党建整合社会：社区治理社会化的实现路径——基于武汉市J社区治理实践的考察研究

周 娜， 张彩云

(1.嘉兴南湖学院 人文与艺术学院，浙江 嘉兴 314000； 2.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

一、引言

2021年是建党100周年，站在时代节点，我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。中国共产党是中国公共管理的关键主体[1]，新时代，如何抓住历史性机遇，创新党组织与社会互动的方式，进一步深入推进基层社区治理建设，打好国家治理现代化的基层基础——社区治理现代化，对于整个社会主义现代化建设进程具有重要意义。十四五规划纲要中明确提出，要构建基层社会治理新格局，提升共建共治共享水平。然而，当前基层社区治理场域却异常复杂，社区面临的问题复杂而多样。这不仅表现为居民群体的类型和诉求多样，更表现为社区事务越来越涉及跨行业、跨领域、多层面的问题。社区治理难度比以往任何时候都大，单靠社区是不可能解决的。党的十九大报告提出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局”[2]。因此，需要吸纳横向新兴社会主体，联合纵向行政力量，组建跨行业、多层面的纵横联动治理结构和系统，以应对复杂的社区治理环境。

政治整合理论认为，应对分化的社会，需要将不同的社会和政治力量有机纳入一个统一的中心框架中[3]，以重塑社会结构和系统。安东尼·吉登斯指出，“社会系统是由行动者或者集体穿越时间和空间而反复再生产出来的关系模式所组成”[4]。在社会系统中，行动者一方面根植于社会结构土壤中并受其制约，同时也通过反思性监控等机制改造着已存在的社会结构[5]。新兴社会主体等多元力量就是生于旧的社会结构、受制于旧的社会结构，同时又冲击着旧的社会结构、催生着新的社会结构。在社区治理层面，引导和整合社会分化中产生的新生力量，完善社区治理结构，对于社区治理社会化、专业化、法治化的实现至关重要。

中国共产党在我国是唯一执政党，它不仅具有利益表达与综合等一般社会功能，而且还具有在各个方面发挥领导作用的政治功能。面对多元而分化的社会力量，若想实现多元社会化主体的集体行动，合力解决社区问题，必然需要基层社区党组织的领导。而基层社区党组织如何整合社会则成为实现社区治理社会化的关键。基层党组织战斗力主要取决于与社会结构的契合程度，这就要求基层党建要随着社会结构的变动而适时转型。因此，本文将从基层社区党组织整合社会的困境出发，通过考察武汉市J社区治理实践，探索基层社区党组织整合社会的有效路径，以期实现社区治理社会化。

二、党建“管控”社会与社区治理结构行政化

面对社会分化，基层党组织成为国家与社会间有效衔接的组织载体。党的十九大报告指出，要“推进党的基层组织设置和活动方式创新”。但目前基层党组织建设跟不上社会结构分化的速度，与新型社会结构契合度不高。受长期计划经济管理思维影响，基层党建仍沿用单位制时期的管控思维[6]，凭借党的组织优势渗透到各个社会化主体中，以组织上的统一控制分化的社会系统。但在社区治理场域，形式上的组织统一未能转化为实质上的结构能力，基层党组织难以借助组织资源撬动社会化主体参与，社会化主体仍散落在社会中，社区治理成为社区居委会和基层党组织的行政化行动。

(一)党建“管控”社会的社区表现

管控思维是传统基层党建理念，在这一思维下，党组织将自身定位为社区发展管理者，自上而下的行政管控方式是其开展工作的主要形式[7]。在社区层面具体表现为：在社区微观事务上，党组织由统领者变为直接行动者；在社区中观主体上，党组织由引领社会性主体参与变为单向度服务社会性主体，与社区主体的横向社会性互动异化为纵向行政性管控。

一方面，党员单向度嵌入社区居民，未能以服务撬动社区居民参与。衡量一个社区是否健康发展、是否良好运行的一个重要标准就是社区居民的参与程度。在管控思维下，党组织的中间管理者角色变为直接服务者，在微观社区事务中，党员的先锋模范作用被滥用，政府工作人员、党员或离退休干部发挥了主要作用，居民作用难以发挥，自上而下的党员嵌入未能带来自下而上的居民参与。在社区治理场域，党员的先锋模范作用应是通过模范引领居民。党员与居民间的关系，不仅是服务与被服务关系，更是引领与被引领关系，在服务中引领居民。单一服务关系只会进一步弱化居民参与社区的意愿和能力，最终居民面对社区问题时完全依附于党员，本应实现的党内党外联合行动被党内党员单一行动代替。

