低碳电力调度模式的立法需求与完善路径——以推进双碳达标为背景

刘 颖

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、引言

2020年12月12日，国家主席习近平在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来，开启全球应对气候变化新征程》的重要讲话，宣布中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。并承诺：到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。[1](P12-16)

此外，第十三届全国人民代表大会第四次会议批准“十四五”规划和2035年远景目标纲要，提出要积极应对气候变化，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。

电力工业是关系国计民生的基础产业，亦是化石能源消耗的主要领域之一。电力工业能否真正实现低碳生产和调度，将对降低二氧化碳排放总值产生巨大影响。在当前气候变化治理，节能减排实现双碳达标的背景下,现行的电力调度相关法律法规在立法定位和价值理念上，没有考虑到环境保护和低碳的需求，条文中也没有纳入低碳节能的内容，在节能低碳电力调度运行中已暴露诸多问题。为了适应调度运行模式转向节能低碳电力调度的变革，需要对电力调度相关法律法规进行修改和完善。[2](P1-7)

二、实施节能低碳电力调度模式的立法需求

综合四十年来我国电网调度模式的产生和发展，总体上经历了突出经济性目标的经济调度运行模式时期、突出公平性目标的“三公”调度运行模式时期和朝向低碳节能性目标的节能发电调度运行模式时期等三个时期。由于电力从发电到输送电、用电具有完整的连贯性，因此实现节能低碳电力调度，在发电供给侧、输配电侧和用电需求侧三个方面都需要紧密联系与配合。三侧相辅相成，才能共同实现节能低碳电力调度模式的运行。

(一)发电供给侧的问题与立法需求

在电力工业三侧重，发电供给侧处于电力生产的源头，因此想要真正达成低碳电力调配，从源头上应当实现低碳发电，规制发电供给侧是低碳电力调度首要考虑的问题。从发电供给侧的相关法律制度来看，法律内容较为滞后，配套法规不健全但政策性文件过多，因此，这一方面重政策而轻法律制度的问题较为显著。

1. 配套法律法规不健全

当前《电力法》(1995制定，2018修正)以促进电力事业发展、维护电力投资者、经营者和使用者合法权益、保障电力安全运行为主要立法目的，其落脚点重在维护电力经济发展的秩序，而非促进低碳电力的发展；法条规定过于原则，现有的低碳电力制度缺乏具体法律制度设计，与低碳电力相关的基本法律制度尚未建立和健全。

受困于立法的滞后性，与《电力法》配套的法律法规难与低碳经济发展接轨，不能及时而全面地涵盖低碳电力调度所涉及的问题和内容，在电力结构调整、节能减排和激励低碳能源发展等方面缺乏科学详尽的规范。再如，《可再生能源法》(2005制定，2009修订)对可再生能源的价值和作用存在认识上的局限性，该法授权立法条款过多，一些重要法律制度存在着具体规定的缺失，并未从发电供给侧解决低碳电力发展问题。

2. 可再生能源发电消纳困难

我国的可再生能源制度只片面地强调可再生能源发电的装机容量，而对实际发电量关注不够。可再生能源发电全额保障性收购等制度工具是“促进供给型”制度，侧重于推动可再生能源电力装机规模的扩大，对于发出来的绿电如何保障充分消纳，则缺乏相应的制度保障。虽然我国可再生能源装机特别是光伏太阳能、风电等新能源发电装机数量越来越多，但是发电厂等电力营业主体在可再生能源方面的消纳义务与责任分配不明确，导致可再生能源电总体利用效率低下。[3]

(二)输配电侧的问题与立法需求

从输配电侧的主要法律制度来看，低碳电力调度存在的主要问题是法律、法规修订滞后甚至某些规定缺失。

1. 相关法律法规缺乏低碳内容

《电力法》仅原则性地规定了电网运行，缺乏规定保障可再生能源优先上网、低碳电力优先调度等制度。例如，尽管现行《电力法》原则性地规定了上网电价，但却采用了授权立法的模式，授权国务院制定具体办法和实施步骤，带来法的不确定性和可操作性差等问题；在具体问题中，相关法律法规如国务院根据《电力法》的授权制定的《电网调度管理条例》等，没有明确规定低碳电力上网电价补贴、高碳电力上网电价规制以及输配电价监管制度等细节，较大程度阻碍了低碳电力的上网输配。

