“后扶贫时代”激发低收入群体内生动力：资源下沉与政策选择

朱 磊

(中共亳州市委党校，安徽 亳州 236800)

“后扶贫时代”是指在绝对贫困问题解决以后，减贫事业进入到解决相对贫困的发展阶段。激发内生动力是低收入群体脱贫的关键因素，这是理论研究和实践工作的共识。然而，低收入群体内生动力始终是亟待解决而又不容易解决的问题。激发内生动力，对巩固脱贫成果，防止脱贫人口返贫，推动低收入群体稳步增收，推动乡村全面振兴具有重要意义。只有群众发展的积极性充分激发出来之后，低收入群体才能实现真正的发展。正如习近平同志指出的，贫困地区的发展靠的是内生动力，如果只是暂时的救济，简单改变村容村貌，没有经济上的可持续来源，这个地区的可持续发展依然会面临许多问题[1]。

一、研究现状

如何激发低收入群体的内生动力，则是实践工作和理论研究的重点。当前关于这一问题的研究主要集中在以下几个方面。一是思想意识层面，研究者从精神贫困、认知短缺等思想意识层面，分析贫困文化对内生动力的消极影响，探索从精神帮扶、心理帮扶的角度激发低收入群体内生动力。提出将心理扶贫纳入扶贫政策的设计之中，构建多层次的心理扶贫机制[2]。通过“扶心扶志”与“扶知扶智”，重塑贫困农民的主体性[3]。二是社会工作层面，研究者认为扶贫济困是社会工作的重要使命，提出运用社会工作的专业理念，采用社会工作的专业技巧，激发贫困人口的内生动力[4]。三是发展空间层面，研究者提出从空间理论的角度，培养低收入群体发展的内生动力，如拓展贫困人口的发展空间，推动多元力量参与到农村发展中来，提供培育性的、有利于长期发展的扶贫政策[5]。这些研究从多个方面揭示了提高低收入群体发展内生动力的方法途径，为制定精准扶贫政策提供了多角度的理论参考，体现了较高的理论价值。对于低收入群体而言，心理扶贫可以在一定程度上提升发展的积极性。但是，对于贫困户而言，“等靠要”的机会主义思想是农民个体在当前状态下利益最大化的行为选择，是对利益全面考量的产物[6]。因此仅仅靠宣传教育、心理帮扶很难达到激发内生动力的目标。

在脱贫实践中，中国共产党利用组织优势和纪律优势，推动各级各类资源下沉，弥补了低收入群体发展能力的不足，对推动低收入群体提升发展水平、增强内生动力具有重要意义，是脱贫实践的创新。实践的创新推动着理论的发展，而关于这方面的理论研究相对不足。本文正是立足于中国共产党推动资源下沉的实践，从历史和现实的角度，认真分析资源下沉这一独特优势，总结重要经验，为推动乡村全面振兴，激发低收入群体发展内生动力提供决策参考。

二、资源下沉：激发内生动力的另一种视角

资源下沉是激发内生动力的重要举措，这是由贫困的根源决定的。李小云把贫困的根源分析为生存性竞争导致的基于物质获取差异的社会化过程，基于对物质的崇拜和基于物质贫乏而产生的耻辱，社会化的道德出现；社会阶层对于差异的固化以及现代社会理性扩张导致的不同种群和国家之间在物质供给方面的差异[7]。因此，贫困产生的根本原因还是能力的差异。阿马蒂亚·森认为，贫困的定义应该是能力不足，主张预防和消除贫穷的途径是重建个人能力[8]。激发低收入群体发展的内生动力，就是激发低收入群体渴望发展、能够发展的意愿和能力，意愿是指个体的主观想法，而能力则属于个体的个性心理特征。很显然，随着消除贫困的舆论宣传的广泛开展，低收入群体发展的意愿都已经具备，影响内生动力的因素主要是发展的能力。因此，提升发展的能力是激发低收入群体内生动力的关键因素。