另一方面，党组织单向度吸纳新兴社会力量，未能实现双向互动，从而影响新兴社会力量参与的持续性。随着经济社会的发展，新经济组织和新社会组织的大量涌现，为强化国家与社会间的联系，基层党组织在许多新经济组织和新社会组织中建立了党的基层组织,力图通过政治组织吸纳，统一多元分化的社会主体，控制新涌现的社会力量。在社区治理层面，基层党组织凭借组织优势，以共驻共建方式引领企事业单位参与。但在共驻共建过程中，往往要求企事业单位向社区单向度提供共享治理资源，忽视了辖区单位间、辖区单位与社区间双向度资源共享，严重影响了企事业社区参与的积极性。

(二)党建“管控”社会的社区结果：社区治理结构行政化

党的十九大报告提出要“把党总揽全局、协调各方落到实处”。但统领并不等于控制。在管控思维模式下，基层党组织难以有效引领社会化主体参与，以“基层党组织、社区居委会”行政行动结构代替“基层党组织、社区居委会、社区社会组织、企事业单位、社会组织”等社会行动结构。

一方面，基层党组织和社区居委会代替居民自上而下表达需求。在管控思维下，基层党组织习惯于传统的工作方法，开展活动考虑党员、群众的实际需求不够[8]。因而在社区治理中，不会从社区居民需求出发，社区活动主要靠社区两委人员“尽力想”，活动策划全程是社区两委人员，社区问题如何解决主要取决于上级党组织和主要领导者的决定和意志。

另一方面，社区党组织和社区居委会代替社会化主体直接行动。在管控思维模式下，基层党组织和社区居委会不仅在社区需求表达环节代替居民，而且在“社区问题行动”环节，将党建引领片面化为基层党组织和党员的直接行动。由于单向度共驻共建无法激起企事业单位等社会化主体参与，在社区治理中，最活跃的主体不是社会化主体，而是一个个的“党员小分队”团体，党员先锋模范的带动作用被缩小为党员个体行动。

三、现实探索：J社区党建整合社会的治理实践

J社区原是一个落后的渔业村，后在社区党委领导下，实施城中村改造，顺利实现了现代社区转型。该社区由原渔业村12个生产组改造而成，原有居民2016户，共计6578人，总面积17万平方米。在“村改居”过程中，社区党委跨越安置难、就业难、稳定收入难等多重障碍，带领全社区顺利实现了“村民”到“居民”、“农村”到“社区”的平稳过渡。其具体行动举措如下。

为应对“村改居”中出现的新问题，J社区党组织始终将组织建设放在首位，强化党组织自身建设，以党建引领“村改居”转型。一方面，J社区的党组织强化自身组织体系建设，形成了“社区大党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户—楼栋长—单元长”六级组织管理体系；另一方面，在六级组织管理体系下，J社区党组织通过党员“四定四包”“四环责任人”“两长两员”工作机制、“党员三带”及“六点半晨步法”，使党员嵌入社区，扎根居民，发挥党员的先锋模范作用。

“村改居”的实现单靠J社区党组织是难以完成的，为将区域内企事业单位等多元力量统一到“村改居”实践中，J社区党组织通过“五五方略”，建立了撬动企事业单位等社会化主体的参与机制。一是通过“五书”实践明确社会化主体参与的内容。J社区党组织与多元主体签订“五书”，以“自管书”明确了社区居民自管社区公共服务设施与场所的职责、以“委托书”“承诺书”明确政府委托社区管理的事项及社区居委会为民办理的实事项目、以“购买书”明确社会组织在社区中服务的内容、并通过“协议书”明确企事业单位参与共驻共建的内容。二是通过“五化”实践增强社会化主体的行动能力。J社区党组织以“专业化”实践扶持社会组织、以“规范化”实践规范社区社会组织的组建、备案、运行和管理、以“网格化”和“智慧化”实践提高社区居委会服务供给能力和信息化水平、以“社会化”实践将辖区商店等服务单位组织起来，组建“十分钟生活圈”。三是通过“五制”实践创制社会化主体行动的协同机制和激励机制。为实现多元主体协同行动，J社区党组织建立社区协商议事机制及“三社联动”工作机制，完善志愿者服务激励机制、社区自治组织承接服务项目激励机制以及持证社工参与公益创投激励机制。四是通过“五费”实践完善社会化主体行动条件。J社区党组织完善购买社会服务项目资金、社会组织孵化基地等阵地建设资金、社区自治组织培育发展基金、志愿服务工作专项基金及社区网络信息技术建设资金。五是通过“五微”实践搭建社会化主体参与平台。J社区党组织通过在职党员认领“微心愿”，社区居民制定“微公约”、组建“微团队”，社会组织和企事业单位承接“微项目”、开展“微公益”的“五微”实践将多元主体力量整合到社区。