2. 现行法律内容滞后于低碳电力调度需求

《电力法》于1995年制定，尽管经过2009、2015及2018年三次修正，但并没有涵盖低碳电力调度的有关内容。国务院1993年制定的《电网调度管理条例》仅在2011年修订过一次，而且只修订了几个字，根本无法体现低碳电力调度的制度需求。

再如《可再生能源法》，该法存在的明显缺陷在于大量采用授权立法技术，但有关发展可再生能源电力优先上网、制定配套电价制度等内容并没有在《可再生能源法》中得到体现，而是授权国务院相关部门出台管理办法和实施细则。

3. 计划管理不符合后续电力体制改革的精神

首先，由电网管理部门制定并实施的发电及供电计划已不符合我国电力行业厂网纵向分离的改革潮流。电网管理部门统一调控非电网主体权力的合法性、合宪性有待于进一步论证，相关计划管理可能存在权力瑕疵；

其次，实践中，计划管理已经不能适应有效电力调度运行的要求。管理部门所列之计划不仅限制了市场主体的积极性，难免会出现不符合市场规律的情况。新能源的非连续性、不稳定性、不可预测性导致了相关计划管理无法达到预对电网运行的可控、能控、在控。综上，条例中的电网计划管理制度不符合后续电力体制改革的精神。

4. 跨省跨区优化调度需要法律保障

我国可再生能源储备地多集中于西部地区，而我国主要的生产、生活用电需求中心多数在沿海经济带，两地距离遥远，绝大部分可再生能源无法就地消纳，需途径远距离输配。因此，我国可再生能源必须在电力系统安全稳定运行和电网公平开放的基础上，着力提升电网在更大范围、更大规模内优化配置资源的能力，利用跨区跨省输电线和现有发电资源，保障可再生能源优先送电。由于当前可再生能源发展受到法律法规不完善、不配套的影响，建设中缺乏对跨省跨区优化调度的统一规划。

5. 电网调峰调度需要法律保障

可再生能源快速、大规模发展，对电网产生了较大的冲击，其中之一表现为电网调峰难。由于可再生能源具有波动性和间歇性，需要其他能源具备较强的调节能力，如预留部分火电机组参加调峰和备用。然而在水、油、气电源比例较小的地区，调峰备用的火电机组年利用小时数较低，其生产和运行的维护成本有时大于实际发电收入，难以持续供电。为保证机组处于正常备用状态，电网调峰应当适用配套的经济补偿机制，用来保证机组处于正常备用的状态，候补可再生能源发电低峰时段。此外，相关法律规范也没有对跨省区辅助服务补偿做出规定，很难解决跨省区调峰服务如何报价、补偿费用的来源等问题。

(三)用电需求侧的问题与立法需求

1. 缺乏需求侧响应制度

目前《电力法》及电网调度相关法律规范缺乏对需求侧响应制度的规定，没有必要的法律法规以及政策的支持，使得需求侧响应制度难以建立。需求侧响应制度一个必要因素就是融资问题，需要稳定的需求响应基金;此外许多需求响应项目是建立在开放零售侧电力市场背景下的，需要相关法律规范对市场运行进行合理构建与监管，保障市场参与者的合法权益。

2. 对需求侧低碳用电的激励不足

《电力法》在需求侧的激励方面缺少具体规定。例如，该法第34条要求供电企业和用户做好计划用电工作，但应当怎么做的规定较为笼统，在实践中，特殊时期输配侧采用了拉闸限电的方式，“简单粗暴”的降低了需求侧的用电，对生产和生活产生较大冲击。此外，《电力法》也没有涉及需求侧低碳用电的内容。可见，该法缺少在需求侧管理、激励等方面对低碳用电的规定，难以推动低碳电力调度的发展。

三、适应调度运行模式变革的法律制度完善

完善我国低碳电力调度制度，应着重体现新能源与传统能源的结合、现有调度原则与节能低碳调度原则的结合、现有法律制度规定和未来模式设计的结合，逐步实现从行政“三公”调度的管理模式向市场化的低碳节能模式过渡。

