我国区域应急协同联动存在的问题与对策

李焱

摘要：当前地方政府在合作应对重大跨区域的事故灾害时，主要以非制度化的磋商，未形成统一、协调、灵敏的跨区域应急协调联动机制。应在明确各类事故灾害的等级分类的基础上，将区域应急联动工作机制编入对应的应急预案并制定演练协作的工作规划，加强以“联席会议制度”为基础的区域协同指挥，建立完善的区域联动法律法规，以提升区域应急协同联动的行动效率。

关键字：应急管理、应急联动、联席会议、事故灾害;

近年来，随着我国区域一体化的快速发展，区域之间的协同发展越来越紧密，区域内的事故灾难影响力也逐步扩大。如1998年长江流域的特大洪水、2008年的南方冰雪灾害、“5？12”汶川大地震、2019年东南沿海的台风“利奇马”以及2020年初新型冠状病毒感染等事故灾难，相关地区需要统一协调，联合应对。

一、区域应急协同联动问题

目前，我国针对跨区域间的应急管理协同机制刚刚起步，在应对过程中不时出现跨区域预警机制缺失、跨地区联动不力等问题。因此，如何在常态化时刻保持区域间准确的、风险辨识能力、风险研判能力和预警预报能力，在风险来临时具备快速响应并化解风险的应急救援能力，从而构建一个高效的应对区域间事故灾难的协同联动机制，成为摆在应急管理者面前迫切需要加以研究和解决的重大现实问题。

当前我国区域应急联动的主要问题表现在：

第一，各区域政府间应急管理合作缺少统一指挥。

跨区域应急管理是一项复杂的、涉及诸多区域、部门的工作，由于跨区域的重大事故和灾难常常具有突发性和危害性较大的特点，在客观上要求将跨区域的各相关部门迅速整合成统一的整体，形成综合的应急管理体系。但是，我国在长期的“条块分割，属地为主”的模式下形成的应急管理体制缺乏整体性，为协调联动机制的运行带来了许多弊端，各地区、各部门不能迅速整合形成应对危机的统一力量。

第二，跨区域应急指挥协调组织体系不健全。

当前，我国对跨区域重大事故灾难的应急管理并没有建立专门的应急指挥和协调部门。在这种情况下，一旦发生跨区域的重大危机，只能组建临时性的应急管理指挥机构，资源和信息在短时间内难以实现有效的整合，从而贻误应对危机的黄金时机。

第三，跨区域应急协调联动制度体系建设滞后。

首先，缺少跨区域应急协调联动的法律保障机制。目前没有具体处理跨区域重大事故灾难的法律或法规来对地方政府的权限和职责进行明确规定，尤其是各协调联动的主体在应急体系中的地位、权责分配运作规则、处置程序、应急系统建设技术标准、经费保障等都缺乏法律规范，出现法律空白。其次，跨区域重大事故灾难的责任追究机制缺失。再次，缺乏跨区域信息共享机制。跨区域应急管理过程中，危机事件信息不对称和人为封闭问题较为严重。

第四，应急技术标准和区域协同联动预案仍需完善。

跨区域应急协同联动是一项极其复杂的工作，需要有具体的应急准备、响应行动以及事后恢复的技术标准的支持，且技术标准统一、操作性强。此外，区域重大事故灾难的应急联动预案编制不完善，目前各地方政府的事故灾难应急预案以本地区应急力量和资源的调动配合为主，较少涉及跨区域部门间的协同联动，未明确区域间各地协同联动的具体工作方式，也未明确在何种事故灾难等级启动何种级别的区域应急联动。

第五，跨区域资源整合能力不足。

目前，跨区域应急资源调配存在配置方式滞后和缺乏科学管理机制的问题。出现一次突发性事件，有关地区、部门才会成立一个临时性的指挥部或管理委员会，然后再紧急拨款，往往到了不得已的时候，才不惜一切代价进行突击准备。此外，各类储备的物质资源由不同地区、部门管理和使用，其弊端表现为：一方面各地区之间资源重复配置，严重影响社会物质资源的配置效率;另一方面，分地区、部门储备和使用资源的应急模式很容易在突发公共危機发生时形成一个地区资源闲置，而另一个地区资源短缺的状况，社会应急无法产生联动协同的作用。