(一)资源下沉是提升发展能力的重要途径

从发展的角度讲，在中国共产党的领导下，优质资源下沉到基层有助于贫困户接近和把握现代性伦理。这里的资源主要是指社会经济资源和技术资源，是直接或间接对经济社会发展产生重大推动作用的因素。新发展主义认为，贫困户缺乏现代性伦理，单单依靠贫困户自己的力量很难掌握现代性伦理，必须借助于外部优质资源来帮助贫困户发展，提升他们发展的意愿和能力，打破穷人的思维。由于个人能力、生活环境、资源条件的影响，在生存性竞争的格局下，人与人必然会出现发展的差异，出现贫富差距，这是现代化不可避免的结果。而扶贫就是对集体性生存伦理的维护和对现代性过度扩张的控制以及协助落后于现代化的群体接近和把握现代性伦理，突破贫困文化的传统社会规范，培育贫困群体的现代理性精神[9]。

(二)资源下沉是完善贫困治理的重要方式

从治理的角度讲，资源下沉是中国共产党完善贫困治理的重要方式。解决贫困问题，不仅要依靠发展，还要依靠治理，完善的贫困治理体系能有效激发低收入群体的内生动力。将“贫困”作为治理对象，在党的统一领导下，政府、市场、社会等多种力量参与到反贫困中来，按照平等协商、公平公正的原则，构建科学合理、行之有效的扶贫格局，最终实现每个人的自由而全面的发展。这就是贫困治理的最终目标。但由于条块分割的行政管理体制，基层治理面临着“碎片化”问题，无法形成基层治理的合力[10]。科层制的行政管理体制也容易产生官僚主义，影响党的扶贫政策的贯彻实效，抑制低收入群体发展的内生动力。因此，推动社会治理重心向基层下移，是社会治理现代化的应有之义。这就必然要求资源下沉到基层，推动各种资源、服务、管理放到基层，构建体系完善的资源下沉机制，从而解决贫困治理中的碎片化、官僚化的问题，解决基层资源不足的问题。资源下沉机制能有效推进扶贫各项政策的贯彻落实，从而提升贫困治理体系的科学化水平。

(三)资源下沉是扶贫减贫的重要历史经验

从党的历史看，资源下沉是中国共产党领导扶贫工作的重要历史经验。自建党之日起，中国共产党就承担着为人民解放、民族复兴而努力奋斗的历史使命。作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党要完成自己的历史使命，必须紧紧依靠人民群众。这样的政党伦理决定了中国共产党必然扎根于基层，服务于基层，决定了各种资源必须下沉到基层。在中国共产党领导下，中国反贫困经过了平均保障福利济贫到开发扶贫，再到精准扶贫的演进，最终形成了多方力量参与、多重机制保障、保障发展并行、扶贫脱贫并举的大扶贫格局[11]。在这个过程中，各种资源下沉到基层，有效激发了低收入群体发展的内生动力。以开发扶贫为例，中国共产党意识到，贫困地区之所以贫困，主要受制于环境恶劣、信息闭塞、交通不便、产业单一等因素，解决贫困问题，必须通过完善公共基础服务设施，组织各种资源下沉到基层。为增强贫困地区自我发展的能力，从1986年开始，党中央就制定了开发式扶贫的方针，包括为贫困地区修建基础设施，发展贫困地区的教育，给予优惠经济政策，提供优惠贷款等多项措施，推动多项资源下沉到农村。开发式扶贫对于完善贫困地区的公共服务设施，开发当地资源发展经济，激发贫困地区的内生动力具有重要意义。

三、资源下沉的具体方式与实践做法

党的十八大以来，为解决扶贫中的低效、低质问题，我国扶贫进入到精准扶贫、精准脱贫阶段，推动了各级各类资源下沉到农村。根据资源下沉的内容、组织力量以及实践做法，资源下沉主要分为以下几个方面。