(一)发电供给侧的适应与制度完善

1. 推进市场准入与退出制度建设

发电供给侧是温室气体排放的主要来源，因此，要在《电力法》中明确规定市场准入和退出制度，对主体、内容、责任等作出明确界定。

在发电市场主体的准入资格上，不应当“一刀切”，应当按照温室气体排放的差异对不同主体实行“区别待遇”。首先，严格界定火电电力(电源)项目的市场准入标准，明确新主体或新项目的准入资格条件；对于已经建设完成的发电机组，应当严格监察机组的环境参数和容量等，及时淘汰低效能、高污染的火电机组；其次，降低光伏电、核电、风电等低碳能源项目的市场准入标准，提高低碳电源在发电结构中的比重。

此外，还应当在《可再生能源法》中明确规定可再生能源配额制，以规范性文件的形式制定各省电力消费中可再生电力的市场消纳比例，并尽快出台相应措施。

2. 保障可再生能源并网和消纳

从环境技术角度来看，温室气体排放的根源来自于工业生产对碳基能源的依赖，因此，想要碳达峰与碳中和目标的达成，推进能源产业脱离碳基能源依赖，产业重心尽快向非碳基能源转移是必经之路。应当保障可再生能源并网与消纳，促进可再生能源电稳定供应生产生活。

按照《产业结构调整指导目录(2015年本)》要求，准许鼓励类电源项目建设，严格控制限制类电源项目建设，禁止淘汰类电源项目建设。该目录中涉及电力鼓励类的有24种，如鼓励水力发电；涉及新能源鼓励类的有10种，如太阳能光伏发电系统集成技术、太阳能热发电集热系统等。[4]因此，法律制度设计应与产业结构调整配套进行，加快电力鼓励尤其是新能源鼓励项目落地。

(二)输配电侧的适应与修改

在输配电侧，从优先上网、调度、可再生能源电价制度等制度建设着手，切实保障低碳电力市场交易，同时设计合理的应急制度，是突破低碳电力发展瓶颈的关键环节。

1. 完善低碳电力优先上网、优先调度制度

我国因弃风、弃光、限电导致可再生能源无法并网的主要原因并不在于技术瓶颈，而在于政府与市场的关系没有理顺，导致体制机制问题。因此，必须从体制机制入手，理顺政府与市场的关系，除了公益性、调节性计划电量由政府统一配置外，其余电量应由市场竞争机制配置，变火电计划电量为市场电量，正视可再生能源电力对传统化石能源电力的“替代”，才能真正有效推进电改，建立效率与公平兼备的市场。[5](P119-126)

应尽快建立节能低碳电力调度制度，尽快修订《电网调度管理条例》，明确各个能源产生的电力的优先上网顺序。为了保证可再生能源的高效并网，电力系统必须具有充分的系统灵活性，使得可再生能源有出力时可全额接入，无出力时其它电源能及时补充。

为了确保可再生能源公平和优先上网，在《可再生能源法》中还需要进一步完善以下细节：划清政府部门、电网企业等主体的责任边界；明确电网企业、可再生能源投资经营者等主体的权利和义务。

2. 完善可再生能源上网定价

为了确保目前低碳能源发电占有市场份额和公平上网，应当在一定时期内继续沿用低碳电力固定电价制度和补贴制度，待条件成熟时推进低碳电价参与市场竞争。此外，应当改变传统的间接监管方式，对电网总资产和实际运行维护成本进行直接监管，建立独立的输配电价体系，建立健全成本约束与激励机制。[6](P1-7)

因此，在法律制度建设上，应当对《电力法》、《可再生能源法》与低碳电力上网定价相关管理办法以及实施细则进行修改与完善。

3. 建立综合能效交易市场机制

针对《电网调度管理条例》中的计划管理制度不符合后续电力体制改革精神的问题，建议对现有计划管理模式进行改善或者改变，优化发电、供电计划的制定主体，加快推进电力行业厂网纵向分离改革，同时重视市场作用，尽快建立综合能效交易市场机制。建立综合能效交易市场机制，要考虑到以下特征。

