民国时期乡村治理的变革模式及启示

刘姿妤

摘要：在以国家权力为主导的乡村治理国家改革、以知识精英为主导、以地方权力为主体、以地方权力为主导的区域性乡村治理改革中，其主要目标应该是建立一些基本的政治制度，同时，要加强乡村和国家两者之间的联系和互动，尊重农民的基本逻辑，处理好外部规则与内部规则的关系。

关键词：民国;乡村治理;模式;国家治理体系

论作为目的或手段，乡村治理都是民国时期农村改革的重要内容。民国时期的乡村治理改革，代表着这一时代各种社会力量的研究，以期实现乡村治理的现代化，而这些变化更快、更难以维持，这导致了剧烈的变化，代表着这一时代各种社会力量的研究，其经验与教训十分丰富。近几年，对于民国农村社会的科学研究已取得丰硕成果。本文从国家整体治理的角度，分析民国时期乡村社会与地区的变迁，分析民国乡村治理改革的模式与教训。

一、民国时期乡村治理变革的主要模式

古往今来，中国的乡村治理就并非是一统天下的模式，而是一种把国家政权、地方精英阶层和主要施政形式的乡村社会结合起来的网络结构[1]。传统的乡村治理模式力图改变这种分裂，既是农村社会在危机中的应对，又是我国现代国民政府制度建设过程中的重要一环，本文就民国时期农村社会改革过程中的几种典型模式进行分析，勾画民国时期农村治理发展的大致思路。

（一）社会力量发动的乡村治理变革

在中国农村社会的危机面前，一些开明的贵族和知识分子积极参与到农村社会的转型中去，对新思想、更系统的实施方案进行改造，并取得了很大的成效，为农村治理改革提供了新的选择。在河北省定县寨城村，米的父亲和儿子的自治实验是他的前代表[2]。二十世纪二三十年代，一些教育界、学术团体及大学也进行农村改造工作，在农村建立实验区，开展以教育和改善农业为主题的农村建设活动，其中大部分是对阎阳初的农村治理进行改革，中国职业教育学会在昆山徐桥的农村建设实验，以及江苏省[3]。根据统计，上世纪30年代中期，“中国有一百多家公私部门在农村工作”。这些组织除由山东省政府资助的农村建设研究所外，一般都很少与政府接触。所以，上述改革可以看作是 NGO的农村治理改革。通过社会力量推动的农村治理改革已经取得了一些成功，这有助于改善农村面貌和农民生活，创造了在动荡的环境下改善农村治理的制度，也为中国农村的发展提供了更多的机会[4]。全心全意为农村服务的社会团体，体现了为国献身的中国知识分子的宝贵品质，为有需要的国家提供精神支持，并在社会各领域吸引关注景观。但是，在当时的情况下，这种模式很难复制，因为上述农村治理改革是一系列有利因素共同作用的结果，特别是对一般村庄中很难找到的客人的知识、组织、道德、能力和资源，如“翟城村的自治制度有其特殊的文化背景，不能与自治资金和自治数字相比较”，模仿者不多。不管他的内部机制有多合理，他还是个村子。外界系统与环境的抵抗，使其抵抗能力受到限制。而另一方面，社会力量则致力于组织建设、发展教育、改善农业、农业、农业等活动，在村庄改造过程中建立合作社，提高农村公共安全[5]。区域中心将建立各种组织，并采取适当的行动，而不是建立一系列的基本制度，从而无法保障其可持续性。

（二）知识精英与地方权力相结合的乡村治理变革

推动科学技术，促进农业改良，从而振兴景观。梁漱溟的思想则是由韩福宇支持的，这两个人的共同点是，他们对政治力量的支持是不可分的。实施邹平农村建设，主要得益于由韩复榘为首的山东省政府在普通地区“既有行政权力，又有立法权，运作顺畅”，可以称之为“改革特区”，一方面保证了农村建设的顺利进行，另一方面也有其弱点。支持地方政权并不容易维持。抗日战争全面爆发韩复榘离任后，其接班人立即中断了几个农村建制度。若不进行国家级及以上的能源体制改革，“改革特区”容易成为一座孤岛，脱离外部制度，发展空间有限。

