城乡基层智慧治理体系构建的基本范式、制约因素与创新路径

杨嵘均

(华东政法大学马克思主义学院，上海 201620)

当前，我国各地正在积极地开展城乡基层智慧治理体系和治理能力建设的实践探索。上海市是地方政府探索城乡基层智慧治理的杰出典范，尤以其“一网通办”“一网统管”的实践探索最有成效。基于上海市“一网通办”“一网统管”实践经验的理论探赜，本文提出构建城乡基层全时空、广域性、多要素三大智慧治理体系的基本范式，随后分析这一基本范式构建的现实制约因素，最后提出推进这一基本范式构建的创新路径。

一、智慧治理的理论探赜：基于上海市智慧治理实践的分析

上海市“一网通办”“一网统管”的城乡基层智慧治理实践，已经实现了互联网、物联网、人工智能、大数据等信息技术与城乡基层治理实践的结合。上海市已经成功探索出了一条依靠各种信息技术进行城乡基层社区智慧治理的新路径。然而，对于上海市成功经验的理论总结不够，因而，进一步从理论上厘清智慧治理的内涵、价值以及实践中的短板，目的在于为在全国推行上海市以“一网通办”“一网统管”为核心的城乡基层智慧治理经验和做法，提供理论依据。

“智慧治理”的概念源于1992年国际通讯中心正式提出的“智慧社区”概念，是由“智慧”+地域空间概念不断衍生而来。其后，美国IBM公司于2008年底正式提出的“智慧地球”概念，“被世界各国作为应对国际金融危机、振兴经济的重点方向，从而引发了席卷全球的智慧革命。”[1]自此，“各国各地区广泛参与围绕‘智慧地球’及其子系统‘智慧城市’‘智慧社区’展开的跨学科讨论和多元建设行动，形成了从村落到城市、再由城市升级为‘智慧城市’的城市化发展新路径。”[2]此后，这一概念被运用到治理领域，因而“智慧治理”的相关概念走进了学者们的视线。

中国的“智慧治理”是实践先行，理论研究是基于各地具体实践的总结和提升。这种实践在先、理论在后的研究，是基于不同理论研究视角、不同地区实践案例的经验总结和理论提升。其中，谭成华认为，智慧治理概念中包含着“政府角色智慧化、城市管理智慧化以及公民参与智慧化三层内涵”[3]；基于国家治理体系和治理能力现代化的实践，颜佳华等认为，智慧治理是“通过信息技术和通信技术使国家、市场和社会得以沟通、互动和协作”的治理，它表现为“治理行为和过程的智慧性”[4]；从构建智慧社会的角度，傅昌波提出，“智慧治理是指依托和运用智慧技术手段，在公共权力机关主导下，市场主体、社会主体和家庭个人积极参与，共同降低公共事务成本、提高公共事务效率、优化公共事务体验的持续状态和过程”[5]。与此同时，学者们也重点关心智慧治理对治理效能的提升。杨冬梅认为，大数据时代智慧治理是“政府能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”[6]；沈费伟认为，“智慧治理是技术与政府相结合的治理，是满足多元化服务的治理，更是以人为本的治理”[7]；从信息技术变革为国家治理能力现代化、实现公共治理过程再造提供切实支撑的角度，黄萃等认为，智慧治理就是“以大数据和云计算等新兴技术为基础平台、以公民广泛参与为基本特征，以科层官僚体系的逐步消解为基础趋势的扁平状网络化国家治理体系与运行机制”[8]4。综上可见，在理念和动力机制上，智慧治理在本质上就是通过运用信息技术来提升治理水平和治理效能，并推动治理体系更新的治理现代化方式和模式，其特征是治理理念和治理价值选择的智慧化、治理过程和治理手段的智能化、治理成效的精细化和精准化。通过调整体制安排和流程重塑而实现城乡基层社会的“智治”与“善治”，亦即“技术赋能+制度革新”的“互嵌”规律[9]。