一是效益的综合性。其主要排序原则中不仅仅包含经济效益、安全效益、稳定效益，同样将节能效益、减排效益和低碳效益均作为重要标准。其中，对环境效益的关注并非局限于“碳排放”，而是关注整个生产消费过程中可能产生的所有污染物。[7](P181-184)

二是投入产出的经济效益和能源利用效率，仍是以市场为主导的交易模式。其中所设置的低碳化节能减排目标的实现并非政府强制，而是依托市场手段，优化生产和消费结构。[8](P84-89)

4. 推进跨省跨区调度的优化

跨省跨区优化调度本质上是在电力市场背景下的交易的优化调度，依靠市场机制实现区域间优化送电。应当切实落实《国务院办公厅关于认真做好电力供应有关工作的通知》(国办发[2003]21号)的要求，包括以下三项重点内容：

一是利用市场机制。为适应厂网分开，市场利益主体多元化和电力改革发展的新形势，加强优化调度，促进跨区跨省送电，必须充分重视市场机制，充分发挥价格杠杆的调节作用，促进西电东送和网间丰枯、峰谷和余缺调剂。

二是突出优化。优化调度不能完全等同于调度，应当充分利用电网资源和发电资源，最大限度地促进并落实跨区跨省电能交易，最大限度地满足用电需求。

三是注重可操作性。《优化规则》既涉及年度交易，也涉及用电高峰时期大量发生的临时性短期交易。对年度交易重在强调合同的严肃性，对短期交易设计了简捷、快速、灵活、高效的工作机制和协调机制，有助于迅速实现跨区跨省送电。

5. 构建调峰辅助补偿机制

为了提高可再生能能源发电的灵活性，必须要充分挖掘系统调峰能力，解决电网调峰问题。结合实践情况，为充分发挥多机组、多电源调峰的优势，应当构建和完善调峰辅助服务以及相应的经济补偿机制。

首先，《可再生能源法》及相关法律规范，应制定或授权制定可再生能源发电的有关细则，优先安排可再生能源发电，从根源上提高低碳电力的供电能力。保障可再生能源发电水平，有助于调峰辅助服务的开展和市场的构建。

其次，地方法规、规章、规范性文件应及时跟进调峰辅助服务市场的建设，通过制定管理办法、细则等规范性文件促进辅助服务合理有序开展，尤其是需要制定跨省跨区调峰辅助服务相关法律文件，以保障服务市场相关人员的合法权益，确保调峰辅助服务有法可依。[9](P53-57)

最后，明确补偿费用的来源。确定可再生能源电站及调峰电厂在调峰辅助补偿费用方面的分摊办法和比例；一定条件下对补偿费用进行财政补贴，以降低火电机组的调峰辅助成本，避免高额辅助成本转化为可再生能源电价，进而提高了可再生能源电力的生存能力。

(三)用电需求侧的适应与修改

1.建立需求侧电价响应机制

在需求侧，通过鼓励用户使用低碳电力，对促进低碳电力调度和节能减排的发展具有重要意义。《电力法》中应当明确规定，通过需求侧响应降低电力需求，达到节电目的。当具有间歇性特点的可再生能源并网时，需求侧资源可以转化为备用容量资源，提高可再生能源消纳。[10](P1079-1084)

2. 激励、补贴低碳用电

《电力法》中应当完善激励机制，通过经济手段激励、补贴低碳用电，引导需求侧的企业和公民在生产、生活中优先选择消纳低碳电力，如在低碳电力制定售价时，应予以一定程度的财政补贴，降低低碳电力市场价格，吸引企业和公民优先选择购买和消纳低碳电力，引导绿色消费。

四、结论

习近平总书记强调，要坚定不移贯彻新发展理念，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

低碳电力立法是电力工业实现低碳发展必不可少的保障。低碳节能发展必将是未来漫长时间下全世界的经济发展模式，低碳电力调度不仅是如期实现碳达峰、碳中和目标的重要路径，更是我国未来经济良性增长、产业结构优化升级的重要保障。

低碳电力立法改革应充分体现低碳节能理念，同时应完善电力各个阶段的管理运作。改革唯有系统设计、整体推进，才有可能取得实质性的突破。