检察机关提起行政公益诉讼一体化办案机制研究

2021-11-25张瑞雪

法制博览 2021年27期

张瑞雪

（河北大学法学院，河北保定 071002）

在国家利益和社会公共利益保护上，民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼都各自发挥着不可忽视的作用，针对现在公益诉讼涉及的领域越来越多，案件办理的知识和能力要求也越来越高的办案现实，众多检察机关已经在积极实践一体化的办案机制，与其他机关、社会组织的协作交流使得公益诉讼案件的办理更加顺利，检察机关的办案压力也大大得到了缓解。在这样的公益诉讼发展环境下，很多学者便呼吁要回归公益诉讼制度设计的初衷，把行政公益诉讼放在优先考虑的位置，特别是在公益诉讼的办案力量和办案资源的配置和投入上。

一、行政公益诉讼本质理清

（一）行政公益诉讼的本质

1.权力制约的工具

对比其他诉讼类型，行政公益诉讼更侧重于法律监督而不是纠纷解决。对于行政机关不作为或者乱作为的现象，检察机关作为法律监督的主体，有权力也有义务予以纠正，而若只赋予检察机关提出检察建议的权力，对于行政机关可能没有威慑力，起不到实际的监督效果，行政机关不改正错误的行政行为，国家利益和社会公共利益就难以得到恢复［1］。因此，赋予检察机关通过提起行政公益诉讼的职权，使法院对于拒不改正错误行政行为的行政机关进行强制执行，以实现有效的社会监督，切实保护国家利益和社会公共利益。

2.诉讼信托论的产物

诉讼信托是指受托人因委托人的委托而以自己的名义进行诉讼活动，是委托人不仅要把自己的诉讼权利，而且要把自己的实体权利转移给受托人的制度。正是由于诉讼信托理论的存在，使检察机关提起行政公益诉讼不仅存在了合理的制度基础，而且使检察机关成了行政公益诉讼的唯一适格起诉主体。由于行政公益诉讼的被告是行政机关，具有特定的行政专属性，一般的公民和社会组织可能没有与行政机关相抗衡的能力，而检察机关作为国家的法律监督机关，因为诉讼信托理论的存在获得国家和人民的委托，成为合法的行政公益诉讼的诉讼主体，针对行政机关的违法行为提起诉讼，以保护被侵害的国家利益和社会公共利益。

综上，基于权力制约和诉讼信托理论的基础和众多学者的多方面论证，检察机关已经成为提起行政公益诉讼的唯一适格主体，这是一个没有争议的问题［2］。而正是由于检察机关是提起行政公益诉讼的唯一适格主体这一特点，使得行政公益诉讼在面对当前针对公益诉讼涉及领域不断复杂、专业化水平不断提高的形势，在不得不选择日趋一体化的办案制度的大趋势下，成为保护国家利益和社会公共利益的最佳选择。

（二）行政公益诉讼一体化办案机制的法理基础

目前针对检察机关提起行政公益诉讼实行一体化办案机制已经具有很多理论和实践案例的支持，其主要法理基础如下：

1.法律基础

我国《宪法》将检察机关定位为国家的法律监督机关。检察机关的法律监督不同于公民和社会组织的监督，其具有强制性和更强的约束力，检察机关法律监督者的身份使其在行政公益诉讼一体化办案过程中对证据的收集和情况的了解更加便利，极大地提高了诉讼效率［3］。

2.职权基础

我国检察机关实行的是上下级间领导与被领导的关系。我国《宪法》和《人民检察院组织法》都规定上级检察院可以领导下级检察院的工作，这表明在行政公益诉讼的办案过程中，对于下级检察院难以解决的案件或者基于区域内职权之间的限制不便进行调查时，可以由上级人民检察院或者由上级人民检察院统一调配其他检察院的检察人员进行立案调查，检察资源的统一调配和合理分工有利于在行政公益诉讼中突破职权制约，缓解下级检察院无权监督或起诉上级或同级人民政府的困境，是实现行政公益诉讼一体化办案的重要制度基础。

3.实践基础

实践中，部分检察院已经出台了关于公益诉讼的一体化办案机制，明确了一体化办案机制的原则，检察机关和行政机关在一体化办案过程中的职权和义务，并在案件中得以实践［4］。例如，河北省制定出台了《河北省检察机关公益诉讼一体化办案工作暂行规定》，明确了公益诉讼一体化办案的原则、具体机制以及各级检察院的职权范围等内容，为一体化办案提供了有效的制度支撑；部分检察院还与一些行政执法单位进行合作，实现资源共享，建立了公益诉讼专家库，通过听证会、座谈会等形式，集合各种社会群体的力量，整合社会资源，办理公益诉讼案件。不管是检察系统的上下统一调配还是检察院与行政机关的共同联合办案抑或是吸纳社会专业人士的参与，都体现了公益诉讼一体化办案机制的大趋势，为行政公益诉讼一体化办案机制的完善提供了丰富的实践经验。

