我国央行数字货币发行的法律问题与对策研究

苏 斌

(广东财经大学，广东广州 510300)

国际清算银行发布的报告显示，截至2020年7月中旬，全球至少有36家中央银行发布了批发型或零售型央行数字货币的研发进展，至少3个国家完成了零售型央行数字货币的试点，包括我国在内的6个国家正在进行零售型央行数字货币的试点[1]。国际清算银行指出，考虑到央行数字货币对货币政策和经济稳定具有重大影响，各国中央银行发行数字货币必须考虑法律规制问题：一是发行央行数字货币可能需要修改立法，但这在短期内并不可行；二是必须明确央行数字货币是否属于法定货币(即履行金融义务的法律认可的支付工具)，以及相关价值转移的现行法律是否仍然适用；三是目前尚不清楚如何对匿名形式的央行数字货币执行反洗钱、反恐怖主义的融资要求，易于跨境转移或离岸使用的央行数字货币给法律带来了重大挑战；四是央行数字货币面临数字环境中的个人隐私和网络安全两大问题[2]。通过了解我国央行数字货币的发展现状和特征，分析其中存在的法律问题并提出相应对策，有助于推动我国央行数字货币在国内的顺利发行和境外流通，使之成为人民币国际化的重要武器。

一、我国央行数字货币的发展现状和特征

2014年,中国人民银行成立了专门的法定数字货币研究团队。2016年至2019年，中国人民银行旗下的3家机构共申请了97项数字货币相关专利[3]。2017年，中国人民银行正式成立数字货币研究所。2019年8月10日，中国人民银行支付结算司副司长穆长春指出，我国法定数字货币将采取双层运营体系[4]。2020年4月16日，我国央行数字货币试点项目在苏州率先落地，数字货币以交通费补贴的形式发放给公众。2020年8月14日，商务部印发《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》，该方案附表第93条明确：“在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及中西部具备条件的地区开展数字人民币试点。”[5]

我国央行数字货币在技术上借鉴国际上成熟的数字技术，并在机制设计上有所创新，以保证货币交易便捷和系统安全。我国央行数字货币具有四大特征：一是坚持中心化的管理模式。比特币通过使用区块链技术规避国家对洗钱等金融犯罪的追踪和打击，逃避各国的外汇管制。法定数字货币不是去中心化货币，运用区块链技术会造成一定程度上的去中心化，但其去中心化主要体现在记录货币移转信息、保证交易信息难以篡改，而非摆脱中心化机构的管理[6]。我国的货币发行及货币政策都是由中央银行统一调控，地方银行根据中央银行的政策发行并管理货币。与法定货币相同，我国央行数字货币在体系架构和管理上坚持中心化模式，必须依靠国家监管，以中国人民银行为管理中心。这既是出于我国国情的必然要求，也是维护金融稳定和防范金融风险的客观需要。二是不承诺使用区块链技术。穆长春曾表示，央行将保持技术中性，不预设技术路线，即不依赖某一种技术路线[4]。因此，我国央行数字货币未必以区块链为技术路线，可能采用区块链和其他信息技术(如加密技术、信息认证技术等)相结合，也可能采用集中账户体系。三是核心要素为一币、两库、三中心。一币指央行数字货币，两库指数字货币发行库和数字货币商业银行库，三中心指认证中心、登记中心和大数据分析中心。在宏观或中观层面数字货币可以进行脱敏的大数据分析，但在微观层面不可侵犯合法用户的隐私[7]。尤其是在用户身份认证方面的可控匿名设计兼顾数据安全、个人隐私保护和违法犯罪管理，有助于实现公共利益和个人利益之间的平衡。四是采用双层运营体系。若采用单层运营体系仅靠中央银行直接向公众发行货币，必然会导致银行的贷款投放能力被削弱，影响实体经济和金融稳定。

鉴于数字货币特有的匿名性、快捷性等特点，我国应着力打造自主设计和建设的国际支付、结算与清算体系，这个体系完全不同于美国操控的环球银行金融电信协会体系。借助5G技术，我国完全可以从技术上摆脱美国的金融霸权，这也是我国央行数字货币的历史使命。

