量，实质是通过技术手段检查电子档案是否符合来源可靠、程序规范、要素合规的基本要求。对重要电子档案进行异地备份保管的规定，有利于加强电子档案安全保管，防止出现意外安全事故，导致数据完全灭失。规避电子档案难以进馆、通道不畅、进馆缓慢，已进馆的电子档案质量不高、移交接收过程存在安全隐患、安全备份缺失等实际问题。

第四十条规定:“档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用。有条件的档案馆应当建设数字档案馆”。这是对档案馆进行电子档案管理的责任规定，旨在解决各级各类档案馆普遍存在的电子档案接收、管理、提供利用力度不大和数字档案馆建设总体滞后等问题。

第四十一条规定：“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。推进档案数字资源共享利用，就需要建设跨层级、跨区域、跨部门的一体化平台，甚至是全国性的一体化平台，解决各部门各单位信息不共享，信息孤岛现象严重，档案作用发挥难等问题。而这样的一体化平台需要加强顶层设计，要从国家层面推动，从立法层面推动。

新修订《档案法》对档案信息化建设做了具有前瞻性、科学性、明确性、指导性的具体规定，在当今世界信息化潮流汹涌澎湃的时代，为加速推进我国档案信息资源的环境建设和业务建设，整合档案信息资源具有重要法治意义。同时，档案信息化建设的迅速发展，必须要在法律上给以确认正名，规范标准，消除争议，统一管理，以保证其在法治轨道上健康发展。