农村集体经济组织成员资格认定研究

姬亚平 聂宽

一、问题的提出

2020年8月5日，河北省张家口市中级人民法院对苏某承包地征收补偿费用分配纠纷进行二审并作出（2020）冀07民终1770号裁定书，认为“有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”。这也揭示了当前我国农村集体经济组织成员资格认定的相关纠纷现状。目前我国农民的人数比例虽然在逐年下降，但绝对数字仍然较大，农民在社会中始终处于弱势地位，且农业发展关系国家命脉，因此，农民问题一直是国家关注的重点。基于地形地貌、民族风俗和语言文化上的差异，国家管理基数如此庞大的农民群体有相当的难度。农村集体经济组织作为农民因土地关系而结合起来的共同体组织，在实现集体土地所有权的前提下，成为了农民生产生活自我管理的平台。以农民集体管理农民生产发展的方式使得农村集体经济组织与国家对农民群体的管理目标走向一致，因此获得国家的支持。作为自治性团体，农村集体经济组织实行自我管理、自我教育、自我服务，而国家所能扮演的角色，只是在农民作为公民寻求国家帮助的情况下才发挥作用。而国家这种职能作用的发挥往往以农村集体经济组织成员资格的确认为前提，以村集体为单位划区域实施国家政策的方式已经在有关法律中得到了确认，如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“征收补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”集体经济组织成员资格的认定不仅直接决定农民能否享受征收补偿待遇，而且还涉及农民土地承包权、宅基地使用权等相关权利的确认，由此看来，集体经济组织成员资格认定的重要性不言而喻。但目前法律尚未对集体经济组织成员资格的认定作出统一规定，部分地区以规章的形式确定本区域的认定标准（如广东省出台的《广东省农村集体经济组织管理规定》），而有的地区仍依据传统的乡规民约甚至是不成文的习惯予以认定，如陕西省就并未出台相关规定。认定标准不一致带来的是农村治理的混乱，这种不一致的标准除地域性因素外，是否存在一定的不合理之处？对于依据这种不合理标准所确认的成员资格，农民又该如何获得救济？根据私法自治的原则，对村委会确立的农村集体经济组织成员资格不服的，并不能通过提起诉讼来解决。因缺乏农村集体经济组织成员身份而被剥夺征收补偿资格的，虽可以通过起诉要求有关行政机关履行行政职责的方式得到救济，但阻断了最为直接的救济手段，即起诉要求确认成员资格，这就是对农民正当权利的剥夺。

农村集体经济组织成员资格的确认，涉及广大农民的基本权利和切身利益，是维护农业生产稳定的前提条件。从维护农民权益的角度出发，确认农村集体经济组织成员资格不仅要完善事后纠纷处理机制，为纠纷的解决提供有据可查的方式，更重要的是合理规制事前资格认定标准，从源头上减少纠纷，这也是本文讨论的重点。

二、成员资格认定的窘境

出于尊重农村集体经济组织自治性的考虑，国家对农村集体经济组织成员资格的认定并未作出规定，这导致了全国各地农村集体经济组织成员资格认定标准不一，各村集体之间成员资格丧失与接纳方面存在不少矛盾之处，农民相关利益受到侵害时，无法通过法律予以救济，资格认定事项被排除在司法审查之外。

（一）资格认定现状——单一户籍标准和混合标准

目前农村集体经济组织成员资格认定多以单一户籍或者户籍与特定权利义务关系相混合为标准。

单一户籍标准，即以户籍作为确定农村集体经济组织成员的唯一标准。一些地区直接在有关规章中确定了农村集体经济组织成员的认定标准，如《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条规定，年满16周岁的、户藉在经济合作社或经济联合社范围内的农民，为其户藉所在地农村集体经济组织的社员。户口一旦迁出，丧失社员资格；在办理终止承包合同、清理债权债务等手续后，其社员的权利、义务同时终止。其中的年龄标准其实近似于无，因为即使是在农村集体经济组织内部，不满16周岁的人员也无法分家立户。也有一些地区是在《农村土地承包法》的实施办法中对资格认定标准作出规定，如安徽省在《实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》中明确规定，通过出生、结婚、收养和其他方式取得本村户口的人员取得成员资格。相较于湖北省的规定，其进一步细化了农村集体经济组织成员资格丧失与取得的多种情形，在实践中也更具备操作性。

