新时代郑州市网格化管理的实践探索与优化对策

单 良

（河南广播电视大学，河南 郑州 450000）

党和国家高度重视以社会治理为重要内容的社会建设战略创新，不断赋予社会治理新的内涵。2017年10月召开的党的十九大强调：“全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”［1］

中国特色社会主义进入新时代，在社会治理领域，人民群众对美好生活的需要和向往与社会治理体系和能力建设不平衡之间的矛盾十分突出。［2］包括网格化管理在内的社会治理方式是否满足人民对美好生活的需要，是检验社会治理领域改革发展的试金石。然而目前社会治理方式创新不够充分，网格化管理优化对策不够明晰，人民群众还未充分享受到社会治理的成果，网格化管理的现状不满足新时代的需要。十九大报告提出“打造共建共治共享社会治理格局”［1］，这是新时代对社会治理以及网格化管理提出的新要求。共建共治理念为政府主导、社会多元主体共同参与社会治理提供了支持和动力，在实践中其执行效果要依赖是否具有顶层设计的推动作用；共享理念彰显了社会治理的根本目的是满足人民群众对美好生活的需要，为治理的合法性和正当性提供了支撑。网格化管理的宗旨和出发点是改进社会治理方式，提高社会治理能力，其本质是对原有政府一元主体包办社会管理领域所有事务的革新，变政府包办为政府主导、社会协同参与的创新，其基本符合新时代对社会治理的发展方向，对于新时代社会治理体系和能力建设具有重要意义。

一、郑州市网格化管理的实践

（一）郑州市网格化管理基本情况

为保证郑州市网格化管理的顺利启动和实施，郑州市理顺管理体制，明确规定全市网格化管理工作按照市委“坚持依靠群众、推进工作落实”的方针政策，在市长效机制领导小组领导下开展工作，网格化管理的组织、协调、考核和督查由长效机制领导小组办公室具体负责，县市区、市直各单位成立相应长效机制领导小组负责本部门网格化管理工作，乡镇（办事处）承担三级网格建设任务。成立市级和县区级社会公共管理办公室，负责推动“社会公共管理信息平台”建设，对受理信息进行梳理、转办、协调、检查、反馈和监督等相关工作。

郑州市的网格化管理最终目标是构建机制，并实现城乡全域覆盖，郑州网格化管理体系由“一个目标、两个原则、三级网格、四级平台、五级联动”构成。

1.一个目标

郑州市网格化管理的“一个目标”指的是，营造和谐、稳定、有序的发展和生产环境，推动社会治理领域中非法生产、建设、经营等案件有效控制治理，及时化解群众关注度高的社会问题，促进城乡基层社会治理效果的提升。

2.两个原则

“两个原则”指的是，始终坚持高效率、低成本和可持续原则，始终坚持条块融合、职责明确、逐级问责的原则，最大限度利用社会治理资源，实现社会治理力量下沉基层，最大限度提升管理效能，形成上下联动、各尽其责、责任到人的工作机制。

3.三级网格

“三级网格”是以乡镇、街道办事处（以下简称乡镇办）为单元，划分乡镇办、村（社区）、楼组三级网格，做到边界清晰全域覆盖。乡镇办是第一级网格，由乡镇办党政领导担任一级网格长；村（社区）为第二级网格，由乡镇副科级以上干部担任二级网格长；楼组为第三级网格，由乡镇办公职人员担任三级网格长。从人员配备上可以看出，每级网格由政府干部和公务员担任，实现了网格内问题有政府专门人员负责的治理机制，制度上实现了责任到人。

4.四级平台

2016年，《郑州市社会公共管理信息平台建设导则（试行）》开始实施，基于大数据的信息平台技术架构在郑州市政务云平台上，包含基础设施层、信息资源层、应用支撑层、数据规范和标准体系、安全运维体系。平台囊括市、县、乡、村四级社会管理信息，包括：人口、企业、房屋等基础数据，残疾人、优抚对象等特殊人群数据库，刑释人员、矫正人员等重点人员数据库，行政审批数据库等共享数据，以及三级网格人员和组织自由数据。四级平台是社会治理的指挥、处理和反馈中心，通过网格人员“社管通”移动终端对事件和数据的实时采集，各级政府和职能部门能够在信息平台的支持下，对辖区内公共管理问题及时处理，形成化解社会矛盾维护稳定的工作合力。