从国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计来说，智慧治理是实现国家治理效能提升以及治理体系和治理能力科学化、现代化、智慧化的手段，也是“以人民为中心”治理理念在服务人民、改善民生、回应民意、节约民力、保障民享等方面的具体实践。智慧治理要面向城乡基层、贴近基层社会实际，既向下传递政策要求，又要向上反馈社会的真实需要，通过运用现代信息技术、大数据、人工智能、云计算等提升城乡基层公共服务和公共决策的科学化、合理化、精准化。而技术的普及和应用，为国家治理体系和治理能力现代化提升带来了新的契机：“既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心，绣出城市品质品牌”[10]。就上海市“一网通办”“一网统管”城乡基层智慧治理而言，它正是对于习近平总书记讲话精神的落实和实践。

所谓“一网通办”，是指“依托一体化在线政务服务平台，通过规范网上办事标准、优化网上办事流程、搭建统一的互联网政务服务总门户、整合政府服务数据资源、完善配套制度等措施，推行政务服务事项网上办理，推动企业群众办事线上只登录一次即可全网通办。”[11]上海市“一网通办”实践的主要做法体现在3个方面：第一，服务流程再造。通过对政府办事部门的整合以及办事流程的优化，上海市“一网通办”城乡基层智慧治理实践，旨在打破区域和部门的限制并建设“整体性政府”“一体化服务”体系，实现政府部门内部数据和信息的共建共享，并将治理资源下沉到基层社区乃至更为细微的社会末梢。第二，打破公共服务时间和空间的限制。上海市“一网通办”城乡基层智慧治理便能够很好地破解基层办事部门和人员敷衍塞责、疲于应付的现象以及基层的服务质量和服务效率不高的难题。它不仅打破了公共服务在时间和空间上的限制，而且通过网上提交申请材料以及跨区域、跨部门的网上联动办理机制，基层政府部门和工作人员的工作压力得到很大缓解、办事效率得到很大提升，由此而使得基层治理效能得到很大提高。第三，提供精准化优质服务。根据2020年初统计数据，“‘一网通办’总门户接入事项达到2 261项，线上办事651万件，审批事项提交材料和办理时限分别平均减少52.9%和59.8%，全市通办事项和业务流程再造事项分别新增177项和105项。市政府系统全市性大会减少31%，规范性文件等减压30%，督查检查考核事项减少81%，议事协调机构精简62%，论坛活动精简66%。市级部门一般性支出减压10%以上，项目预算公开实现部门全覆盖。”[11]总而言之，上海市“一网通办”不仅大幅度提升了治理能力，也大幅度提高了治理效能，实现了从“能办”到“好办”的转变；从政府部门管理导向向用户体验导向转变；从被动服务向主动服务转变。

如果说“一网通办”是“互联网+政务”，那么“一网统管”则是“互联网+城市治理”。所谓“一网统管”，是指运用实时在线的数据以及互联网、大数据、云计算和人工智能等一些现代科技手段，帮助城市管理者及时精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，做到在最低层级、最早时间、以相对最小成本解决最突出问题，达到线上线下协同高效处置一个事件，以取得最佳综合治理效能(1)对于“一网统管”定义的理解，是根据上海市人民政府办公厅副主任、城市运行管理中心常务副主任徐惠丽女士，在2020年10月22日由复旦大学DMG实验室主办的“数据新要素与长三角一体化”论坛上的发言内容整理而成。在论坛上，徐惠丽女士提出要力求将“技术铁三角——算力、算法和数据”转化为“管理铁三角——想法、算法和办法”的理念。。从技术层面上看，“一网统管”重点在于利用大数据、物联网等技术手段将城市信息数字化，建立城市管理数据库，把事关城市运行的各类数据、系统集成到“一网统管”实践上来，以实现数据汇集、系统整合、功能融合，目的在于通过设在上海市公安局指挥中心的一个大屏幕随时观察城市整个即时运行情况(这被称为“一屏观天下，一网管全城”)，及时发现存在的风险、隐患和问题，实时研判、及时预警、及时处置。从治理体系和治理能力提升角度看，“一网统管”要求运用信息技术建设共治共享的一体化信息资源库体系，构建多时空、多领域、多要素整体化的协同治理体系，以形成跨部门、跨层级、跨区域一体化协调运行体系、联勤联动的协同能力体系以及灵敏快捷的行动能力体系。由上可见，“一网统管”的重心在于提供精细化的城乡基层社会治理，推动城乡治理由人力密集型向人机交互型、由经验判断型向全数据分析型以及由被动处置型向主动发现型等智慧治理方向转变。