在J社区党组织引领下，一方面，借助“五五方略”机制，引导企事业单位参与社区建设，建立5000平方米文化活动广场，打造高龙博物馆、汉秀博物馆、转型之路展厅等文化传承基地，并与北大、清华等高校建立长期战略伙伴关系，建立了智慧社区全国联盟总站和中国手艺人数据库；另一方面，借助党员嵌入机制，发挥党员的先锋模范作用，引领居民表达需求、协商解决社区问题。仅2015年和2016年就收集居民建议600多条、拟定民主议事事项100多项；并在党员带头参与和专业社会组织协助下，在社区内组建了10支由当地居民组成的高龙舞龙队、挖掘300多名文化传承人、培育1300多名居民学徒，转变了“党员在行动，居民不行动”的局面。

四、党建整合社会与社区治理结构社会化

经济现代化推动社会现代化，传统的党建管控思维容纳不了多元化的社会主体，因而基层党组织要适应社会变化发展，自觉转变与社会互动的方式，推动国家与社会衔接方式转型。

(一)党建整合社会助推社区治理结构完善

1.强化组织建设：让党员“沉”下去、“动”起来

现实中的基层党建之所以会流于形式，主要原因在于没有让党组织和党员真正嵌入社区，因而也无法在社区扎根，带动居民、社会组织等社会化主体参与。在社区治理中，只强调党员带动居民参与的要求，而忽视党员带动居民参与的机制建设。因此，为实现党建对社会的整合，首先就要强化组织建设。

一方面，以“组织嵌入社区”，让党员“沉”下去，实现党组织与社区的完全融合。“条条统治”是我国政治统领社会的主要逻辑。长期以来，党建悬浮于社区之上，向下无法下沉到每个社区个体，也没有足够的组织力和统领力。从J社区的党建实践可以看出，党建整合社会，首先要强化党组织的自身建设，将“最后一公里”从社区向下进一步延伸到各网格、楼栋、单元直到每个个体，以“组织嵌入社区”，在居民和个体党员间建立“面面式”联系，实现对社区中散沙式居民的整合，将社区党组织从社区服务的“后台”推向“前台”，发挥党组织在社区服务中的主体地位[9]。

另一方面，以“机制调动党员”，让党员“动”起来。党员是党组织的细胞，党员在社区的活跃程度反映了基层党组织的生命力状况。通过“组织嵌入社区”将每个党员“钉”在网格中、楼栋中、单元中，还要让这些党员在社区中“动”起来，与居民真正互动交流、了解居民需求和社区问题，这就需要行动机制支撑，否则党员只能永远留于党组织系统而无法走进社区系统。J社区通过“四定四包”“两长两员”“党员三带”及“六点半晨步法”(1)六点半晨步法，指社区两委成员每天早上六点多钟围绕社区步行至少一圈，“面对面”受理和解决群众诉求。等机制，在党员与居民间牵线搭桥，使得居民看得见党员、党员能够走入居民，让党员“动”了起来。

2.完善参与条件：让社会化主体“愿”参与、“能”参与

十九届五中全会提出要完善“共建共治共享”的社会治理制度，这是适应社会新变化而提出的新要求。但基层党组织作为基层政治领导主体，在构建共建共治共享格局中，往往只看到了共建共治要求，片面要求企事业单位等社会化主体参与，而没有意识到共建共治格局的实现，需要一定的条件。

当前，多元社会化主体之所以未能参与到社区建设中，一是源于“无意愿”参与；二是源于“无条件”参与。因此，若想实现社区治理社会化，在党建整合社会中，首先要完善社会化主体微观条件，在此基础上，才能构建中观多元参与结构。