在缺乏相关法律法规、仅仅依靠村规民约或传统习俗认定农村集体经济组织成员的地区，户籍作为区分内外成员的唯一标准一直发挥着几乎完美的作用，它以居住地为基础的背后属性能够将共属于一个集体经济组织范围内的人员全部收纳其中，在世代为邻的农村环境下。其所具有的实用性和所蕴含的无限的人情气息使其在很长一段时间内难以被取代。农村集体经济组织成员无法忍受与他们世代生活在一起的邻居好友因为时间因素而被这一个大集体排除在外，更无法忍受之前与他们毫无联系的陌生人在一日之内出现在他们的劳作范围之内。这或许已经违背了农村集体经济组织设立的初衷。农村集体经济组织的设立是为应对市场经济对农民权益的冲击，以组织的形式整合农业生产，完善农业生产所需的设施，保障农民群体的生存和发展。但以户籍为标准的成员资格认定，“对百姓生存状况的确认是一种固定化和确定化的情况，而从微观个体来看，却有可能出现户籍登记与实际居住不相符的情况，百姓实际的生活状况与户籍的书面登记制度仍有较大的区别，这便是我们常说的‘人户分离’。当出现人户分离现象时，如其并未与某种利益关系接壤挂钩时，还体现不出其实际后果，但一旦其承载了某种实际利益时，即会出现十分难以调和的矛盾”①林苇：《论农村集体经济组织成员资格的界定——以征地款分配纠纷为视角》，载《湖北行政学院学报》2008年第3期。。此外，户籍标准所缺乏的灵活性无法应对人员的变化问题。面对新成员的加入，如因婚姻关系加入的成员或者自然出生的成员，在成员增加与减少不相一致的情况下，新加入的成员无法取得相应的权利，如土地承包经营权，因为集体的土地是固定有限的，而原有成员，即使长时间不从事农业生产，也并不以农业生产为生活来源，也不会丧失其作为成员所应有的权利，土地是否荒废以及是否参加集体事务等实际权利的行使被一纸户籍斩断思考的必要，这对于农村经济的发展和农民生存权利的保护明显不利。

混合标准，多以户籍标准为基础，添加各地所认为的保障集体经济组织发展和保护农民权益的条件。又可分为以下几种：

一是户籍与权利义务标准。以户籍的拥有、权利的行使以及义务的履行作为标准，如《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定的农村集体经济组织成员资格认定标准为：“在人民公社、生产大队、生产队时具有成员资格且保留成员资格并履法律法规规章规定义务的；在家庭联产承包制改革时起，本集体经济组织成员所生的子女，户口保留在本集体经济组织、履行法律法规和组织章程规定义务的，或者经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定通过的，在家庭联产承包制改革时起户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民。成员资格在户口注销时消灭，法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”该规定在尊重原有成员及其子女的权利基础上，为农民取得集体经济组织成员资格设置相应的权利义务，对原有成员合理行使成员权利起到督促作用，同时也为新成员的加入创造可能的机会。“然而‘权利义务’因素有将无力履行义务的农民排除在集体之外的可能。无力履行对集体之义务的农民是弱势群体中的弱势群体，更需要集体保障，但适用‘权利义务’因素认定成员资格，恰恰使其无法获得集体保障，这有违我国建立集体所有制的本质与初心。”①肖新喜：《论农村集体经济组织成员身份的确认标准》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第6期。