通过考察包括江苏、浙江、上海等地方实践探索，可以看出，这些地方的具体的实践形式各有不同，碎片化特征非常明显，因而，亟须对这些具体的零散的地方实践经验进行理论提升，并提出城乡基层智慧治理的基本范式，以期能够形成指导全国范围的城乡基层智慧治理体系和治理能力的建设。

二、构建城乡基层智慧治理体系的基本范式

通过对上海市“一网通办”“一网统管”实践的考察，上海市已经基本完成了城乡基层全时空、广域性、多要素三大智慧治理体系的基本范式建设，探索出了通过信息数字化构建大数据平台而提升市域物理空间的治理效能而实现的全时空治理体系；通过打破不同部门、不同领域间的“信息壁垒”以及整合城乡基层不同社会组织、政府部门和个人等多个主体而实现的城乡基层公共管理、公共决策、公共服务等多领域一体化的广域性治理体系；通过问题导向整合和协调城乡基层治理的各要素而将“一网通办”“一网统管”、线上线下有效衔接起来的多要素治理体系。这三大智慧治理体系的基本范式，对于完善城乡基层治理体系、提升城乡治理效能具有重要的推广价值。

1.构建全时空智慧治理体系

“人类进入了二元世界：一个是侧重于物质的现实世界；一个是侧重于理性与精神的虚拟世界。”[12]在这样的时代，“人类已经事实上生活于由虚拟与真实、幻象与本质、物质与非物质等相互缠绕交织的虚拟与现实共生的双重时空”[13]。人类已经不仅仅生活在现实的物理时空和技术支撑的虚拟时空，而且还生活在由虚实时空交叠而成的即时切换的多时空。依托互联网技术、信息技术、人工智能和大数据等技术，各种网络虚拟社区已经成为人类活动的新场域。为了满足人类生存时空环境的变化与需求，城乡基层治理必须向网络虚拟空间拓展延伸，构建全时空智慧治理体系。

网络虚拟时空环境是将人们的生产、生活以及一切物质性存在进行数字化转换而形成各种类型的数据库和信息库。全时空智慧治理首先是对数据进行治理。从公共决策的角度来看，政府部门和工作人员可以通过信息技术对社会舆论保持密切关注，及时了解公众的诉求。这有利于政府部门在做公共决策的时候倾听民意、了解民情、回应民需，从而使得城乡基层管理部门的决策更加贴合实际、更加精准满足民情民意民需，因而更加科学合理。例如，在上海市智慧治理实践中，“一网通办”专门设置了“找茬机制”，接受民众办事过程中遇到的各种问题反馈。通过“找茬机制”收集民众办事过程中所提的意见或建议，各个办事部门和工作人员就可以进一步改进和优化办事流程，更好地提供更加优质更加精准更加暖心的公共服务；通过智能终端设备，民众还可以对一些简单的政务服务实现自助办理，做到政务服务24小时不打烊。这样，就可以超越时空限制和障碍，实现全时空治理。

全时空智慧治理体系提升了城乡基层社区对现实物理时空进行治理的效能。在城乡基层智慧治理实践中，传感器、报警器、监控探头等智能设备被大量安装和使用，不仅有利于对整个社会运转情况进行实时监测与分析，而且可以将城市运行原本复杂的情况以数据信息、可视化等形式呈现在计算机屏幕上，当遇到突发情况便可以进行及时处置。构建全时空智慧治理体系，就是要实现虚拟时空和现实时空的互联互通，实现线上与线下的共时共通共融，最终实现城乡基层智慧治理无死角、全覆盖。

2.构建广域性智慧治理体系

在城乡基层治理实践中，不同领域、不同部门、不同层级之间的“信息孤岛”现象仍然存在，彼此之间在资源整合、分工协作等方面仍然缺乏有效合作。这表明在不同政府部门之间由于信息壁垒的存在而无法做到统筹决策。构建城乡基层广域性智慧治理体系，首要的任务是构建城乡基层各治理主体的信息和数据开放共享平台。但由于缺少统一的接入的数据和信息开放共享平台，不同层级政府和不同部门为了加强本层级政府和本部门的权威，所以他们往往不愿意分享所掌握着的信息资源。这就必然导致不同层级政府和不同部门之间信息收集能力参差不齐和决策的碎片化、部门化，其结果就是各自为政。