(一)组织资源下沉

组织资源下沉是指依靠组织力量推动的资源服务基层。组织资源下沉在实践中的做法主要是向基层选派优秀驻村干部。脱贫攻坚成为各级党委政府的中心工作之后，选派优秀干部到基层进行驻村帮扶成为一项重要的工作措施。驻村干部组成工作队，成员一般不少于2人，驻村时间不少于2年。驻村工作队队长原则上由驻村第一书记兼任。在2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》中，将驻村帮扶的任务明确为10项，要求驻村干部要宣传好党的扶贫方针政策、决策部署，注重扶贫同扶志、扶智相结合，参与实施特色产业扶贫、劳务输出扶贫、异地搬迁扶贫、生态保护扶贫等各项精准扶贫工作[12]。据统计，2015年以来，全国累计选派驻村干部290多万名，累计选派第一书记51.8万名，现在岗24万名，实现建档立卡贫困村和党组织软弱涣散村全覆盖[13]。

贫困的本质是发展能力不足，激发低收入群体内生动力，其核心就是解决发展能力不足的问题。向基层选派驻村干部是当前形势下提高发展能力的重要方法，是激发内生动力的重要方面。这体现在以下几个方面。

1.推动贫困地区特色产业的发展，提升了贫困户发展的积极性。贫困地区赶上现代化发展的步伐，必须依靠特色产业的发展。只有发展了特色产业，贫困地区经济社会发展了，贫困户的发展意愿和发展能力才能得到提升，发展的积极性才能得到提高。从具体实践看，扶贫干部将贫困地区发展产业作为工作重点，根据当地的资源禀赋条件、地理环境因素，进行有别于其他地方的合理开发，实现差异化发展。如云南省红河州在上海援滇干部的带领下，以哈尼梯田为基础发展生态绿色产业，大面积推广“稻鱼鸭”项目，形成产业化，既增加了农民收入，又保护了哈尼梯田世界文化遗产，具有重要意义。为保障产业能够持续进行下去，采取了公司化运作，建设生态产业园，对农产品进行深加工。驻村干部利用自身的资源优势，发挥桥梁纽带作用，进行协调对接，畅通销售渠道，让社会组织、企业对接农副产品，有意识地引导农民发展扶贫产业，形成规模化经营，帮助贫困地区规划“一村一品”，发展“一村一业”。

2.夯实基层党组织，为激发内生动力提供组织保障。加强基层党组织建设，是带动群众发展的组织保证，是激发低收入群体内生动力的重要推动力。基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，是巩固党长期执政的组织基础。调研中发现，贫困村的党组织大多是软弱涣散的基层党组织，缺乏带领群众发展的能力。因此，党的十八大以来，整顿提升3万个贫困村软弱涣散党组织，调整2.3万名不胜任不尽职贫困村党组织书记[13]。实施乡村全面振兴，组织振兴是关键，要打造坚强的基层党组织。驻村干部通过建立联合党支部，规范“三会一课”、主题党日等组织生活制度，严格党纪党规，做好表率作用，进一步规范了农村基层党组织的运行。如重庆彭水天台村第一书记赵广东为天台村无职党员进行设岗定责，改变无职党员无岗位、无压力、无事做的情况，针对村情实际，设置了4大类14个岗位，对全村45名党员进行设岗定责[14]。在党支部规范起来以后，吸引在外务工的党员回到村里发展特色产业，带领群众致富。

(二)智力资源下沉

智力资源下沉是指高校科研人员、科技工作者为服务三农，开展学术研究而进行的服务基层的行为。扶贫是一项系统的复杂工程，对于贫困地区而言，知识技术缺乏是影响低收入群体内生动力的重要因素。推动智力下沉，让科技人员直接服务贫困地区，是提升低收入群体内生动力的重要措施。实践做法主要有，组织科技专家、研究学者等到贫困地区开展生产技术指导，进行扶贫综合治理试验等。这里介绍两个案例，一是中国农业大学的教授团队于2009年创建的现代农业科技小院。现代农业科技小院为农民提供生产过程中的技术指导，其特点是在读研究生与科技人员开展驻地研究，零距离、零门槛、零时差、零费用地服务农户发展，引导农民进行高效高产生产，探索现代农业发展道路。这种模式深受农民的欢迎，在全国已经建立了100多个科技小院[15]。科技小院服务贫困地区的例子很多，如四川凉山州布拖县是国家深度贫困县之一，马铃薯是当地的主要作物，在该县马铃薯种植基地建立科技小院，半年之内就让马铃薯产量翻了一番，提高了农民的收入，激发了低收入群体的内生动力。