二是户籍与常住地标准。即以户籍和是否在本集体经济组织居住一定年限作为成员认定的标准，如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第7条规定，户籍在本村，且常住本村的人员具有本集体经济组织成员资格，但仍以户籍为先决条件，是否常住是第二标准。这其实是对户籍标准的深化，其缺陷上文已提及，此处不再赘述。相较之下，山东省的规定更为合理，《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》虽仍以户籍为成员资格认定的重要标准，但其第4款的规定为其他人员获得本集体经济组织户籍提供了机会，使得户籍这一标准仅适用于固定已有的成员，实质的标准在于“常住”这一条件。但是，“首先，人作为一项重要的生产要素，在改革开放的新形势下，已打破旧的行业、地域界限，而在全国以至全球范围内自由流动。其次，随着我国农村产业化的发展，农村剩余劳动力外出经商、务工的比例逐年增加，这些人为了某种生活的便利等原因，大部分需要长期脱离本集体经济组织所在地的生产、生活，但他们一般仍需要以本集体经济组织的土地作为社会基本保障，如果仅以在农村集体经济组织所在地长期居住生产、生活为标准来否定他们的集体经济组织成员资格，则不能确保他们的基本保障权利”②于毅：《浅议农村集体经济组织成员资格的界定》，载《农业经济》2014年第6期。。且常住标准对于成员资格得而复失的人员来说并不公平，农业生产作为基本的生存资料获取方式，在人的发展上属于最基本的一环，如果村民因争取发展资料甚至是享受资料而被剥夺集体经济组织成员资格，丧失基本的生存条件，这显然是不合理的。这种规定实则是对人员流动的限制，不利于村集体成员的生存发展，背离了市场经济原则。

通过归纳以上集体经济组织成员资格认定标准可以看出，无论是户籍标准还是混合标准，皆为形式标准，即以户籍、形式上权利义务的行使以及是否在本集体常住为判断依据，这实际上仍以户籍为重要依据，根源在于户籍所具有的易操作性，是一种走捷径的做法。

（二）纠错机制缺乏，法律救济途径缺位

农村集体经济组织成员资格的认定标准多种多样，目前在全国范围内并没有一部统一的法律予以确认，这是基于对农村集体经济组织私法自治理念的尊重。正如上文所言，这种不一致的规定在司法审判过程中，将会导致各种矛盾的出现。最高人民法院在审理“刘明娇集体经济组织成员资格认定案”时认为：“《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定的‘征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织内部成员资格的人’，人民法院应当进行审查认定，在集体经济组织一方对原告的成员资格提出异议后，人民法院有权对原告是否具有集体经济组织成员资格进行审查和认定，并进行裁判。”这一判决书所揭示的矛盾在于，现实中集体组织成员资格的认定不仅涉及集体内部的宅基地使用权和土地承包经营权的分配，更涉及国家征地补偿款等土地利益的实现，而国家基于尊重集体经济组织私法自治性的考虑，对其认定的成员资格予以默认，当村民因成员资格认定产生利益纠纷时，无法直接起诉行政机关要求确认其成员资格，也无法绕过成员资格认定这一程序而直接实现其利益，因为相关利益的分配仅限于本农村集体经济组织成员之间，例如征地补偿利益的分配。正如有学者所言：“即使此类诉讼一般诉由是经济纠纷，法院在裁决之前也要首先确认请求权人的主体资格，如果成员资格存在，则享有请求权，反之则不具有请求权，故案由也会由财产分割纠纷转为成员资格确认纠纷”①刘高勇、高圣平：《论基于司法途径的农村集体经济组织成员资格认定》，载《南京社会科学》2020年第6期。。最高人民法院根据现有证据进行认定，在有相关地方性法规或规章对成员的资格事项作出规定的情况下，自然比较容易，也能够尊重地方的选择，但在依靠乡规民约等非成文方式确认成员资格的情况下，法院纠纷解决中必不可少的认定环节恐怕进度缓慢，对这些地区的民众而言，如果集体经济组织对自己的成员资格认定存在不合理之处，维权工作势必异常艰辛。

对农村集体经济组织成员资格的司法认定虽然能够在一定程度上解决有关纠纷，但这并非是最好的安排。从维权角度而言，事后的救济远不如事前避免损害的发生，未雨绸缪的最佳方式自然是对农村集体经济组织成员资格认定的依据进行合法性审查，但在当前，“法院不能直接审查抽象性规则，因此难以对村规民约进行司法审查。即使涉及集体经济组织成员资格限定的村规民约存在明显的违反宪法和法律精神的情形，司法机关也多以属于村民自治范畴为由而拒绝裁断”①刘高勇、高圣平：《论基于司法途径的农村集体经济组织成员资格认定》，载《南京社会科学》2020年第6期。。