再从官僚制层级结构体系来看，广域性治理要求城乡基层政府和部门打破结构藩篱进行流程再造，实现从金字塔式的科层制结构向扁平化结构转变。城乡基层治理“体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[14]116现代理念。城乡基层政府和部门，就必须从服务群众的角度出发进行整体谋划，系统治理，落实“以人民为中心”的发展理念，在城乡基层治理实践中，努力抛弃部门主义，打破由部门利益而导致的信息壁垒，树立协同治理理念，建设整体性政府，实现单个政府机构内部跨部门业务整合、不同政府机构业务协同流程再造，以及纵向权力主体之间的跨层级整合。例如，上海浦东区“一库共享”电子证照库，只要一次入库就无须重复提交，这就大幅减少了办事材料的重复提交。上海松江区“G60科创走廊”，通过依托国家服务平台和沪苏浙皖三省一市数据平台实现共享共认，简称“一地认证，全网通办”。这些做法都是实现广域性智慧治理的具体举措，对于提高城乡基层治理效能具有重要作用。

广域性治理是深化多领域的协同治理，其核心是打破阻碍各领域、各行业合作协同治理的壁垒，其目标在于提升城乡基层综合治理的能力，其具体做法是将政治、经济、文化、社会、生态以及党的建设作为一个整体进行统筹谋划、协调推进，通过建立一个全面合作的信息系统，实现跨地区、跨层次、跨领域之间的合作治理、协同治理。

3.构建多要素智慧治理体系

在城乡基层治理实践中，由于城市地区资源的吸附能力比乡村强，所以公共资源就会向城区集中，而乡村地区则缺乏所需的治理资源。为此，中国共产党第十九届四中全会提出“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[15]的任务。推动资源、服务、管理各种要素下沉，则需要依靠多要素智慧治理体系建设。构建多要素智慧治理体系，需要在城乡基层建立统一的大数据公共治理与服务平台。而这首先要充分了解城乡基层社会的各种信息，这是实现多要素统筹安排的前提。

构建多要素智慧治理体系，还要形成“政府—市场—社会”协同的治理结构。在中国的现代化治理语境下，就上述三者关系而言，政府往往占据主导地位，因而在城乡基层社会治理实践中，常常会出现政府过分干预资源配置的情况，而这就必然导致“政府职能被任意扩大，政府机构过度膨胀，反过来又强化了政府在公共事务管理上的垄断地位，挤压了民间社会成长的空间，削弱了民间社会自治能力的提升。”[16]而且，在中国共产党十八届三中全会上，中共中央提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”[17]的表述。这实质上是要求既要重视市场在配置资源中的决定性作用，又不能放弃政府在资源配置中的主体责任，通过构建政府和市场协同治理的结构，实现政府职能转变，在营造市场环境、维护市场秩序、保障市场主体权益、优化公共服务等方面履行政府责任，发挥政府功能，以避免市场失灵以及由政府越位、缺位、错位而导致的政府失灵，从而保障各种资源要素自由流动并充分发挥其作用和活力。中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾发生转变，人民群众的要求也会呈现出多元化和多样化的特征。构建多要素智慧治理体系，其意义就在于通过统一的大数据信息平台，实现人力、技术和物资等的联动治理，以保障城乡基层治理中人力、技术、物资、信息等要素合理配置、有效配置，从而推进政府、市场、社会三者在城乡基层治理实践中协作共治，相互补充，相互配合，相得益彰。

基于上海市“一网通办”“一网统管”的实践经验，将城乡基层智慧治理体系概括为全时空、广域性、多要素三个基本范式。但任何一项改革都不会一蹴而就。虽然信息技术的运用带来治理工具和治理手段的智慧化，要实现城乡基层全时空、广域性、多要素三大智慧治理体系基本范式的良性运转和智慧治理能力的稳步提升，还需要正视诸如数字化转型、信息安全、数字鸿沟以及城乡发展失衡等现实制约因素，并努力寻求解决这些制约因素的创新路径。

三、城乡基层智慧治理体系基本范式构建的制约因素

就全国范围而言，智慧治理是一个复杂且庞大的工程，它在“塑造新的经济社会和政治形态的同时，也给传统的社会治理结构带来了极大挑战”[8]4。为此，在追求和实现城乡基层治理数字化、信息化、智慧化的过程中，我们需要厘清制约我国整体推进城乡基层智慧治理的现实因素。