二、我国央行数字货币发行的法律问题

(一)法律依据问题

我国关于货币发行主体、流通手段等方面的法律法规主要是《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国人民币管理条例》，中国人民银行依法具有货币发行权，但目前我国缺乏发行数字货币的法律依据。《中华人民共和国人民币管理条例》第二条规定：“本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。”该条例第三条规定：“中华人民共和国的法定货币是人民币。”[8]表明我国的法定货币包括纸币和硬币两种，并没有将数字货币列入其中。《中华人民共和国中国人民银行法》第十七条规定：“人民币由中国人民银行统一印制、发行。”[9]表明人民币的制作方式为印制，而数字货币依赖信息技术、密码算法等进行运作、发行，不需要也不可能被印制。相关法律法规受限于当时的立法背景和技术条件，体现了法律规定的相对滞后性，有必要进行修改。

(二)法律属性问题

货币在充当交换媒介之前必须具有法律上物的一般属性，且得以能为其所有者占有、使用、收益和处分之时，方能承担交换媒介的作用[10]。通过法律规定使我国央行数字货币具有民法上物的基本含义，呈现出不同的权利形式，才能更好地保障持有者的请求权等权利。

法定货币的法律属性包括公法属性与私法属性，其公法属性可分为法偿属性与身份属性。法偿属性是保证法定货币能够履行其货币职能的基础，指任何人不得拒收法定货币(纸币和硬币)，否则属于违法行为。我国的法定货币是人民币，以人民币作为支付工具时任何单位与个人均不得拒收。我国央行数字货币作为数字化的人民币，应当赋予其与实体法定货币同等的法偿属性，否则将影响其应用与普及。法定数字货币的身份属性指国家强制赋予每一单位法定数字货币特定的信息，该信息包括该数字货币本身独有的、与持有者信息无关的信息，以及曾经持有该数字货币的主体及相关交易行为的信息[6]。如每张纸币都有不同的号码，银行能够据此识别出印刷批次、印刷厂家、发行时间、发行区域等信息。但是纸币和硬币的身份属性较弱，其信息仅包括货币本身的特定信息，不包括持有人信息，更不包含其是否被用于违法犯罪活动等信息。尽管现金可以通过存款等方式受到金融机构的监管，但也存在第三方机构泄露数据和隐私的可能。按照中国人民银行的设计方案，我国央行数字货币可实现相对匿名流通，即交易双方之间匿名，但是可以依据自愿原则允许公开个人信息。经持有者许可或者基于国家安全、公共利益的需要，国家机关可以依法向银行调取数字货币持有者的个人信息、追踪货币交易记录，同时可以防止银行泄露甚至出卖客户个人信息。而比特币以及我国现已发行的纸币和硬币完全匿名，难以追踪货币交易记录，不利于打击犯罪分子。

法定货币在私法上被认定为物，除特定情形外，一般应当适用民法中“占有即所有”的所有权流转规则[6]。我国央行数字货币本质上是一种法定货币，但尚无法律对其法定货币的属性进行确认，其财产属性和权利属性等法律属性有待规范。有研究者提出，法定数字货币在我国应当受物权法的调整[6]。因此，我国央行数字货币可能是一种支付手段，也可能是一种大宗的商品、存款或一种投资的工具，法律属性的不同将直接影响其监管模式和货币持有者的权益保护。

(三)法律监管问题

2019年,国际货币基金组织发布《金融科技与支付监管：分析框架》，提出规范数字货币支付服务的分析框架，以应对金融风险从而制定监管措施。该框架包括四个步骤：第一步，将活动确定为支付服务；第二步，牌照管理和认定体系，对支付机构的监督方式包括审慎监督持牌机构和指定支付系统的监督；第三步，分析和管理风险；第四步，促进法律确定性，修改法律或补充立法以确定各方当事人的权利和义务。通过四个步骤为支付服务建立一个透明、健全、全面的法律框架。依据此框架，各国中央银行将面临一系列的政策问题和监管挑战，包括提供跨境金融服务的支付系统的稳定性，加密资产导致的金融稳定，以及移动货币和数字支付代币发展带来的货币稳定性等[11]。