三、困境来源核心：村委身份混同

以不同标准设定成员资格认定的限制，这是充分考虑了地方差异所作出的决策。是否有相关的地方法律文件来将成员资格固定化，这与各地的法律文化发展水平有关。当前，面对各地农村相差巨大的现实情况，以国家立法的方式对集体经济组织成员资格认定条件作出统一规定，恐怕是无法实现的，因为某一地区的特殊规定并不必然适用于全国其他地区。在暂不考虑法规缺位的情况下，是何种原因使得成员资格认定纠纷难以解决？集体经济组织成员资格认定方案的通过未能保障每一个成员具有相应抗辩的权利，是后续的成员资格认定纠纷产生的直接原因，而国家基于农村自治的考虑排除司法行政对成员资格认定活动的干预，这是导致成员资格认定纠纷逐渐扩大的关键因素。

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村委会作为村民自我管理的政治组织机构，实际上在农村集体经济组织内部，与村民同处于平等的地位，但近年来，随着村委会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”职能作用的发挥，往往被披上一层国家政治机构的外衣，这种意念上的变化，对成员资格认定活动产生的影响是潜移默化但较为惊人的。

（一）村委会的公权性质

村民委员会作为农民群体自治组织，不仅承担着本村人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等职责，还扮演着国家政策实施者的角色，该职能的发挥为其在村民心中树立起政策制定者的形象，掌握着本集体经济组织的经济命脉。目前农民权利的行使很少体现在罢免村委会组成人员上，加之村委会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的职能逐渐成为其职能发挥的重要方面，而人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作随着国家有关法律政策的不断完善不再是村委会工作的重点，上述种种因素的结合，村委会在实质上已经具有仅次于乡政府的国家公权力机关地位，成为了行政机关的传声筒。近年来将村委会纳入行政诉讼主体的争论也体现了这一现象，该争论以村委会进行大量且逐年递增的公共管理活动进而产生的监督问题为出发点，引起学者是否应当将村委会作为行政诉讼主体的讨论。其中否定说以村委会自治组织的性质为争论利器坚决反对。肯定说认为“随着公共行政的兴起，公共职能的社会化、分散化趋势日益明显，与此同时，行政主体也呈现出多元化特征。行政诉讼的审查对象不能仅仅拘泥于传统的行政机关，村委会、高校和其他社会组织必将承担更多的公共行政职能，理应明确其行政诉讼被告资格，以抑制其公共权力的滥用”①赵勇、曹海青：《村民委员会行政诉讼被告资格探析》，载《人民论坛》2015年第2期。。从村委会授权性权力的广泛性以及公权性质来看，其应当被赋予行政诉讼被告的资格。

（二）其私权性质

村委会公权力性质的变化与显露，是政府权力不断扩张背景下的一个小方面，随着法治政府和服务型政府的推进，这种变化趋势会更加明显。但是，村委会自身所具有的私权性质才是其应然的定位。《村委会组织法》第1条规定：“村委会是村民自我管理村务的自治性组织。”国家设立村委会是为应对各地经济文化发展不一、风俗习惯各异的乡村现况，以及我国农村人口众多、国家无力以公权力的方式管理的社会现实，以村民自我为核心，参照直接的民主方式管理本村事宜，是缓解管理压力的最佳方案。

（三）村委会的身份混同与其对成员资格认定的阻力

村委会自治私权与行政公权身份混同首先体现在公权性质与私权身份的混同。私权的本质要求决定了村委会在管理本村相应事宜时需要尊重村民全体的意见，通过村民会议和村民代表会议的形式整合多数村民的意见形成实施的方案，落实于本村事务管理中。但其行政机关传声筒的身份却时时刻刻影响着这一权能的发挥，《村委会组织法》第3条规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”本意或许是由政府机关对有关村委会的变动情况进行指导，在村委会本身变动或暂未设立无法发挥职能之时暂代其功能，组织集中村民的意见，确保村务能够得到及时处理，也有以政府的力量监督村委会依法行使职权的意味。但从该法条字面而言，村委会由政府设立，对其政府下设机关身份的猜想即似乎具有一定的正当性，这种猜想结合村委会的成员设置与工资来源，甚至是办公场所等似乎无关但在现实中又十分明显的迹象而不断扩大，以至于以假乱真，其结果是“村委会作为承载较多公法义务的农村基层组织，在行使本应具备私法主体地位的农村集体经济组织的权利时，不可避免的将公权掺入其中，淡化了集体经济组织职能的私权属性，进而影响到作为私权的成员权的规范构建和实现”②戴威：《农村集体经济组织成员权制度研究》，法律出版社2016年版，第78页。。