二是公益组织“小云助贫中心”。小云助贫中心将云南省西双版纳河边瑶族村庄作为实施贫困综合治理方案的实验基地，认为贫困是一个复杂的经济社会问题，融入到现代市场经济体系中的农民因缺乏发展的能力而陷入到深度贫困陷阱[16]。小云助贫中心创新扶贫方式，以科学研究为基础，利用社会力量，推动优质公益资源参与到扶贫中来，然后再引导政府资源投入到合适的地方，形成公益资源结合政府资源优势互补的局面。在具体扶贫措施上，先弥补福利短板，通过异地搬迁解决住房问题，实现厕所革命、厨房革命。依托当地特色资源禀赋，帮助贫困地区构建顺应现代化发展的新产业，提高贫困群众发展的能力。建设幼儿园，让儿童从小接受教育，提升儿童的素质，阻断贫困的代际传递。成立雨林瑶家合作社，引导外出务工青年返回河边村，实现优秀人才向乡村的回流。这是针对贫困地区发展的综合治理方案，包括社区规划、产业培养、住房改善、基础设施规划、人居环境规划等，综合治理方案立足于提升贫困群众的发展能力，有效对接市场需求，引导国家资源投入，注重人的发展与自然生态的保护和谐统一，对推动减贫起到了积极作用。

(三)服务资源下沉

在扶贫领域中，服务资源下沉是指医疗卫生、法律咨询等公共服务下沉到基层。乡村全面振兴不仅要发展产业，提升群众的发展能力，还要为群众做好服务，推动服务资源下沉，方便群众办事，这是激发低收入群体发展内生动力的重要方面。在实践中，推动服务资源下沉，主要体现为设立驻村服务站，对农村电商、社会救助、营业执照、费用代缴等事项的咨询办理开展服务。如在江苏省阜宁县吴滩街道邹圩村设立的法律扶贫工作站，解决了村民的法律难题。还有包头市九原区哈林格尔镇通过设立驻村服务站，将环保、救助等和群众关系密切的事项放到村里现场解决，并由乡镇干部在固定时间驻村做好服务。现场不能解决的，全部由服务站代办，并且跟踪服务到底。这样不管大事、小事，农民不出村就可得到解决。这种服务资源下沉，是社会治理下沉的具体体现，是乡村治理现代化的重要方面，是党群、干群关系和谐融洽的重要因素。服务资源下沉，不仅方便了贫困群众办理执照等经济发展事项，还方便了群众办理救助事项，是激发低收入群体内生动力不可或缺的重要方面。

四、激发低收入群体内生动力的政策选择

得益于长期以来对“三农”工作的重视，中国共产党关于乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，包括组织建设、产业发展、文化传承、乡村治理等在内的乡村振兴的主要内容也为广大基层党员干部所熟知。在乡村的组织振兴、产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴等各个领域，都离不开内生动力的激发。资源下沉是激发内生发展动力、提升内生发展能力的关键举措，可以很好地解决低收入群体资源不足的问题，能在一定程度上为贫困地区带来发展资源。但是，由于资源下沉不是稳定的行政管理体制，存在着人员变动、政策变动的情况，为扶贫产业发展带来变数。因此，要通过相应的政策选择，来规避资源下沉机制所带来的不确定性，为激发低收入群体内生动力提供稳定的政策激励，为乡村全面振兴提供持久的政策支持。在进行政策设计时可围绕以下方面展开。