1.关于数字化转型的制约因素

城乡基层智慧治理三大体系能否顺利推进，取决于城乡基层数字化转型能否顺畅实现。城乡基层数字化转型，首先必须夯实数字化转型的基础，在大力发展数字经济的同时，努力推进以数字资源为核心的智慧治理和数字治理。很多地方政府在智慧治理的建设过程中，仍然存在着数据少、成网难、平台重复建设等问题，这反映出数字化转型背后隐藏着的深层根源在于数据返还难、共享难、积累难。因而，要在“以人民为中心”理念指导下，集中构建统一的城乡基层管理数据信息平台和城乡基层智慧民生公共服务平台，“实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和一站式办理。”[18]19要保障公民的信息安全，扎实推进以大数据和可视化为中心的信息惠民、智慧家居、智慧生活等“民心工程”。“这需要我们深入洞察多重时空并行的网络社会本质，以及万物互联时代信息与资源向以人及地点集中的新变化，地域与网络的结合将使地域社区超越传统地域社会的封闭性、排他性和制约性，在网络连接的广泛性与地域服务的具体性中实现广连接与精准定位的双重优势”[2]，真正体现新时期城乡基层社会治理的智慧价值取向。

2.关于信息安全的制约因素

休谟曾经说过：“人民的安全是最高的法律”[19]140。在网络化、信息化、智能化和数字化时代，信息安全问题则尤为重要。信息智能化时代最突出的问题，无疑是信息安全问题。在经济社会发展日益呈现出以数据驱动和创新驱动的新态势下，中国共产党十九届五中全会进一步把建设“数字中国”和“加快数字化发展”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。然而，技术给人们生产生活带来便捷高效的同时，也给人们带来了越来越多的信息安全的担忧。中央提出要统筹发展和安全，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。因此，城乡基层智慧治理体系和治理能力建设，需要构建共建共治共享网络数据平台和信息平台，推动与民生相关的各类数据向社会开放。然而，这也带来了数据、信息以及公民隐私安全的问题。在推进城乡基层智慧治理体系和治理能力建设过程中，这方面的风险和挑战不容忽视，其主要问题表现在：数据资源分类混乱、数据价值被重视不够、数据所有权模糊、数据收益权归属不清晰、数据权利保护不到位，等等。最重要、最核心、最关键的问题就是数据价值的权利归属问题，对于各种类型数据如何合理确权的问题，亦即如何解决数据属谁所有、数据如何使用、数据收益归谁等问题；从法律保障的角度来看，需要解决如何保障各类数据主体的权利问题。如果不能及时解决这些问题，那么就会给整个社会乃至国家安全带来灾难。因而，如何对数据进行安全有效的管理，则是智慧治理必须面对的重要制约因素。

3.关于数字鸿沟的制约因素

一般而言，科技发展在带来进步的同时也创造了新的科技弱势群体。从技治主义角度来看，智慧治理是依托互联网技术、信息技术、数字技术以及智能技术等的支撑，通过各种网络平台为公众提供便捷服务而进行的社会治理。就社会上不同群体吸收、获取信息的能力角度而言，技术的普及和应用能力是存在着巨大差异的：一方面，由于经济收入和知识水平等各种因素的影响，一些贫困人口在利用信息技术方面会受到限制；另一方面，由于习惯了传统生活模式，部分年龄比较大的人口就会因为跟不上科技和社会发展节奏而被淘汰。这是人们的权利行使受到技术的约束和限制而导致的结果，被称为“技术索权”。所谓“技术索权”，它是指“社会上一部分群体由于对新的技术运用和操作技能水平跟不上技术革新及其发展普及速度而被新技术剥夺乃至索取了其由宪法和法律规定的应该享有的权利。”[20]科技强势群体由于熟练掌握和运用这些技术而获得了更多地参与机会和公共服务，而一部分民众由于不能掌握和熟练运用这些技术而感受到自己和社会格格不入，甚至产生疏远感。这种由于“技术赋能”与“技术索权”的差异而导致的公共参与机会和公共服务水平不平衡，这在大数据时代被称为“数字鸿沟”。而数字鸿沟的存在，必然影响着智慧治理的效能。