5.五级联动

“五级联动”指的是在三级网格和四级联动信息平台的基础上，建立市委常委分包县（市）区，县（市）区领导分包乡（镇）办，乡（镇）办领导分包村（社区），机关干部下沉到村组（片区），形成市、县、乡、村、村组上下五级联动，推进形成“人往基层走、钱往基层花、物往基层用、权往基层放、劲往基层使”的新局面。

（二）郑州市网格化管理取得的经验

与上海探索实行的“城市建设网格化管理”、北京市东城区创建的“万米单元网格管理法”、山东诸城市推行的“社会治安综合治理网格化管理”等模式相比，郑州市的网格化管理具有丰富的“郑州经验”。

1.郑州市网格化管理实现由自上而下的社会管理到上下联动的社会治理的转变

郑州市网格化管理通过划分网格，职能部门、执法部门下沉到网格，建立了基层社会管理人员队伍和能够解决社会问题的职能部门、执法部门的正常机制，通过郑州市公共管理信息平台的快速处理信息、调动指挥的功能，变事后处理为事前监管，能够在第一时间在社会问题没有扩大的时候，及时送达职能部门和执法部门，扼杀住社会问题和事件加重的苗头，创新了社会治理的形式。

2.郑州市网格化管理明确部门职责，建立考核监督机制，一定程度上破除了“条块分割”的弊端

传统行政管理体制下，因为部门利益的存在，不同职能部门各自为政，职责不明，对于能够增加权力的领域争相插手、政出多门，对于增加责任的领域互相扯皮、推卸责任，这更加加重了社会发展过程中带来的新问题新情况。郑州市网格化管理明确一级网格、二级网格、三级网格职责，职能部门职责和群众工作队职责，按照定人、定岗、定责、定奖惩的原则，逐级明确，责任量化到每一个人，做到权责明晰。通过强化条块融合、网格管理、一岗多责、差异职责，确保绝大多数问题在县市区以下网格得到解决。

3.郑州市网格化管理重视政府主导和多方参与的互动

由于基层政府部门工作特点是“上面千条线，基层一根针”，长期存在处理社会问题和矛盾人员短缺、经费紧张的难题，传统政府包办社会管理的模式不仅给基层人员带来了繁重压力，增加了行政成本，而且行政效率依然不高，社会管理任务依然很重。郑州市网格化管理从制度上广泛发动群众积极参与，鼓励大学生村官、离退休党员干部、志愿者、联户代表参与，引导社会组织、企事业单位参与网格化管理，努力做到网格管理内容和工作领域深度上的延伸，力图形成党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的多方参与模式，符合中央倡导的多方参与社会治理的政策主张，也是社会治理形式创新的体现。

（三）新时代郑州市网格化管理存在的问题

网格化管理的泛化、虚化等问题的加剧，不但不利于社会治理效能提升，而且带来更大的行政成本。［3］网格化管理存在与新时代社会治理要求的逆向演变可能性，因此必须分析研判新时代郑州市网格化管理存在的问题，主要表现在以下四个方面。

1.社会协同、公众参与程度较低

中国特色社会主义新时代的社会治理是政府主导、社会多方参与共同治理社会公共问题，实现政府管理和社会力量良性互动目标，而不是政府一家独大彻底包办。郑州市网格化管理在社会参与方面的不足主要表现在以下两个方面。一是社会力量参与缺少组织性。由于郑州市社会组织自身发展并不成熟，不能完全表达基层居民利益诉求，反映问题主要依靠涉事群众自发举报，影响了网格化管理收集问题信息的力度。二是缺乏社会力量与政府的沟通机制。虽然建立了网格“一长三员”公示渠道，在街区重要地段醒目位置公布了网格长、巡视员、巡查员、监督员的联系方式，但实践中不少公示电话存在多次拨打无法接通的情况，公示制度流于形式，网格化管理某种程度上的形式主义也直接影响了公众参与的热情和积极性，直接降低了社会力量的参与度。