二、检察机关提起行政公益诉讼的办案现状

（一）实务现状

目前我国各地行政公益诉讼的一体化办案机制的构建进程还存在着较大差距，有些省市在检察一体化办案经验的基础上，已经构建了日渐成熟的公益诉讼一体化办案机制并进入逐步完善阶段，而有些地区的行政公益诉讼的一体化办案机制才刚刚起步。因此，研究先行省份和典型案例的办案机制对于全面构建行政公益诉讼一体化的办案机制，形成全国统一的行政公益诉讼一体化办案机制具有重大借鉴意义。

河北省在公益诉讼的一体化办案进程中属于率先探索的省份，其不仅出台了《河北省检察机关公益诉讼一体化办案工作暂行规定》，而且在案件办理过程中也较早开始尝试适用一体化办案机制，各市县对于一体化办案机制的贯彻工作也使公益诉讼的办案质效得到了很大的提高。以河北省人民检察院牵头办理的一起督促税务机关履行税款追缴职责行政公益诉讼案为例，河北省人民检察院在收到上海闵行区青悦环保信息技术服务中心《关于对河北省违规申请环保退税企业退税追缴进行监督的申请》后，于第一时间派出两个调查组对保定市、辛集市涉及的案件线索开展了调查工作。在省院统一指挥下，省、市、县三级检察院干警组成联合调查组先后到当地生态环境局、税务局、法院等部门进行核实，调取证据。同时还将案件线索分别交办有关市县，以省检察院监督指导，各市、县具体落实的方式展开，相关市、县院经过开展工作，实际督促相关税务行政部门，共收缴退税6000余万元，使一体化的办案机制得到了完美的贯彻落实。

笔者在最高人民检察院官网以行政公益诉讼为关键词，按照相关度的顺序整理，共检索出一年内的指导性案例469件，其中包括国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼典型案例。在对案例的阅读分析过程中，笔者发现在指导性案例的办案过程和诉前程序中，“磋商”“听证”“联合”“协作”等词出现的频率最高，典型案例中，检察机关大多充分利用诉前程序，联合众多部门，调查核实、协调解决损害国家利益和社会公共利益的现象。从检察机关在诉前的这些工作过程，我们已经可以看到在检察机关办案过程中的一体化趋势，同时我们也看到了多部门联合协作、分工配合、资源共享的一体化办案机制的工作效果显著，最主要的是以点带面，通过一个案件的调查解决一类案件的问题，极大地提高了工作效率，扩大了社会影响。

然而，制度完善的省份和典型案例还只是少数，行政公益诉讼一体化办案机制在全国并没有得到普遍适用。笔者在中国裁判文书网上检索出全国的行政公益诉讼案件2276件，大部分都缺少一体化的办案机制，只是充分履行了诉前的检察建议程序后就会进入诉讼阶段，进行磋商的都是少数，案件上下一体联合办案的实践较少，线索统一管理不到位、横向和其他专责机关的协作较少、检察机关内部各职能部门之间的分工协作不够系统等问题仍然较多。对比一些先行省份的行政公益诉讼的办案效果和典型案例的办案过程，更加突显了行政公益诉讼适用一体化办案机制的优势与价值。

（二）行政公益诉讼一体化办案机制的价值

1.行政公益诉讼保护范围不断扩大的现实需要

观察各地人民检察院的司法实践，目前行政公益诉讼的保护范围已经不再限于民事公益诉讼保护的环境污染和消费者权益保护两大领域，行政公益诉讼的保护范围已经扩展到了生物多样性保护、网络侵权和妇女儿童权益保护等很多新型领域。这些领域涉及的专业知识是很多检察官难以解决的问题，因此，加强行政公益诉讼一体化办案机制，通过与其他机关和社会专业人士的合作，充分了解新型领域的专业化知识，助力检察机关办好新型行政公益诉讼案件，对于保护国家利益和社会公共利益是必不可少的［5］。

2.有利于集中办案资源提升办案效率

行政公益诉讼案件最终的目的是对于国家利益的保护，因此，对于很多国家利益持续遭到侵害的案件，办案效率和办案质量一样重要。实行一体化办案机制，通过上级检察机关对下级检察机关的办案人员和资源的统一调配、统一指挥，有利于整合办案力量，保证行政公益诉讼的高效完成。

3.有利于排除办案干扰保证办案质量

行政公益诉讼与民事公益诉讼最大的区别就在于其被诉主体是行政机关，有些地方检察院与行政机关之间因其他工作的需要，免不了会出现人情案、关系案，有些影响较大的案件还可能会遭到行政机关领导干部的干扰，给办案工作带来了极大压力。实行行政公益诉讼一体化办案机制，对于有可能出现地方保护的案件，由地方检察机关报送上级机关统一调配人员或者直接由上级检察机关进行案件的办理，有利于减少办案的干扰，确保工作的顺利进行。

三、检察机关提起行政公益诉讼一体化办案机制的制度构想

目前，检察机关提起行政公益诉讼实行一体化的办案机制是适应公益诉讼快速发展、受案范围不断扩大、保护领域日渐专业化趋势的必要选择。不管是从各地的检察机关的办案实践，还是公益诉讼的理论发展来看，行政公益诉讼一体化办案机制的基础已经存在，现阶段需要解决的便是针对如何进行一体化办案机制进行制度设计，力求早日实现行政公益诉讼一体化办案机制的制度化和法律化，以为其他公益诉讼提供借鉴经验。