二、建立区域协同联动机制

我国当前应急管理基于“一案三制”，针对区域联动存在的问题重点开展：

1. 根据事故灾难等级，编制区域分级响应预案

各地方政府建立了不同等级事故灾难的应急处置预案。应将区域应急指挥的职能和区域联动的具体行动与协调方案加入应急预案中。区域应急预案可由应急管理部牵头，相关区域省市专家共同完成编制（如长三角区域应急预案、珠三角区域应急预案等）。

区域应急预案应首先明确适用范围，对影响范围有限的事故灾难等级，由属地政府根据属地应急预案自行处理;对可能影响周边省市的事故灾难等级，须专家或专业机构研判事故影响，根据研判结论明确是否召开相关区域的“联席会议”，启动区域应急预案，统筹应急资源，集中力量共同应对;对可能超出区域应对能力的事故灾难等级，在专家研判的基础上，须上报中央，由中央统筹全国应急力量，集中人力物力应对事故灾难。区域内各级应急管理部门应将区域应急联动预案作为区域协同联动工作的抓手。

2. 加强区域联席会议制度

目前，对于跨区域自然灾害和事故灾难，我国还未建立常设性应急管理的综合指挥协调部门。因此，应定期召开区域联席会议，用于事故灾难的“防”、“控”工作，即“平”时利用应急联席会议制度发挥协同、协商平台的作用，解决各领域常态化问题和信息资料共享问题，沟通事故灾害的防范;在即将发生重大自然灾害前或已发生重大事故灾难时，召开“区域联席会议”并成立应对事故灾难专项负责的应急指挥领导小组，即“战”时前线指挥。领导小组具有足够权力且能有效动员、指挥、协调调度地方应急管理部门资源，形成联防联控的危机处理体系。区域临时应急指挥领导小组应以事故灾难属地为主、临近地区和专业部门增援配合为辅的形式组建应急指挥领导小组，指挥小组在处置跨区域重大灾害和事故的过程中具有绝对权威。

同时，还要定期开展重大事故灾难的应急演练，沙盘推演临时区域应急指挥领导小组的快速组建、快速处置和资源调配，提升重点区域协同应对重大事故灾难的能力。

3. 完善的法律制度，明确责任

第一，建立区域应急协调联动的法律制度。建立跨区域公共危机应对的相关法律，规定相关区域在应对跨区域的重大自然灾害和事故灾难中的职责以及相应的惩治办法，以法律和条例的形式督促各区域积极应对跨区域突发事件。

第二，建立跨区域领导责任制和责任追究制。建立以事故灾难发生地为主，涉及地区为辅的各区域领导责任制和责任追究制，明确责任追究的范围及程序。

第三，建立跨区域信息沟通共享机制。构建高效、完整的信息沟通共享渠道是区域间应急协调联动机制良性运作的前提条件之一。首先，应从法制层面，明确区域间信息共享的责任和义务，加强对屏蔽信息和发布虚假信息的部门和个人的惩罚和处置力度，以保证信息的发布和共享。其次，区域间以书面的形式实施承诺，并在相互合作的基础之上建立一套信息共享的机制。

4. 资源保障

在跨区域应急管理过程中，资金、物资等各种应急资源的合理有效配置是应急管理的难点，也是跨域应急协调联动机制建设的重要保障。

首先，建立跨区域应急防范基金。应建立以政府投入为主、社会投入为辅的跨区域应急防范基金。应扩大财政在防范重大风险方面的投入，并充分利用市场渠道进行融资、筹资，广泛引入社会资金。利用民间力量，加大宣传，提高认识，扩大社会捐助的份额。其次，建立跨区域应急物资综合协调机制。各级应急管理部门及其相关部门需要相互利用各自手中的资源并结成伙伴关系，在合作的过程中明确谁提供资源、谁控制资源、资源的使用等环节。