（三）地方政权推行的区域性乡村治理变革

中华民国成立后，部分军阀在其领土上进行了农村政权的大改造，阎锡山领导的山西村的领导取得了一定成效，农村社会秩序相对稳定，农村经济和教育有了一定的发展。在阎锡山的领导下，山西村治领导的实行是从上到下有力的政治权力的结果。因此，山西村治具有很强的领导力和官方色彩。就在那时，"山西不能说是地方自治，只能把它看成是官制体制下的村领导"，中国政局难以预料，山西的村领导很难有普遍意义。若领导换人或当局没有时间及时处理，村庄管理的实施将大大减少[6]。就乡村治理的运行环境而言，自治仅在村一级实现，但仍是一个庞大的官方等级制度，本身就十分脆弱;另一方面，山西村的治理是外部力量的推动，而非农村地区的积极选择。所以，如果外部力量不足或软弱，面对强大的政治势力和无情的农民，山西村的治理必将走向衰落。

（四）革命政党主导的乡村治理变革

民革命时期农民运动引发的农村政治模式的变化，主要表现在农民协会已成为一个新的权力中心，这种新的权力格局在很大程度上取决于农民治理在中国共产党领导的革命基础上农村治理发生了根本性变化，农村转型和建设彻底破坏了传统农村治理模式：一是改变农村基本社会制度和社会结构，这在很大程度上取决于农民在中國共产党领导的革命基础上的农村治理，农村转型和建设彻底破坏了传统农村治理模式;二是农民运动的一般民众选择;三是农民运动的民主基础上，国民党对农民运动的热情逐渐减弱，国民革命时期农民运动引发的农村政治模式彻底破坏了传统的农村治理模式：四是改变基本社会制度和社会结构，这在很大程度上依赖于农民运动的农民选择，而国民党对农民运动的热情逐渐减弱，国民革命时期人民可以通过各种渠道参与到农村管理中去。五是改变农村治理方式，例如"改革旧的官方文件，创造生活的领导力，例如教科书、出版物、答案"，听取下级及民众的意见，上下相互批评，互相学习。严格的经济组织、动员和参与制度的建立，使得政府政策的执行相对平稳，效率显著提高。"政府命令可以进入该地区而不改变其性质[7]。

二、民国时期乡村治理变革的启示

民国时期的乡村治理改革已成为历史遗存，而对乡村治理路径的研究还在继续。在城市化的背景下，当代中国景观面临着严峻的挑战。如何继续开展农村治理，探索适合不同情况的农村治理路径仍是新形势下农村治理的难题，梳理近代以来的乡村治理方法，总结其中的历史经验和教训，无疑是非常必要的。

（一）如何认识中国乡村治理变革的目标

民国时期的乡村治理改革是中国近代国家治理体系研究的重要内容，其目标与民国时期国家治理的发展密切相关，这一时期，由社会力量发起的农村改革更多地集中在上述农村制度的基本建设上，但主要局限于一个角落，薄弱，缺乏对国家最高权力的支持，自上而下，难以一概而论，其体制建设必然脱离农村实际，建立与农民利益有密切联系的农村基本制度等，如当时国民党政权未能解决农村财政问题，造成乡镇自治过程中普遍存在财政困难的困境，农村基本制度与农民利益有密切关系，因而必须尽最大努力增加民众负担。基于这一点，我们必须正确看待农村民主治理结构。

晚清以后，在救亡图存的潮流中，西式的民主伴随着欧洲的风风雨雨，逐渐被看作是实现国家繁荣和人民力量东移的必由之路，甚至有人认为，在最近的西方民主的帮助下，它可能超越欧洲和美国。一切民主的当务之急和反对者都是为了争取民主的合法性。在此背景下，中华民国大部分农村治理改革都是以民主方式进行的，其中赋予农民一定形式的政治参与是改革的重要组成部分，占据政治决策的高度，并得到社会的认同和支持，国民党政府规定区国民大会和市国民代表大会享有选择权、罢免权、创造权和选举权四项公民权利;其他地方农村改革运动也有改善农民参政权的内容。这种没有社会基础的正式民主，在当时的情况下，不仅从根本上改变了农村治理的面貌，甚至导致了农村政府组织的失败。当今世界，有效的民主政策通常以有效的现代国家制度为基础，在民主制度产生前，发达国家的一些基本制度已经建立。在这些基本的国家制度下，民主往往是一个综合因素，但是没有民主，民主就会变成一股分裂的力量。