一方面，以“共享”为目的，让社会化主体“愿”参与。当前社会环境复杂多样，单纯依靠某一主体处理问题就变得不切实际，社区层面亦是如此。因而，国家提出了共建共治的要求。这是国家与社会分享权力、让渡权力空间的表现。它要求利益相关人遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则，进行双向沟通和协商对话[10]。因此，在实现社会化治理过程中，基层党组织不能过度依靠政治优势，以政治要求和命令方式，强制要求企事业单位共驻共建，而要转变整合方式，以共享为目的，激励多元社会化主体参与共建共治，保护多元主体参与的积极性。在资源共享方面，不能一味要求企事业单位向社区提供人力、财力、物力支撑，社区也要向企事业单位提供场地、人力等资源，通过组织整合实现资源整合，实现共建共治格局。

另一方面，以“技术、资金、制度”为支撑要素，让社会化主体“能”参与。我国长期以来是一个“强国家—弱社会”的总体治理结构，因而虽然社会分化出多元力量，但从本质上说，这些多元力量发展还不够健全，无论组织体系组建、组织活动能力以及维持组织生存的物质条件等还有较大提升空间，在此背景下，直接邀请他们进行社会化治理并不现实。J社区党组织通过“五五方略”形式，对多元社会化主体进行“专业化、制度化、规范化”建设，并配齐参与的资金要素，搭建参与平台，引导多元主体的社会化参与。因此，在此过程中，基层党组织首先要向社会化主体输送资金、技术、制度等发展要素，一方面赋权增能社会化主体，从内部增强其参与能力；另一方面搭建社会化主体参与机制，从外部完善其参与条件，以此提高多元主体参与能力，让社会化主体“能”参与，并与社区党委在基层治理中形成互补和支持格局。

(二)党建整合社会倒逼社区治理要素生成

社区治理是个生态系统，社区治理社会化的实现，不仅需要多元主体参与，还需要多样治理要素[11]。治理要素源于治理结构。当前社区治理中所呈现出的“无资源、无主体、无能力”等要素短缺问题，本质上是因为社区治理结构不健全。组织即资源。基层党组织通过完善社会化主体参与条件，有效撬动社会化主体参与，在此基础上，促进社区治理要素生成。

一是通过党建带动社会组织参与，引入技术要素进社区。当前社区治理问题变得异常复杂，社区治理越来越讲究“专业的人，做专业的事”，技术成为社区治理的有力支撑。无论是在居民组织上，还是留守儿童、失独家庭、老年群体照顾等多样群体服务上，或是社区治安、公共问题解决等管理上，社区居委会以往的行政化工作模式已经过时，需要专业治理技术来解决问题。社会组织除具有公益性和志愿性等特性外，还具有专业性，这是其他社区治理主体所不具备的属性。组织成员既懂得如何引导居民表达需求、梳理分析社区问题，也懂得如何真正帮助社区弱势群体，引导其在接受服务过程中增强自我服务能力和服务他人能力。而J社区也正是通过党建强化社会组织的组织建设和能力，引导社会组织有序进入社区，为社区治理提供技术支撑，并把专业技术运用于社区治理中，收集百条居民需求，孵化十个社区社群。

二是通过党建带动企事业单位参与，引入资源要素进社区。社区治理离不开资源，离开资源社区治理就会成为无源之水、无本之木。企事业单位和其他社会主体相比，资源优势最为突出，其人力、物力、财力是其他社会主体所无法比拟的。我国社区系统资源，可以分为两大类，一是体制内纵向资源，二是社会性横向资源。近年来，国家为支持社区发展，给各社区发展配备了专项资金，但专项资金的使用需要上面审批，而且领域有限制，因此体制内资源实际上很难使用。在此背景下，社区发展如果无法获得社会性横向资源支撑，就会陷入治理困局。而社会性横向资源的主要提供者就是企事业单位。因此，基层党建通过搭建参与平台、完善参与机制，引导企事业单位参与，为社区治理提供了有力支撑。

三是通过党建带动社区居民参与，引入社群要素进社区。我国的社区建设经历了由单位制向社区制转变的过程，社区不再定位为我国管理基层的行政组织，而成为居民自治组织。在倡导多元共治的当下，居民在多元主体结构中处于中心地位，是社区治理的主人翁，社区治理离不开居民参与。然而实际中，居民在社区治理中处于缺位状态，社区中忙碌的是社区居委会，甚至是政府工作人员，少数居民参与也是社区动员式参与[12]。J社区在党建整合社会过程中，通过“党组织嵌入社区”“党员嵌入居民”等方式，挖掘和带动了一批居民参与，孵化了十多个社区草根组织，有效实现了居民组织化，将社群要素引入社区，为打造基层党组织、社区居委会、企事业单位、社区社会组织联合治理格局奠定了基础。