(一)着重体现低收入群体主体作用，推动乡村产业发展

扶贫的本质是提升贫困户的发展意愿和发展能力，因此，在扶贫过程中要体现低收入群体的主体作用，而扶贫干部、专家学者等外来力量则起到帮助引导的作用。在乡村传统的物质基础和社会关系的条件下发展现代产业，不能忽视乡村的社会过程、社会结构和社会关系，以低收入群体为中心，基于他们对贫困的认知来规划乡村发展[17]。从驻村帮扶机制的角度讲，驻村干部会有任期限制，到期后会由新的扶贫干部接任，会存在正常的人员流动，而扶贫产业的培育发展受人的因素影响很大，每位扶贫干部的工作能力、思路、资源会有很大不同，在驻村干部任期到期后，新的扶贫干部未必能对前任的发展思路和发展资源进行有效对接，这就导致了扶贫产业的不稳定性，造成产业发展的断层。另外，扶贫产业的培育、发展是一个长期的过程，这也影响了扶贫产业的可持续性，造成了产业发展后续不足。产业发展的不稳定性，会影响低收入群体内生动力的激发。因此，在发展产业的过程中，一定要体现低收入群体的主体作用，尊重低收入群体的主体地位，提高自身发展能力。

主体性是指“在主客体相互作用的实践中表现出来的自主性、能动性、创造性、目的性等主体的规定性[18]”。在产业发展中，注重发挥低收入群体的主体作用，要体现出低收入群体的自主性、能动性、创造性和目的性，而帮扶干部、技术人员仅起到引导的作用。这就要求低收入群体能掌握产业发展技术，能有效对接市场，这样可以形成产业发展的良性循环，不会出现因扶贫干部的调换而导致产业无以为继的情况。一些地方发生过这样的事情，扶贫藕获得丰收后，如果按照市场价卖出，会出现亏本的情况，于是卖给扶贫干部的单位。某地生猪饲养不符合市场要求而无法进入市场销售，只能由扶贫干部亲友购买，这就是产业规划不能适应市场需求而导致难以持续健康发展。因此，在进行产业规划时，善于引入市场力量，采取“企业+农户”的方式，企业能够很好地感知市场的变化，能够准确把握市场需求，这是驻村干部所不具备的。村企双方处于平等地位，根据各自的资源禀赋和发展需要，坚持自愿原则，协商确定合作的形式、内容，通过资源整合，做到优势互补，推动乡村更好发展。

(二)全力打造一支“不走的扶贫工作队”，推动乡村人才振兴

扶贫的关键要素是人才队伍建设，激发低收入群体发展内生动力，需要人才作为保障。乡村全面振兴的关键在人才，当前贫困地区面临的普遍难题是人才的缺乏，能把握现代化发展规律的人才更是缺乏。资源下沉能够在一定程度上弥补乡村人才缺乏的不足，然而不管是驻村第一书记，还是下沉的科技工作者、扶贫专家都有一定的任期限制，在任期结束后，除少部分选择继续驻村扶贫外，大多选择结束任期返回原单位。这就出现了驻村帮扶能弥补乡村人才缺乏，但又不能完全满足乡村对人才的需求之间的矛盾，这是资源下沉的悖论。在调研中发现存在这样的问题，由于组织部门规定，干部的提拔任用必须有在基层驻村扶贫的工作经历，导致有的干部到基层驻村扶贫仅仅是为了增加基层工作履历，并不能沉下心来真正服务乡村建设，由于思想认识错误或工作能力有限，仅仅做一些事务性工作，不去思考乡村的发展大计，遇到难题往往绕着走。还有的驻村干部任期结束，调换了新的驻村干部，人员变动无疑对乡村长远发展具有一定的不利影响。解决这样的问题，必须培养乡村本土人才。正如习近平同志强调的：“选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支不走的扶贫工作队[19]。”