我国央行数字货币的可控匿名设计和可追溯性为匿名支付和有效监管提供了保障，既有效保护了个人数据和个人隐私，又将洗钱等违法犯罪行为置于国家监管之下。但目前的法律体系难以解决我国央行数字货币在跨境流通中面临的法律监管问题。在个人数据保护方面，我国个人数据保护相关法律不具有域外效力，且各国对个人数据保护的标准不一、力度不同，可能导致公民个人数据和个人隐私被侵犯。中国人民银行是人民币的国家管理机关，但不具有域外监管权力，在反洗钱等监管上需要加强与国际组织的合作。我国刑法虽然对人民币犯罪进行了规制，但由于未明确央行数字货币的法律属性，加之央行数字货币本身的复杂性和特殊性，因而难以有效惩戒利用央行数字货币进行违法犯罪活动的主体。

(四)跨境流通问题

1944年，联合国货币金融会议通过了《国际货币基金协定》这一多边条约，其目的是稳定金融市场和维持国际货币秩序。但由于长期以来美元霸权在国际货币体系中的主导地位，其他国家的货币难以实现全球范围内的流通，其他国际组织和条约对国际支付和资金跨境流动也进行了限制。根据国际法的国家主权原则，一国有权禁止他国货币作为本国的法偿货币，以维护本国货币主权。其他国家是否许可我国央行数字货币在其境内流通，以及是否承认我国央行数字货币支付网络在其境内的合法性，是我国央行数字货币跨境流通面临的首要问题。只有获得其他国家的许可，我国央行数字货币跨境支付、结算、清算的体系构建才能付诸实施。

境外流通中的合规监管和风险管理是跨境流通的必要保障，必须引起高度重视。自比特币出现以来，一些国家的金融犯罪分子避开其所在国家的境内监管，在境外发行加密代币，开展离岸交易、非法集资、非法发行证券等犯罪活动。数字货币可能被用于洗钱或非法融资，估计会被一些国家或地区作为反对和阻止我国央行数字货币跨境流通的借口。

三、对策

(一)在立法上明确我国央行数字货币的法律地位，消除对其合法性的质疑

1.将央行数字货币纳入我国法定货币范畴。根据《中华人民共和国人民币管理条例》，我国的法定货币包括纸币和硬币两种，数字货币不在其中。根据《中华人民共和国中国人民银行法》，人民币的制作方式为印制，而数字货币不可能印制，其发行和流通的合法性存在问题。当然，可以从我国央行数字货币是人民币的数字化形式的角度来解释其合法性。但立法与对立法的扩大解释并不相同，因此，更好的策略是修改《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国人民币管理条例》，明确规定我国央行数字货币的合法地位。

2.明确我国央行数字货币的财产属性。我国首例比特币财产侵权纠纷案已明确比特币为虚拟财产，但比特币是一种私人数字货币，完全不同于以中央银行作为信用支持的法定数字货币，且我国新颁布的民法典没有涉及法定数字货币法律属性的规定。因此，应在法律中明确我国央行数字货币与纸币、硬币同属于货币财产(非主权数字货币应视为无形财产而不是货币)。总之，应调整相关法律法规，使我国央行数字货币的发行和流通于法有据，保证其与纸币、硬币具有同等的法偿性，明确其法律地位和财产属性，以解决法律适用的难题。

(二)加强技术监管和法律监管，保障跨境流通安全

我国应当加强与国际组织的沟通与合作，实现信息共享，共同打击数字货币跨境犯罪。应与各主权国家及其中央银行、证券监管机构、金融情报机构加强在合作监督、信息共享、数据流通方面的合作。成立于2018年的全球金融创新网络制定了全球合作政策和知识共享计划，有来自50多个国家和地区的监管机构和企业参与其中。我国可以通过国际会议提出建议，由国际货币基金组织或国际清算银行借鉴全球金融创新网络的模式，成立数字货币监管网络，各国通过网络分享信息和治理经验，及时阻止敏感且有犯罪嫌疑的交易行为，从而提高国际监管的效率。