4.关于城乡和区域发展失衡的制约因素

从根本上来看，城乡经济社会发展失衡的问题，是影响和制约城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化的根本问题，因为“尽管物质发展水平已经为人从必要的物质压抑中解放出来提供了可能，但是人们依然受到物质的必要性的压制；社会的基础不在于物质的生产过程，而在于隐藏在物质基础之下的生物本能。就当下社会而言，历史的辩证法不是具体劳动和抽象劳动的矛盾，而是生物本能和抽象的社会体系中的物质生产装置之间的张力。”[21]如果城乡失衡问题得不到有效解决，那么上述所探讨的城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化的问题，就必然得不到根本解决，不是流于表面的形式主义就是花拳绣腿般空架子，达不到预期的效果。而从区域之间发展不平衡来看，由于历史条件、地理环境、物产资源等方面的优势，加之国家在政策上的倾斜，所以东部沿海地区如江、浙、沪一带的发展普遍优于中西部地区，在“马太效应”作用下，“经济优势与政治话语优势也会影响到东中西部地方政府间的利益分配，其结果必然是各种资源向东部地区倾斜。”[22]东中西部的城乡发展在基础设施建设、治理体系等方面产生了较大差距，相对落后地区由于基础设施、公共资源等方面的先天不足，所以无法与发达地区实现互联互通。再从阶层之间个体素质和发展的不平衡角度看，由于农村居民受户籍限制以及受文化素质或者年龄等原因影响，他们不仅无法享受和城市居民同等的公共服务，而且部分农村居民还不会使用智能设备，所以城乡居民之间发展失衡的现状，必然会严重阻碍城乡基层智慧治理体系基本架构的建设。

尽管中央高层提出了要建设城乡基层智慧治理体系和提升治理能力，各个地方也在积极探索，但是现阶段依然面临着上文所述的众多制约因素，迫切需要寻求支持城乡基层智慧治理体系和治理能力建设的创新路径。

四、城乡基层智慧治理体系基本范式构建的创新路径

解决的可能的创新路径主要有以下4个方面。

第一，解决数字化转型问题的创新路径。要顺畅解决数字化转型的问题，需要在3个方面取得实质性推进：一是为了提升城乡基层空间智能化以及管理和服务智慧化的硬件环境，要加快网络信息基础设施的建设和网络光缆的铺设、感知设备的铺装以及城乡基层管理信息数据平台等的搭建，尽快实现物理空间中人、事、物等资源的数字化转型；二是尽快推动智慧治理和数字化转型过程中共享数据机制的建设，推进区域乃至跨区域标准化体系，完善标准化体系解决方案，建设包含政府及其不同部门、企业、社会组织以及社会个体在内的数据主体共建共治共享的数据共享机制；三是为了增强城乡基层民众获取并应用信息的能力以及熟练掌握智慧服务科技，要对城乡基层居民开展网络化、信息化、数字化以及智能化等现代科技的教育与培训，以解决城乡基层部分民众由于年龄、文化以及科技素养等方面能力不足的问题。要努力“发挥学校、基层政府以及社区网络信息教育的功能，通过各自的服务辐射区域清除网络信息教育的盲区，实现网络信息教育无死角式覆盖。”[23]

第二，解决信息安全问题的创新路径。解决信息安全问题，需要遵循正确的原则。在未来城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化建设过程中，应该本着公共利益优先的原则，对于个人信息的收集处理应遵循《网络安全法》提出的“合法、正当和必要”3个原则，所采集的公民个人信息只能用于维护公共安全的目的，不得公开或者向他人提供(法律另有规定的除外)。政府首先要制定一套公平合理的规范数据权属、保密、使用、交易、共享机制的法律规则，在不断提升城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化建设水平的过程中，寻找科学技术发展和个人隐私保护之间的平衡点。要坚决抵制“数据圈地”“数据垄断”“平台霸凌”等行为，着力解决执法过程中的“主体虚化”和监管的“真空地带”，完善数据采集、使用和存储的法律和行业标准体系。对此，中共中央关于《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》明确提出：要“通过立改废释并举等方式，推动现有法律法规延伸适用到网络空间”；“完善网络安全法配套规定和标准体系，建立健全关键信息基础设施安全保护、数据安全管理和网络安全审查等网络安全管理制度，加强对大数据、云计算和人工智能等新技术研发应用的规范引导。研究制定个人信息保护法。健全互联网技术、商业模式、大数据等创新成果的知识产权保护等方面的法律法规。”[24]《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》还提倡公民要依法安全用网。这一点在新修订的《民法典》中已经有所体现(2)新修订的《民法典》既强调了电子信息作为个人信息受法律保护，同时也规定个人信息只有在合法情况下才可使用，任何组织和个人在运用数据提供服务时，无权随意更改数据、泄露数据。，但在具体的法律执行方面仍有很大的提升空间。