四是基层党组织凭借自身政治优势，引入制度要素进社区。在我国“强国家—弱社会”格局下，社会发展是以国家培育、引导和支持为条件的，社会力量发展的空间需要国家主动让渡，而政策制度支撑则是让渡的首要前提。J社区党组织在制度要素环境，主要是发挥政策文件宣传作用而非制定作用。J社区所在武汉市政府，为推动社区治理蓬勃发展，出台了“1+10”系列文件，为社会力量参与、社区工作者管理等各方面进行了全面规定，为多元主体创造了空间。

(三)党建整合社会促进社区治理社会化实现

党建整合社会，通过党组织转变与社会互动方式，扭转了党组织和社区居委会单一主体结构行动局面，有效整合了社会组织、企事业单位、社区居民的参与，推动社区治理结构由单一走向多元、由行政化走向社会化。具体表现如下。

一是治理结构由层级化走向扁平化。党建“管控”社会模式下，基层党组织和社区居委会严格把控社区治理权，社区治理权停留于纵向体制内，因而治理结构呈现层级式，社区居委会成为基层党组织和上级政府单位的行政助手。相比之下，党建整合社会模式下，基层党组织把自身定位为社区统领者而非直接行动者，以创建机制、完善条件的方式，引领社会化主体参与，与社会主体共享社区治理权，社区治理结构呈现扁平化趋势。

二是治理方式由命令式走向协商式。在党建“管控”社会模式下，社区治理方式以命令式为主，有关社区治理的大事小事都由基层党组织和社区居委会说了算，他们直接决策，然后分配任务，忽视了其他社会主体的治理能力。而在党建整合社会模式下，基层党组织调整了与其他社会主体的治理关系，以平等、协商的方式，与社会主体互动，不仅发挥了基层党组织的政治优势，更发挥了社会主体的专业性、公益性、志愿性优势。

三是治理资源由行政性走向社会性。党建“管控”社会模式下，由于社区治理主要是基层党组织和社区居委会在行动，因而治理资源主要限于体制内行政资源，不仅数量少而且来源单一。党建整合社会，通过引入社会主体参与，拓宽了治理资金来源、丰富了治理资源类型，为社区治理发展提供了坚实的物质资源支撑。

四是治理导向由政府导向走向居民导向。在党建“管控”社会模式下，社区如何进行治理来自上级党组织和政府意志，他们以一种自上而下式的服务提供方式，以期解决社区问题、提高居民幸福感，然而这种方式往往只会带来供需脱节，因为没有充分了解居民需求和意愿，只是政府单方面“一厢情愿式付出”，居民“并不领情”。转变后的党建整合社会模式，引入社群要素进社区，充分尊重居民主体地位，采用多种方式收集居民需求，引导社会主体和居民共同解决社区问题，回应居民需求，是一种以居民为导向的治理模式。

五、结语

党建整合社会，本质上是党组织建设逻辑的转变。它首先要求基层党组织更新自身建设理念，摆正自身在社区治理中的地位，在此基础上，调整与社区治理主体的关系，构建社会化的社区治理结构。党建引领社区治理的好坏源于政党治理理念的转变效果。在党建整合社会模式中，在理念上，党组织应树立“社区是居民的”建设理念。面对新时代，必然需要有新的思想引领[13]。“以人为本”的思想是党的十六大以来党中央突出强调的一个重要思想和基本要求[14]。因此，基层党组织要真正落实以人民为中心、以问题为导向的思想，在嵌入社区过程中，要遵循社区自主性原则，实现自上而下的党组织嵌入与自下而上的社会参与的有机联合。在行动上，党组织应实现由“唱戏”到“搭台”的转变，调整与社区治理主体的关系，将自身角色定位为统领者而非直接行动者、资源整合者而非资源输送者、社会主体参与支撑者而非社会主体参与命令者、社区居民组织者而非单一服务者。可以看出，党建整合社会是党组织转变自身建设逻辑，进而转变与社会互动方式，最终推动社区治理走向社会化的一种新型建设模式。