在国内，我国应完善相关立法，加大打击利用数字货币违法犯罪的力度，保护个人数据和个人隐私。一是按照我国《网络空间国际合作战略》的战略目标和行动计划，积极配合反洗钱金融行动特别工作组的反洗钱行动，将制裁新型数字货币犯罪纳入刑法规制范围。二是制定严格的数据安全和隐私保护标准。我国已经颁布了网络安全法、密码法、民法典等相关法律，个人信息保护法和数据安全法已经纳入全国人大的立法规划，数据保护的法律制度日益完善。但对我国央行数字货币的跨境流通而言，处理和使用个人数据时可能会引起各国对隐私保护和信息安全方面的担忧，建议在数据保护立法和执法方面参考欧盟《通用数据保护条例》这一被称为史上最严格的数据保护法律，建立高标准的数据保护法律体系。三是促进监管科技和监管法律相融合，构建金融风险防范和监管体系。建议建立基于分布式账本技术的新型监管体系，这方面需要做的工作包括：建立智能合约/区块链标准，即中国R3联盟(银行为了谋求区块链技术标准化发展而建立的大型区块链联盟)标准，该标准的建立有助于中央银行完善现有银行监管体系；将监管机构作为法定数字货币底层区块链中的特权节点，去除打包区块中的匿名色彩，实时掌握法定数字货币运行过程中的信息，确保实时合规[12]，从而实现在科技驱动型监管机制下监管者与被监管者拥有平等的信息获取地位，构建平等的信息共享机制，使得监管扁平化[13]；基于区块链技术的运行原理将法律规定以代码语言写入智能合约，在系统运行时进行合规性对比，从而自动运行出符合法律监管要求的结果[14]，根据对比结果调整现有的监管立法和执法活动。

我国央行数字货币在其他国家流通还需要解决两个关键问题：一是取得央行数字货币在其他国家境内流通的许可；二是取得支付网络在其他国家境内合法落地(不采取排异管理)的认可。针对第一个问题，可以通过签署货币互换协议获得在其他国家流通的合法身份；针对第二个问题，则要抓住排异管理的核心也就是中心化的金融网络，积极搭建我国自主研发和建设的第二代支付系统，充分利用支付宝、微信等第三方支付平台的优势，让跨境流通国家无法对我国的支付网络进行限制和排异管理。要抓住突破口推进我国央行数字货币的跨境流通，可以借鉴我国在原油、天然气等能源采购上实现人民币结算的成功尝试，以与我国有大宗商品交易、“一带一路”沿线及与我国签署了货币互换协议的国家为突破口，通过缔结区域性货币合作协议实现我国央行数字货币的局部国际化，循序渐进提升其国际影响力，逐步推进人民币的国际化进程。

(三)综合运用国际规则和国内立法，破解跨境支付、结算、清算的法律障碍

1.构建我国央行数字货币的跨境支付法律体系。目前我国人民币跨境支付系统的规则体系建设尚处于初级阶段，主要以中国人民银行和人民币跨境支付系统的规范性文件为主。可以参考国际清算银行等国际组织制定的规则，搞好法律制度的体系化设计，将分散在不同法律中关于支付、结算、清算的规定统一起来，健全符合我国央行数字货币跨境支付需要的法律制度，特别是确立净额结算的法律效力和结算最终性的法律地位。从目前的技术条件看，混合系统整合了实时结算系统的及时性和延迟结算系统在流动性使用方面的有效性，故有必要明确净额结算的法律效力，逐步建立双边或多边的净额结算制度。确立结算最终性的法律地位有利于维护支付系统的安全与稳定，避免参与机构破产等问题对支付系统带来的连锁反应，通过法律规定参与者发起的结算指令具有最终性，其效力不受其他有关债权债务的影响[15]。