“不走的扶贫工作队”可从以下方面思考，一方面延长驻村干部的任期。当前贫困地区特别需要能顺应现代化发展的人才，能真正热衷于乡村发展的人才。消除绝对贫困主要是解决“两不愁，三保障”问题，有着明确的考核指标，而消除相对贫困则融入到乡村全面振兴中去，需要在产业、组织、生态、人才等各个方面持续努力，考核方式更加复杂，考核指标更加多元，这也意味着对基层干部的能力、资源、思路要求更高。另外，驻村干部融入乡村，形成完整的工作思路需要一个长期的过程。因此，在选派驻村干部时，要优先选派能力强、素质高、资源广的干部。当前相关文件规定驻村时间不少于2年，在实际执行中也通常将驻村时间确定为2年。但从实践看，驻村干部要想为乡村振兴贡献力量，两年的时间是不够的，建议延长驻村干部的任期时间。在对驻村干部的工作考核中，着重考核工作实绩，既包括打基础、立长远的潜绩，也包括看得见、摸得着的显绩，对工作实绩突出的干部要优先重用。另一方面建立乡村振兴人才培养的有效机制。当前，主要通过培训、选拔和引进的方式，解决乡村人才缺乏的问题。培训的内容主要是电商、专门技术等适应现代化的知识，培育新型农民。国务院扶贫办主管的社会组织友成企业家扶贫基金会为乡村振兴开展了短期和长期培训，短期培训的课程体系主要包括农业技术、合作社的运营管理、电商知识技术等当前低收入群体急需的知识技术。培训对象主要是致富带头人、合作社管理人才、返乡青年、村官、乡村妈妈等。长期培训主要包括基础教育，为乡村学校培养师资力量，提供优质教育资源[20]。选拔和引进农民企业家回村担任村支部书记、带头人，他们对市场经济比较熟悉，熟悉党的方针政策，能带动乡村产业的发展。

(三)发挥党建引领作用，提升乡村治理水平

“后扶贫时代”解决相对贫困问题，必须提高低收入群体收入水平，改善乡村基础设施建设，推动城乡公共服务均等化，这就要求基层治理的重心下移。在调研中发现，乡村治理呈现缺失状态，凡是贫困村也是基层党组织软弱涣散村，基层党组织政治功能弱化、治理缺位，不能满足基层善治的需要。在全面从严治党向基层延伸的政治环境下，一些村干部在执行扶贫政策时依然存在着优亲厚友、弄虚作假的现象，使基层治理科学合理、公平公正的任务依然艰巨。基层治理中的不合理现象不仅降低了低收入群体发展的内生动力，还影响了党群、干群关系，影响了党在群众心目中的形象。基层党组织是党在基层的战斗堡垒，是党全部战斗力的基础，承担着推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要作用，因此基层治理要着重发挥基层党建的引领作用。驻村干部开展工作也都以完善基层党组织、规范村干部的行为为工作的起点。驻村干部以其强大的人脉资源、独特的人格魅力，有效革除某些村干部的不作为、乱作为的官僚积弊，甚至重塑了基层行政伦理，确实改变了群众对基层干部的认识。

当前，要继续加强乡村基层党组织建设，着力增强党组织的政治功能，实现乡村治理的科学合理、公平公正。以实现乡村全面振兴为着力点，加强党对农村工作的领导，实现党的有效领导和乡村民主化协商相结合，切实解决影响低收入群体内生动力的治理难题。脱贫攻坚任务结束后，扶贫政策保持不变，因此还要加大扶贫政策执行的监督力度，并以此为契机深化农村公共事务协商监督制度建设。规范议事协商机构的组织建设，规范化建设村民协商机构，从干事公平公正、为人正派的农村党员中推选出议事协商机构成员，确保农村事务监督不缺失。创新设置低收入群体利益诉求表达的多元化渠道，构建低收入群体的话语表达平台，培养话语表达意识。建设积极向上、风清气正的乡规民约，以文化道德力量规范乡村治理中的不足，营造推动乡村发展的积极氛围，减少乡村治理中的人情干扰因素。在条件允许的乡村，积极推动自然村党组织建设，缩小农村自治范围，以利于农村事务的监督，推动共同利益的形成。

五、结语

消除贫困是中国共产党初心使命的重要组成部分，始终是中国共产党推进社会变革的重要目标。经过改革开放40多年的发展，中国的贫困问题已经从经济总量不足演变为结构不合理的产物，是一个结构性问题[21]。社会保障体系的不健全、发展空间的缺乏、发展资源的不足都会影响到贫困治理的成效。在“后扶贫”时代，构建大扶贫格局，形成科学有效、设置合理的贫困治理格局，是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在实践中应进一步创新资源下沉的方式，丰富资源下沉的内容，规避资源下沉的不利影响，推动资源下沉与贫困治理有机融合，为推动乡村全面振兴提供实践经验和政策支持。