其次是村民自治组织与集体经济组织身份的混同。从历史环境上看，人民公社解体后，“本应对农村人民公社政社分离的改革在建立乡政权的同时恢复初级合作社。但实际上农村建立乡镇和村民自治组织后，并未恢复对合作社的建立，使农民集体所有制失去了其实现的经济组织形式”①韩松：《集体所有制集体所有权及其实现的企业形式》，法律出版社2009年版，第197页。。当前村民委员会的普遍建立填补了这一空白，《村委会组织法》第24条规定：“集体经济组织的宅基地使用权、土地承包经营权以及其他权利经村会议讨论后由村委会办理。”这实际上是对村委会村民自治组织与集体经济组织身份的混同，对于村民而言，其所具有的身份是村民自治组织村民权和集体经济组织成员权的混合，而村委会设立的目的是就地管理一定范围内的村内居民，集体经济组织是一种因土地所有权关系而产生的成员联合起来进行支配的共同体组织，主要涉及土地承包经营权以及由此产生的征地补偿款等经济利益，其经济性质更为明显，与综合型的管理组织并不相同，因此其成员的资格要求必然不同。村民权的关注点在于简单的户籍，无论是否在本村履行相应的权利义务，只要户籍归属于此，自然拥有村民身份，村民权获取与丧失并不会导致相关主体权益的重大变化，因此村民权的设立与否也不需要考虑复杂因素。国家的户籍制度所具有的方便快捷性为其管理带来巨大便利，以国家规定登记的户籍管理村民，既具有易操作的优势，又符合村委会设立的目的。而农村集体经济组织成员资格是否取得，涉及人生存所需的必要条件，如果仅仅以户籍为条件，无法适应现实情况，对人基本的生存权是一种损害，而村委会村民自治组织与集体经济组织身份的混同，导致简单的以户籍标准确定村民资格与成员资格，这种以户籍为条件的单一标准不符合农村集体经济组织保障生存的目的，且“以具有行政管理性质的户籍登记代替民事团体成员资格的私法登记”②戴威：《农村集体经济组织成员资格制度研究》，载《法商研究》2016年第6期。实质上也是村委会公权私权身份混同的体现。

四、成员资格认定构想

农村集体经济组织成员认定涉及的内容众多，如何设定标准、设定何种标准进行认定是本文讨论的重点。但是，标准的选择在性质上并不影响司法介入，而只是与其难易程度有关，在设定成员认定标准时，需以明确的法律救济路径为前提和保障。

（一）现实法律定分路径

村民直接起诉要求认定其农村集体经济组织成员身份，会因违背农村集体经济组织自治属性而遭受司法机关的拒绝，但这种司法机关不予受理的现象不应一概而论，要以分离清楚的思路理解。首先是对权利诉求的分离。当国家政策与集体经济组织对成员的认定挂钩时，以征地补偿款为例，补偿的原因是国家对集体经济组织土地所有权的征收，原则上应由国家对集体经济组织进行补偿，依据其认定的成员名单发放，成员只能依据有关规定对其承包土地的地上附着物和青苗享有要求赔偿的权利。在此之外，《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”《民法典》规定了农村集体经济组织特别法人身份，在涉及某些具体的权利纠纷时，其成员可以直接提起民事诉讼，对涉及成员资格是否具有所牵扯的人身财产权利也可以侵犯人身财产权为由提起诉讼。其次是对行政机关的分离。同样以征地补偿款为例，国家因破坏集体经济组织所有的土地而进行补偿，由国家机关具体负责发放补偿款，是国家为集体经济组织减负的表现，而并非行政机关行使权力的表现，自然要将其分离出来，将此类案件排除于行政诉讼的范围之外。但在与集体经济组织无关的、国家尊重和保护公民权利的行为，其所产生的纠纷自然不能与集体经济组织混淆，因其涉及行政机关具体权力的实施，这种纠纷围绕的争议一般是行政权力实施是否正当、合法的问题，应按照《行政诉讼法》的规定提起诉讼。而对无法避免的成员资格认定环节，应当尊重集体经济组织的自治属性，依照成员资格认定的有关规定（包括村规民约形式）审判。有关规定有错误的，可以通过其他形式纠正。