第三，解决数字鸿沟问题的创新路径。解决“数字鸿沟”问题，是未来城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化建设的重要问题。党和政府需要加大对落后地区的基础设施建设，加大财政支持力度，帮助落后地区加快发展经济以缩小“数字鸿沟”的差距。还要关注不同群体的需求。对于老年人群体而言，由于他们在记忆力、理解能力等方面出现退化，所以他们往往拒绝使用新技术。尤其农村地区的老年人口，虽然普通的手机可能足够满足日常生活的需要，但是却很少会使用智能化手机的一些服务功能。在新冠肺炎疫情防控期间，常常出现老年人不会使用智能手机，无法完成相应操作而不能很好地享受诸如购物、乘车、旅游等服务。政府部门需要考虑老年人的实际需求，为老年人提供信息技术学习资源和机会，出台一些灵活的补救措施，以保障这部分群体权益的充分享有。但从根本上而言，解决农村地区以及相对落后地区民众的“数字鸿沟”问题以及更好地促进城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化的出路，仍然在于加大这些地区的基础设施投入，加快这些地区经济发展、教育发展以提升公共服务水平，加大国家政策支持和依法治国的力度，从政治、经济、社会、法律等各个方面缩小城乡之间、区域之间、阶层之间的不平衡，以充分保障这些地区人民权利的真正实现。

第四，解决城乡发展失衡问题的可能路径。城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化建设，不仅要大力发展农村地区的公共基础设施，而且要构建和完善城乡公共服务一体化体系，最重要的还是要大力发展教育，不断提高人们的科学、文化等各方面素质，不断提升人们的现代化素养。要进行城乡基层智慧治理体系和治理能力现代化建设。要解决城乡之间、区域之间、阶层之间发展失衡的问题，而其解决之道就是必须要发挥党和政府的主导作用。在中国语境下，“城乡的空间规划、空间布局、资源的空间分配等过程都与政治高度关联”[24]。中国共产党和政府应该高度重视城乡社会发展不平衡问题，明确智慧治理是人、事、物多元融合的系统，也是物理空间、虚拟空间、社会空间以及信息空间交叠融合的系统，在智慧治理技术的支撑下，努力解决城乡之间、区域之间、阶层之间的发展不平衡，以更好地实现城乡治理体系和治理能力现代化，增进城乡居民的幸福感、获得感、安全感。

五、结 语

随着网络技术、信息技术、物联网、区块链、人工智能以及大数据等现代技术的发展和应用，人们发现，这些技术不仅可以给人们带来各种便捷、精准的服务享受，而且，在政府治理过程中，这些技术也可以为政府管理部门科学决策、高效决策、精准决策提供技术工具，因而在这一技术背景之下，智慧治理逐渐走入人们的视野。从国家的顶层设计来说，中国共产党十九届四中全会提出要充分运用现代科技和信息化手段提升社会治理的整体效能。这既是我国科技创新推动社会变革的必然，也是社会治理适应现代技术变革大趋势的应然。也就是说，在网络信息时代，应该“以一种新的方式去看、听、感受、接触生活世界，以一种新的体验方式去经历、实现那些新的社会形式和新的人的各种需求。”[25]就社会治理而言，“在中国特定语境下，‘治理’往往与基层公共事务紧密相关”[8]11。因此，作为国家治理的第一线，城乡基层治理体系和治理能力的提升，则具有重要的战略意义和实践意义。它不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作，也是城乡基层治理顺应现代技术变革而主动适应的时代要求。事实上，当前我国城乡基层社会发展变化的技术性、复杂性、瞬时性以及人们对社会管理和公共服务的多元化和个性化需求，客观上要求城乡基层实行智慧治理。而对于各地探索的实践经验进行理论提升，则是当下政界和学界的重要任务。本文提出构建城乡基层全时空、广域性、多要素三大智慧治理体系的基本范式，分析其构建的现实制约因素并提出推进这一基本范式构建的创新路径。