2.法治保障能力较弱

郑州市网格化管理依法行政能力不足的体现有两个方面。一是网格化管理缺乏立法保障支持。由于法律的严肃性，一项法律的出台要经历多次调研讨论、多次征求意见，到最后提交人大通过颁布实施往往落后现实的发展，具有不可避免的滞后性。郑州市网格化管理作为一种新兴事物，是一项社会治理手段的创新，势必同原有的法律、行政法规、部门规章有不适应的地方，为推进网格化管理进程，市委市政府出台了一系列意见和办法，但是没有相关专门法律来明确网格化管理的地位功能，单纯依靠行政手段推进网格化管理，缺乏法律手段的支撑，行政处理措施容易引起管理对象的质疑，而不能给出权威的法律解释。二是在网格化管理执法过程中法治性有所缺失。行政法赋予了行政执法过程一定的自由裁量权，但在实际执法过程中，是否准确运用自由裁量权，缺乏评价标准，没有明确标准能够判定网格化管理行政行为是否超出自由裁量权，这给实际执法过程带来了权力寻租空间。

3.部门间共建共治程度较低

随着社会的迅速发展，各种利益格局进行深刻调整，面对群众维护自身利益的强烈诉求，政法、综治、信访、应急、维稳等职能部门的管理压力逐渐加大，更加要求社会管理方式转变为综合治理。郑州市网格化管理目前管理方式主要是运用单一行政手段进行治理，对于如何运用法律、道德、教育、自治的手段解决社会矛盾考虑不多。此外，对于复杂性较大的社会矛盾和社会问题，缺少综合分析、综合应对的办法，往往出现“头痛医头，脚痛医脚”的局面，缺少跨部门共同会诊社会问题的机制，单个部门提出的处理办法往往不能解决复杂的深层次社会矛盾，由于缺乏部门间的了解和沟通，不同部门由于站位不同，给出的处理方案往往在现实中相互矛盾相互掣肘，单一的、缺乏综合性考量的处理方案往往不能在本级网格解决问题，只能再次上报上级网格寻求解决，治理缺乏综合性不仅影响了解决问题的效率，也增加了网格化管理体系的成本和难度。

4.治理成果群众共享程度较低

社会问题的形成、社会矛盾的积累往往经历长期的发展过程，地方政府公共服务的能力，决定了社会事务的治理水平，决定了治理成果与人民群众的共享程度。很多社会矛盾的形成是因为政府公共服务不作为、乱作为，提高政府公共服务能力也正是加大对社会问题源头治理的有效措施之一。［4］目前郑州市网格化管理的源头治理能力不足体现在：注重“被动处置问题”，缺少“主动发现问题”；注重“事后处理”，缺少“源头管理服务”；重视突击式、运动式履责，缺少常态化、制度化履责。郑州市网格化管理的公共服务能力不足体现在：政府职能由管理型向服务型转变过程中，服务意识、服务范围、服务水平达不到新形势下社会发展的需要，政府服务能力建设落后于社会问题和矛盾的演化，直接催化了问题和矛盾的扩大，没有形成源头上消灭社会问题的成熟机制。

二、新时代郑州市网格化管理的优化对策

《中共郑州市委关于全面深化改革的实施意见》提出：“改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，加快形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”［5］这为本文构建郑州市网格化管理优化对策提供了政策依据和研究思路。