把重点放在推进农村民主改革上，并不能达到理想的效果，更不要说以国民党政权为代表的国家主导的农村改革，更多地注重民主的正当功能，无法真正影响到农村社会。而农村治理体系的建设，也就是能否建立一套农村治理制度，确保农民的基本生活需求，保证农村治理的参与、控制和监督。

（二）国家主导与乡村治理变革的关联互动

现代化政府的发展是一个双向的加强社会控制和不断扩大公民权利的过程。乡村治理的改革不仅是通过国家权力加强对农村地区的社会控制，也要加强农村自治和保护农民权利，农村治理改革有两大目标：一是对农村进行适当的国家控制，加强国家一体化，为国家一体化奠定坚实的基础;二是提高农村的自主治理能力，这是一场国家权力渗透和有效的农村公共权力监督和制约的博弈，需要国家权力与农村社会的结合来促进和协调发展。只注重第一个目标，就得为国家付出巨大代价，这不仅会导致农村治理僵化，农村社会发展停滞，但由于国家能力不足或政治失误，也会造成农村的落后和动荡，如果过分追求第二个目标，就很容易使农村社会脱离国家建设甚至失控，Tilly指出，加强政府能力和受到保护谈判的程度是互补的。要达到这一目标，必须依靠国家工作人员。在农村治理方面，国家用于农村治理的资源最终会被社会强人和社会强人控制的国家行为体所吞噬，而不能偏离社会控制的目标，能够实现自己的意志，而国家用于农村治理的资源最终会被社会强人控制的国家行为体吞噬。

新时代中国农村治理改革之所以困难，一个重要原因是缺乏国家层面的顶层设计。农村治理的转型随着改革的深入，对外部制度和政治权力的依赖将逐渐增加，“它不仅经不起国际社会的愤怒，而且经不起地面上的风暴，也救不了农村经济的破产”在政治极权主义的深厚传统下，推进改革不可避免地要与各级政权联系在一起。问题是，如果我们与政权合作，我们将失去自治权，如果我们不合作，改革将不会深化或根本无法持续。在1930年代，在总结农村转型的经验时，中国职业培训协会提到"从社会角度看，农村的改善有一个稳定的基础，但收效甚微，没有政治权力是非常困难的。"这反映了社会力量在农村治理改革中的普遍困境，也就是说，他们可以改变一个地方，但他们无法改变整个局面，改革在不断恶化的社会环境中也是不可持续的。

结语

从民国时期乡村治理改革的历史可以看出，中国乡村治理发展的重点是建立基本国家制度，国家控制与乡村自主发展之间的平衡，确保农村治理有充分的外部制度供给，有效控制和管理农村社会，以适应现代国家建设的需要，促进农村社会的发展;另一方面，农村治理的内生动力应继续增强，提高独立治理能力，实现国家权力干预与农村行政资源的互补和整合，降低行政成本，提高治理水平，推进国家治理体系现代化。关键是如何在二者之间找到一个平衡点。国权与乡村独立权力的协调发展，仅仅是一种理想模式。事实上，农村地区差异很大，自上而下的国家权力运行过程中会出现各种各样的扭曲和扭曲，国家要及时总结不同地区成功的农村治理模式，并将其提升到整体制度设计上，同时保持一定的制度灵活性，为地方农村治理提供一定的创新空间。

参考文献

[1]韩东育. 《论语》与乡土中国的密钥[J]. 延边大学学报（社会科学版），2021，54（2）：33-42.

[2]杨思贤. 《乡土中国》对《论语》的诠释[J]. 学海，2020（4）：204-209.

[3]陳文忠. 《乡土中国》75年阅读史（上）[J]. 学语文，2021（4）：3-7，66.

[4]王铭铭，杨清媚. 费孝通与《乡土中国》[J]. 中南民族大学学报（人文社会科学版），2010，30（4）：1-6.

[5]刘大伟，杜京容. 民国时期南京晓庄乡村治理模式探析[J]. 江汉论坛，2020（4）：111-115.

[6]萧子扬. “治贫术”：重访民国时期柯象峰的贫困治理思想——基于乡村振兴的视角[J]. 华东理工大学学报（社会科学版），2020，35（4）：136-148.

[7]邢旭. 乡村治理主体：对民国时期黄河流域乡村内生性精英的微观考察[J]. 华南理工大学学报（社会科学版），2018，20（6）：88-94.