（二）明确私法地位配套设置规则与机构

村委会身份混同导致农村集体经济组织成员资格认定标准与实际的权利保护并不相合，村民自治组织与集体经济组织的身份混同也在一定层面上反应了目前农村集体经济组织缺乏明确组织形式的缺陷，虽然《村委会组织法》第8条规定了村民委员会对集体经济组织自主权的尊重，但并没有在该法律的其他内容中得以体现，这种原则性的规定确能保障集体经济组织的自主性，但是《村委会组织法》关于村委会职责义务的规定实际上已将本属于集体经济组织的权能包括，这种矛盾一体的规定，最终使农村集体经济组织在没有专门法律作为活动依据的境况下，其组织形式和机构设置实际并不独立存在，而是以依附的形式存在于村委会之中，地位不独立，权力无法单独行使，自然只能被村委会以自身的性质和追求便捷的工作方式吞噬其成员资格认定的特有标准。

明确农村集体经济组织的私法地位配套设置规则与机构，在现有村委会职能发挥与权力拥有成为普遍接受的现实中，应以何种方式进行？可供选择的方式或许只限于三种：以现有村委会为基础，祛除其公权性质，回归自治组织的本质，摆脱国家公权力的干扰，将村委会变革为集体经济组织的民主集中机构；在村委中设立某一机构，分离村委会管理的本属于集体经济组织的事项，将该机构作为具体的管理者；出台配套相关法律法规，由现有集体经济组织成员选举产生新的机构，组织管理集体经济组织的有关事宜。村委会是由政府设立，协助政府开展工作的基层自治组织，在多方面与国家公权力机关密切联系，作为国家权力影响渗透基层人民的催化剂和加速器，村委会在公权职责比例的逐渐加重下，已经具有一定的公权性质，“村委会作为一个自治组织，却具备了‘准行政化’的特征，成为‘村民与政府双重代理人’”①李渡、汪鑫：《论村民委员会“依法行权”的现实困境与治理路径——析“村治”法治化与乡村振兴战略互动共维关系》，载《山东社会科学》2019年第7期。。因此，将村委会完全去公权化已然不具有现实可能性。根据《民法典》第101条的规定可知村委会是在未设立集体经济组织的情形下，代其履行职责，并不能作为常态存在；利用现有村委会的机构设置，将行使集体经济组织权力的机构作为其独立机构，合理分配该机构与村委会之间的权利义务，是最为轻便的方式，也无需对现有的机构设置进行重大的调整，在当前的村委会机构设置中，与集体经济组织性质相近能够作为其机构的是村民小组。《村委会组织法》第3条第3款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”中共中央、国务院在2016年发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中对“农村集体经济”作出了定义：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”农村集体经济以集体共有的资源为基本要素，而在集体经济组织中，最重要、占比最大的要素即土地，因此以集体土地所有权关系设立的村民小组符合集体经济组织的首要条件。“虽然最高人民法院的司法解释赋予了有独立财产权的村民小组诉讼主体地位，但是其在提起诉讼或是应诉过程中仍然使用本村村民委员会的公章。”②陈寒冰、杨遂全：《村民小组的法律主体地位探析》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2019年第6期。与集体经济组织的独立性质并不相同，因此不适宜作为农村集体经济组织的意见整合机构。同理，由村委会下设机构管理农村集体经济组织并不适宜。

出台相关法律法规、设置相关配套机构是实现农村集体经济组织独立健康发展的唯一途径，是否有必要针对相关内容制定强制性规定，强制性规定的内容和比例如何确定，这必须要结合农村集体经济组织的自治性质进行理解，农村集体经济组织的自治性质是可以确定的，但其具体以何种方式进行自我管理，追求的目的为何，需要从相关法条中寻找答案，尽管《民法典》第99条体现了法律对法人的成立以及行为的限制，但不可否认的是法人在遵守法律规定的前提下，具有意思自治能力。同理可得，法律不能对农村集体经济组织做过多的干预，应当遵照其自治性质，在机构设置上，由村集体成员选举相应管理人员，参照法人设立。