针对行政公益诉讼和检察机关的办案特点，应当将行政公益诉讼的一体化办案机制分为纵向一体化和横向一体化两个方面来设计。

（一）纵向一体化

纵向一体化的办案机制主要是基于检察机关上级领导下级的职权特点，使行政公益诉讼的办案过程形成上下联动、协同合作的一体化办案机制。形成纵向一体化的办案机制需要处理好以下几个内容：

1.线索管理一体化

行政公益诉讼案件的线索琐碎，案件涉及范围面广，检察机关应该形成上下一体的线索管理体制，形成以设区市级检察为中心的线索管理平台，可以借助互联网信息平台，实现省、市、县三级检察院的线索互通，资源共享［6］。基层检察院发现案件线索的应当移送市检察院，市检察院对线索进行摸排调查之后，认为其属于涉案范围较窄的可以由县检察院进行调查起诉的，交由合适的县检察院负责调查；认为属于应当由自己调查的案件，交由负责调查的有关职能部门开展调查活动；认为属于特大范围、涉及特大利益的案件，提请移送省检察院调查决定。

2.案件分类一体化

并不是所有的行政公益诉讼案件都必须适用一体化办案机制，针对一般简单案件，可由县级检察院独自办理，上级检察院做好监督指导工作即可；对于相对复杂的案件，实行县检察院和市检察院两级检察院联合办理，由省级检察院负责监督指导；而对于案件范围和公共利益涉及全省，地方影响力比较大的案件就应当由省级检察院牵头，以市检察院为主体，县检察院予以配合协作的方式进行，以形成最全面、最系统的一体化办案组织，集中检察力量，保护公共利益。

3.上下一体办案与基层办案的关系

实行检察院上下一体办案机制并不是完全剥夺下级检察院特别是基层检察院的独立办案权利，案件分类是十分重要的一环，对于一些简单的行政公益诉讼案件不适合一体化办案机制的，可以仅由基层检察院独立办理，无须请示上报市检察院，保持基层检察院独立的办案主体地位；对于县市两级检察院联合办案的，也不是市检察院的“一言堂”，虽然县检察院要听从市检察院的统一指挥和调配，但对于一些涉及基层具体情况的案件，市检察院也应该充分听从县检察院的意见，做到集合群力、汇集群智，办理行政公益诉讼案件。

（二）横向一体化

行政公益诉讼案件办理过程中加大与其他机关和社会组织、专业机构的合作是为适应行政公益诉讼涉案范围不断扩大，专业知识不断加深趋势的必然选择。检察机关和其他机关、专业机构利用各自的优势和资源，形成互相配合、互相支持的一体化办案格局需要解决好以下几个内容：

1.检察机关内部职能部门之间的一体化

行政公益诉讼案件的受理、线索的审查、案件的移送这些诉讼程序的各自职能部门之间要坚持分工负责、各司其职、相互配合，形成内部职能一体化的办案模式；同时基层检察院之间也要主动加强横向协作，联合办案，明确在线索移送、技术支持、协同办案等各个程序阶段的具体的一体化协作方式，以使基层检察院之间互相配合、互相支持，成为行政公益诉讼案件办理的主力军。

2.检察机关与其他机关之间的一体化

行政公益诉讼一体化办案机制虽然主要是针对检察系统的整体运行，但检察机关与外部其他机关、社会组织之间的密切合作、相互配合的办案机制，不管是从案件复杂程度还是从实现社会的有效监督角度来说都是很有必要的。加强检察机关与外部其他机关和有关社会组织的合作，主要集中于涉及某些超出检察机关专业领域的知识和技术，例如，涉及生物科技、电子信息等领域的行政公益诉讼案件时，要想查清案件事实就必须了解相关专业知识，运用相关科学技术，显然这些是超出检察机关的专业范围的。因此，只有加强检察机关与外部其他机关和社会机构的合作，才能真正解决案件涉及的难题，才能真正实现国家利益的保护。

3.一体化办案与普通办案的关系

虽然很多复杂的行政公益诉讼案件通过一体化的办案机制能够及时有效地得以解决，并产生了良好的社会影响，但并不是所有的案件都必须适用一体化的办案机制［7］。要处理好一体化办案与普通办案的关系就要认识到一般与个别的关系，一体化的办案机制是新形势下为适应公益诉讼日渐复杂化、专业化的特殊选择，对于普通的行政公益诉讼案件还是应当以检察机关独自办案为主体，如果所有案件都统一适用一体化办案机制的话，可能会导致因统一调配而延缓办案速度、影响办案效率等问题的出现。因此，行政公益诉讼一体化办案机制应当以必要性为原则，坚持普通案件办理程序为主，一体化办案为辅，真正实现通过行政公益诉讼保护国家利益和社会公共利益的目标。