2.搭建新的清算、结算网络。我国央行数字货币要突破美元的包围圈，就不能只依靠环球银行金融电信协会的体系，可以参照Ripple协议的模式另起炉灶，搭建基于区块链技术的分布式交易架构，利用大数据平台和区块链技术构建一个新的清算、结算网络。法定数字货币的跨境流通不仅指流出环节，还应该包括回流环节，只有搭建起自由的流出、流入安全通道和封闭环境，才能真正实现我国央行数字货币的跨境自由流转。目前境外人民币回流有四种方式：贸易结算，跨境投融资，股票、债券、基金投资，贷款。其中资本项目即开放股票、债券市场、跨境人民币直接投资应是回流法律机制建设的重点[16]。应尽早着手我国央行数字货币回流的顶层设计，以“我国央行数字货币—石油等大宗商品—境外人民币计价产品”的思路完善人民币回流机制。应尽量将出境的我国央行数字货币在境外转化成实物产品，防止因央行数字货币大规模回流而给国内货币金融市场带来通货膨胀压力和货币信用风险。

3.以技术构建信任。一是改革传统的支付、清算与结算业务模式，通过技术革新减少对第三方或中心机构的依赖，精简运作流通程序，提高资金周转效率。二是应用智能合约，利用其在满足条件时即自动执行的特征，减少我国央行数字货币国际流通的复杂因素，保证即使在交易中出现系统错误也不会导致交易损失。三是推进监管沙箱机制向数字沙箱、分级沙箱和跨境沙箱演进，发展金融监管科技，以技术手段解决监管难题，建立基于区块链的商业银行支付与清算的金融体系，提高监管的大数据分析能力、风险可控能力和信息追踪能力。

(四)积极参与数字货币国际规则的制定，推进新型国际货币体系建设

数字货币的国际规则主要涉及发行、流通及打击相关犯罪的国际执法与司法合作。国际货币体系包括国际储备货币体系、货币的兑换与汇率制定、国际结算制度等。数字货币特别是央行数字货币为改革目前的国际货币体系提供了难得的历史机遇，其关键点是扩大数字货币的跨境流通，包括促进跨境资金流动、履行支付功能、发挥债权债务结算作用及将国际储备货币推向数字化和多元化。

我国应当积极参与相关国际规则的制定，以此为契机推进新型国际货币体系建设。一是根据国际货币体系的发展趋势明确规则制定的方向，改变以美元为中心的单一货币体系，建立包含我国央行数字货币在内的多元国际储备货币并充分发挥其在国际收支中的作用，不断提升我国央行数字货币在国际储备货币体系中的地位。二是推动国际社会更加重视国际货币基金组织、国际清算银行、世界银行等重要国际组织的作用，加强双边或多边合作，共同监督相关国家控制数字货币的发行总量，确保数字货币汇率制度的稳健。三是不断提高我国对金融风险的防范能力，保障我国央行数字货币的主权信用，加强对国际汇率协调机制的参与，加强对主要储备货币发行国的货币监管，完善国际金融危机救助机制，加强对跨境资本流动的监管[17]。

(五)以发行央行数字货币为契机，推进人民币国际化进程

欧元作为区域性超主权货币，自面世以来一直遭到美元的打压。可以预见，随着我国央行数字货币在国际贸易、国际金融等领域的份额不断扩大，必将面临美元霸权的挤压和限制。已有研究表明，我国需要从货币职能的角度出发提升人民币的货币权力，即扩展人民币国际交易的领域，增强人民币的汇率弹性，扩大离岸人民币交易市场，扩大“一带一路”沿线国家的人民币使用率，构建以人民币为计价货币的债权人同盟，取得或部分取得具有战略意义的商品和原材料的人民币定价权，使人民币获得与我国经济实力相匹配的国际地位,通过人民币货币权力的提升逐步抵消美元霸权的影响[18]。我国应抓住历史机遇积极推进央行数字货币的跨境流通，提高我国货币在国际货币储备体系中的比重，推进新型国际货币体系的建立。同时，可以通过缔结区域性货币合作协议实现我国央行数字货币的局部国际化，逐步推动其跨境流通，进而推进人民币的国际化进程。