（三）国家公权的必要介入因素

为排除法律的过度干预，应当以法人的身份定义农村集体经济组织，但不可否认的是，对于农村集体经济组织仍需要适用法人相关法律规定予以适当限制。2020年11月4日，农业农村部关于印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》（以下简称《示范章程》）的通知（农政改发〔2020〕5号），对农村集体经济组织进行法律规制，同时赋予其极大的自主权力。《示范章程》对农村集体经济组织以合作社的形式、组织机构、业务范围、成员资格、权利义务、具体职责以及资产财务管理作出了详细的规定。在成员认定标准上，《示范章程》以规定基准日的成员构成，并按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则对成员的吸纳和退出设定标准。《示范章程》第9条规定：“户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活，履行法律、法规和本章程规定义务，符合下列条件之一的公民，经书面申请，由本社成员（代表）大会表决通过的，取得本社成员身份：（一）父母双方或一方为本社成员的；（二）与本社成员有合法婚姻关系的；（三）本社成员依法收养的；（四）……”第10条规定：“下列人员丧失本社成员身份：（一）死亡或被依法宣告死亡的；（二）已取得与本社没有隶属关系的其他农村集体经济组织成员身份的；（三）自愿书面申请放弃本社成员身份的；（四）丧失中华人民共和国国籍的；（五）……（六）按照有关法律、法规、政策规定丧失成员身份的。”以户籍和权利义务为混合标准，并规定了婚姻和收养的特殊情况，值得注意的是，这些标准皆不具备可选择性。通过国家公权力对户籍、权利义务、血缘、婚姻以及收养等情况作出规定，这是确保法律的公平正义价值得以实现的必要措施，除这些基本条件之外的规定可由各地区农村集体经济组织根据自身特殊情况酌情制定，这样既考虑了农村集体经济组织的自主性，同时以法律的形式确保农村集体经济组织基本规则的公平公正。

（四）采用综合标准认定成员身份

《示范章程》规定的成员资格认定标准，针对的是在基准日认定固有成员之后的有意新加入的成员，而对于基准日以何种标准认定成员并没有作出规定。《示范章程》对新成员的认定作出了严格的规定，新成员加入本社不仅要具有本社户籍、长期居住本社、对本社履行权利义务，还需要满足血缘、婚姻、收养等条件之一。实际上，单是户籍这一条件就将部分新成员排除在外，户籍条件仍然没有摆脱形式标准的桎梏。农村集体经济组织虽然以法人的形式呈现，但其内在的维护国家稳定和保障人民基本生活资料的职能却并不能被法人的营利性质淹没，农村集体经济组织吸纳新成员的实质标准仍然有待考虑，是否吸纳新成员要根据新成员是否以农村集体经济组织所赋予的权利为其生存基本保障来确定，对于以农村集体经济组织所赋予的权利为其生存基本保障的人员，应当尽量吸收入集体中，而当前《示范章程》中正缺乏这样的规定。首先，对于部分确实在村内生活、履行村民权利义务的人仅因无法满足血缘、婚姻、收养等条件就无法在基准日被认定为成员，这显然是不合理的。其次，《示范章程》的规定无法适应人口流动过大的现实情况。“改革开放之后，户籍制度逐渐放开，人口流动加剧，户籍登记与成员身份的重合被打破，户籍登记已经不能反映成员身份。”①秦静云：《农村集体成员身份认定标准研究》，载《河北法学》2020年第7期。最后，户籍的严格限制是对人口流动潮流的阻碍。在现如今农村集体经济组织成员退出机制与城镇对转移人口的接纳机制并未实现合理对接的情况下，以户籍为硬性标准，对转入城镇户口但未取得生活资料来源的人而言，基本也失去了进入农村集体经济组织的机会。虽然国家户籍改革的进行，让各地区之间的人员流动和户籍取得不再如之前那样艰难，但户籍改革的方向是从农转向非农，或者居民户口之间以地域为变量的转移。从城镇户口转移至农业户口仍艰难异常，而恰恰农业户口所对应的即是“本社户籍”。