（一）坚持系统治理，提高社会协同和公众参与度

郑州市网格化管理应该建立提高社会协同和公众参与的机制，应认真调查、研究、制定支持鼓励社会力量参与网格化管理的激励性政策和措施，促使社会力量加入网格化管理的实践中来，扩大处理社会问题的治理主体，适度减轻政府管理社会问题的人手、经费压力，加强用系统性的思维、系统性的治理手段处理社会问题。首先，在网格化管理的考核评价环节，可以向社会组织购买服务，凭借社会组织在特定领域的专业性，在一定范围内，由第三方单位评价基层网格工作人员的绩效，丰富考核评价体系，增强考核可信度。其次，还可以制定用评优评先、进行荣誉表彰的激励手段，鼓励大学生村官、退休老党员、退休老干部参与网格化管理，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，探索居民自治的方向，初步进行居民自治的探索，让一些社会问题在居民内部得到妥善解决，用更加柔性、更加接地气的方法和态度化解一些不适合政府处理的问题，在这样的社会参与中传播公序良俗，达到系统治理的目标。

（二）坚持依法治理，提高法治保障水平

相关部门应按照市委决策，把法治化建设纳入网格化管理整体工作中，用法治化武器武装网格化管理的计划、组织、控制、领导全过程，在社会治理过程中注重运用法律手段，保证网格化治理过程的权威性，用法律的手段化解社会矛盾。一方面，应由网格化管理的主管机关郑州市长效机制办公室和市社管办，根据网格化管理过程中实际遇到的法律需求，积极提请市法制办、市人大法制工作委员会向市人大进行立法建议，研究制定相关法律、法规，为网格化管理提供法律保障，增强网格化管理的治理强度和力度，增强社会治理的法治化水平。另一方面，要防止权力任性，杜绝网格化管理执法过程中有法不依、执法不严的情况。通过问责、监督等切实有效的方法规范管理人员、执法人员操作业务流程，用法律来监管行政权力，把行政权力关进法律的笼子。市社管办与市法制办应建立合作机制，对网格化管理执法过程进行定期和不定期的督导和检查，根据有关法律法规对不规范执法人员进行问责，推进网格化管理法治化进程。

（三）坚持综合治理，打造社会治理共建共治格局

郑州市网格化管理只有坚持综合治理的原则，按照市委“坚持依靠群众、推进工作落实”的方针政策，综合运用行政、法律、教育等多种手段，规范和协调社会行为，在综合治理中协调社会关系、化解社会问题。首先，以网格为基础，建立完善综合治理办公场所和设施。在具备条件的乡镇办一级网格建立矛盾纠纷调解处理中心，整合综治办、司法所、信访办等职能部门的力量，对各类矛盾纠纷进行分类整理和调处，为群众反映问题提供面对面的交流沟通场地。其次，充分发挥二、三级网格长、职能委局下沉人员、驻地民警、人民调解员等人员在排查矛盾纠纷中的骨干作用，在日常走访和巡查过程中，及时了解、发现、掌握各类矛盾纠纷，并登记造册，录入社会公共管理信息平台，实施精准调解。最后，加强公共管理信息平台共享数据库建设。依托市级共享交换平台，形成包括残疾人、老年人、优抚对象、困难职工、低保对象等特殊人群数据库，和重点稳控对象、刑释解教人员、社区矫正人员、重点信访人员等重点人群数据库，用信息技术手段提高综合治理水平。

（四）坚持源头治理，打造社会治理共享格局

郑州市网格化管理作为社会治理的重要手段，坚持源头治理必须做到管理关口前移，决策和执行政策需要着眼于防止和减少社会问题和社会矛盾的产生，为有序的社会管理创造良好的环境。首先是从公共政策角度加强源头治理。归纳总结分析相同类型社会问题的共性，研究制定解决社会问题、化解社会矛盾的治本之策，政府的各项决策在决策前要广泛听取群众意见，经过充分论证和必要听证，保证网格化管理决策符合客观实际，符合群众要求，符合国情、国力和当地实际。其次，要将源头治理和源头服务结合起来，积极寻求政府从管控型向服务型转变的可行路径，探索更大范围内的政府购买社会组织服务，为群众和社会提供优质高效的公共服务，将各种利益诉求和矛盾纠纷，力争在居民自治范畴和基层网格工作范围内得到解决，提高源头治理能力和源头服务水平，促进治理成果与人民群众共享。