从《行政处罚法》第六十五条修订看听证笔录效力的变化

冉诗玉 王 茜

（1.重庆市人民检察院第四分院，重庆 409000；2.重庆市酉阳县人民检察院，重庆 409800）

一、进一步确立行政案卷排他原则

鉴于听证制度在自身设计和执法实践中的弊端，其仍存在一定完善发展的空间。《行政处罚法（2017年修正）》第四十二条规定列举了应当告知当事人有听证权利的三种法定情形，此法条采用直接列举的方式对听证范围作了明确限定。从字面含义的表达上看，与这三类处罚事项性质、类别、程度相类似或更甚的行政处罚，通常情况下是被排除在听证之外的。这也就是说，听证制度在行政处罚领域中法律约束作用发挥得并不广泛。实践中，因行政相对人常处于被动、消极的弱势地位，加之前述条文对于申请听证的范围语言不详，行政相对人参加听证的积极性并不高。［1］

基于此种执法模式，一方面当事人申请听证的积极性不高，另一方面行政机关重实体、轻程序的观念依旧存在，“为听证而听证”，使得相对人的听证权利无从保障，导致行政听证程序虚化。抑或是，相对人在听证过程中虽然行使了陈述申辩权利但行政机关无正当理由拒不采纳，导致行政处罚决定“可接受性”差。随着我国法治进程的不断完善，听证制度是为保障当事人合法权益的制度设计，《行政处罚法（2021修正）》第六十五条规定听证笔录作为行政处罚决定的根据，充分体现了我国行政法治蕴含精神，从效力上倒逼行政机关重视听证制度，保障听证程序落到实处，保证当事人在听证过程中行使陈述申辩权利，以维护自身合法权益。现有学者认为《行政处罚法（2021修正）》第六十五条的规定事实上确立了听证程序中的“案件排他原则”，笔者赞同这一观点。行政权是一项公权力，行政机关依据法律规定或授权行使行政管理职能，因其有国家强制力进行保障，故存在侵犯公民私权利的可能。［2］

二、强化行政诉讼司法审查价值

在英美法系国家，行政诉讼中的司法审查制度是一种权力制衡的程序设计，即通过司法权对行政权进行监督控制，落脚点在于保护公民的基本权利。［3］

在审判实践中，对被诉行政行为的司法审查不仅局限于形式上的合法审查，还需对其合理性和适当性作出实质判断。审查被诉行政行为的合法性，其中一个重要步骤便是对行政案卷进行审查。依据案卷排他原则，在行政程序结束后（包括人民法院受理行政诉讼后），行政机关不能再另行调查收集证据，而不论该证据真实与否。这一原则在设计上是为敦促行政机关在作出行政行为之前要充分调查核实相关情况，促其公正、依法、审慎用权。［4］《行政处罚法（2021修正）》赋予听证笔录效力的新规定，决定了听证笔录在整个听证活动的有效利用性。行政机关提交听证笔录无疑是证明其作出处罚决定的重要依据，承担举证责任效率最高、效果最佳的方式。［5］

三、对行政执法实践的新要求

（一）巧用听证质证规则

行政听证其本质是为了保障相对人的权利。一方面要听取相对人的陈述和申辩，并且相对人可以提供相应的证据对其陈述进行说明，在充分举证、论证的基础上，行政机关依法作出行政决定。另一方面，证据开示是行政处罚听证的重要内容，行政执法机关须承担证明违法行为人实施违法行为的证明责任，从而增加行政处罚决定作出的透明性和公开性，提高处罚决定的可接受程度。除了对证据三性及证明力的释明，还可以对法律法规、政策文件及其自由裁量权的行使作出解释与说明。［6］

实务中，倾向性意见认为“裁量基准”在认定性质上是一种规范性文件。裁量基准的制定也需遵循合法行政原则，也就是说其种类和范围不得与上位法相冲突。同时，即便行政机关公布了裁量基准，但行政行为具有一定的自由裁量性，并非“填空题”，因此行政机关在进行行政处罚时要考虑相对人的行为性质、情节严重程度以及危害后果等因素。在裁量基准内根据案件具体情况行使自由裁量权，这也是行政法中比例原则的具体体现。那么，案件调查人员应当根据相应的行政处罚基准（标准）得出裁量结论的相关考量因素，在听证会上向行政相对人予以说明。若在听证结束后、决定作出前，发现新的证据可能改变事实认定结果的，执法机关应当告知当事人有权再次听证或质证，避免过于机械地套用裁量基准，有助于保障公共利益与个人利益的平衡。［7］

（二）规范制作听证笔录

相较于《行政处罚法（2017年修正）》，《行政处罚法（2021修正）》第六十三条规定对于当事人可以申请听证的范围进行了拓宽，不再限于前者规定的三种情形，且兜底条款中其他较重的行政处罚，均可以申请听证。在听证过程中制作的听证笔录，既充当了行政机关按照程序正当原则听取相对人陈述申辩的证据，又记载了行政机关作出行政行为的事实、依据以及相对人的意见，在一定程度上客观还原事实。因此听证笔录不能是行政机关单方意志的产物，而是在笔录形成过程中，强调行政相对人的参与，听证程序设置上，强调利害关系人对行政主体的制约。听证会的记录人员应当全面、客观、准确地记载听证活动中的事项，对相对人的陈述尽可能还原记录，并且已经参加听证的当事人核对确认。［8］

听证应当公开进行，对于在听证过程中已经核对并签字确认的陈述，受诚实信用原则的约束，当事人不得在事后作出相反的陈述。至于对听证笔录的补正，笔者赞同叶必丰教授的观点，即当事人只能对自己发言部分进行补正，且需要其他参加人予以确认，其他听证参加人不知情而没有经过质证程序的单方面补充，不具备法律效力。［9］

（三）增强释法说理能力

在行政处罚中，行政机关与被处罚对象是管理与被管理的不平等关系。在听证过程中，行政机关要阐述被处罚对象的违法事实、处罚理由及法律依据以达到惩戒违法行为的目的，当事人则通过对上述内容的反驳辩解来对抗行政机关。行政处罚属于典型的侵益型行政行为，在这种对立关系中，行政机关难免具有天然的优势。由于听证笔录记载事项对后续决定作出以及行政复议乃至诉讼有着重要影响，因此，应对行政机关施加一定的限制。行政机关不仅需要举证证明自己的行为具有合法性、合理性，还应当说明其自由裁量权的行使过程，适当调整制式笔录内容，进行条理性梳理，否则相对人的听证权难以充分保障。［10］