《示范章程》虽在试行阶段，但其透露出国家对农村集体经济组织进行改革的决心和方向。以规章的形式确立一定的标准和要求，既能发挥法律的保障功能，也符合《中华人民共和国农村土地承包法》第6条之规定，即“确定农村集体经济组织成员的原则、程序，由法律、法规规定”。但《示范章程》中严格的户籍标准却并不十分必要，《民法典》赋予农村集体经济组织法人资格，不仅是为便利其成员寻求权利救济，更主要的是为了突出农村集体经济组织的独立性。由规章规定成员资格取得的某些具体标准，综合血缘、婚姻、收养等条件作为参考，并规定某些消极条件，作为保障，再辅以规定本社成员（代表）大会对成员资格得失的决定权，必然能够在保证国家宏观调控指导的前提下，发挥农村集体经济组织的积极性。

（五）程序保障

根据《示范章程》的规定，集体经济组织成员身份的取得和丧失需要通过召开成员大会的形式确定。《示范章程》作为部门规章，实际上是以法律规范的形式对农村集体经济组织成员的认定程序进行确认。这种形式是否是对农村集体经济组织自治性质的侵犯仍需斟酌。就内容而言，《示范章程》是由确定性规范和选择性规范组成的，既考虑了农村集体经济组织的自治性质，也以确定性规范的形式保障了其成员的基本生存权利。在成员资格认定的程序上，《示范章程》在认定的标准和条件方面起到指导作用，而集体组织仍享有实际的成员决定权；对集体组织决定权行使的监督方面，《示范章程》第30条规定了“决策机构的决议违反法律、法规、政策和章程规定，侵害本社利益或成员合法权益的，成员有权向乡镇人民政府（街道办事处）或县（市、区）有关部门反映或依法提起诉讼”。其中“违反章程规定”自然也包括违反了章程规定的成员身份得失条件的规定。该法条规定了成员向法院提起诉讼的条件，即决策机构的决议违反法律、法规、政策和章程规定，侵害本社利益或成员合法权益，这与当前法律规定的法院不予受理“当事人仅起诉请求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件”也并不冲突。但应注意，该规定所赋予的诉讼权，仅针对“成员”，未取得成员身份的申请人并不受这一条款的保护，这依旧会引发相关争议，即一个非成员若对成员认定结果不服，如何获得救济？倘若这种认定与具体利益有关，自然可以利益纠纷为由向法院起诉，再由法院根据有关认定标准裁判。在无利益诉求的情形下，申请人实质上是不享有诉讼权的，但这并不意味着申请人无法获得救济。根据《示范章程》第7条的规定：“本社开展经济活动，要遵循党的基层组织的领导下，并接受乡镇人民政府（街道办事处）和县级以上农业农村部门的指导和监督。”乡镇人民政府（街道办事处）和县级以上农业农村部门对成员资格认定具有监督权，这种监督权不仅体现在经济事项上，还应体现在纠纷解决方面。因此，参照第30条的规定，未取得成员身份的人员可以向乡镇人民政府（街道办事处）和县级以上农业农村部门反映，由这些主体对集体经济组织的成员认定决定提出质疑，并要求其说明理由。需要指出的是，乡镇人民政府虽然具有监督权，但并不会导致农村集体经济组织存在上文所提的村委会的公权性质缺陷，因为法律法规并未完全规定具体的成员认定条件，而只是起到引导、监督的作用。

结 语

农村集体经济组织成员资格的取得与丧失，涉及农民最基本的权利。在法律缺位、各地标准不一的情况下，如何保障利害关系人的权利？《民法典》赋予农村集体经济组织法人的地位，为确保其独立性，保障集体组织成员的诉讼权利提供了法律上的便利，但农村集体经济组织对成员资格的认定上仍缺乏相应的法律法规指导。《示范章程》作为近期的具有普遍适用性的规则，虽然对成员资格认定的规定具有指导意义，但并未克服目前存在的户籍标准、混合标准的缺陷，无法适应当前的人口流动现状，不符合社会现实要求，甚至存在过分剥夺农村集体经济组织独立性的弊端。当前由国家层面制定成员资格认定的总体要求和负面清单，由农村集体经济组织以民主方式对成员资格的取得与丧失作出具体判定，以集体经济组织成员的诉讼权利为最终保障，不失为化解当下农村集体经济组织成员资格认定困境的最佳选择。