行政协议对民法合同原理的援用

2021-11-25杨映峰

法制博览 2021年7期

杨映峰

（广州金鹏律师事务所，广东广州 510623）

为了实现行政管理、公共服务目标，行政机关会与公民、法人或者其他组织之间，经过协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，这一达成的协议就是所谓的行政协议。其在建立之初，就是为了体现和维护行政管理的目的和公共利益。民事合同所体现则是私人利益。所以从这个角度来看，行政协议与民事合同有较大的差异性［1］。在市场经济逐渐扩大对公法领域影响的背景之下，逐渐产生了行政协议。由此可见，在行政协议之中，既可以体现市场经济合同的特征，同时也可以体现出公法领域特征。正因为行政协议在性质上的上述特点，就有学者提出了质疑，能否可以依据行政协议、民事合同之间的差异，就可以彻底否认行政协议可以援用民事合同的原理［2-3］。针对这一疑问，接下来围绕行政协议与民事合同的概念、行政协议对民事合同的援用的必要性和理论、援用的范围和程度这四部分内容进行了研究与论述。

一、行政协议与民事合同相关概述

（一）行政协议的概念与特征

行政协议是行政机关为了实现行政管理和公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的缔约主体至少一方为行政主体。订立行政协议的目的，就是完成行政管理目标，为社会谋求更丰富的公共福利。因此，行政机关之间因公务协助等事由签订的协议、行政机关与工作人员之间的劳动人事协议、行政主体与其他主体之间的买卖、租赁等民事合同应当不属于行政协议。

（二）民事合同的概念与特征

民事合同是民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。特征是：（1）合同主体是平等的自然人、法人或其他组织。（2）合同的目的是设立、变更、终止民事权利或义务关系。（3）合同本身代表双方的一致意见。

二、行政协议对民法合同原理援用的必要性

签订行政协议是行政机关在履行其行政管理职能过程中为实现行政目标而实施的具体的行政行为，属于一种特殊的行政管理活动，与行政命令、行政强制、行政处罚、行政给付、行政许可等行政管理活动有所不同的是既具有“行政性”，同时也具有“协议性”。研究行政协议对民事合同规定的参照适用，可以更清楚地理解行政协议的类型、规制等内容，有利于在经济活动中维护行政相对人的权益。

三、行政协议对民法合同规定援用理论分析

探讨行政协议对民法合同的援用理论，实际就是在探讨行政法与民法之间的关系。

在历史上对行政法与民法的研究过程中，可以发现行政协议的出现以及后续的发展，其实最早是从民法合同上开始的。国外对于合同制度的研究时间早于国内，早在十九世纪后期，英国的法学研究者就提出了法律面前人人平等的观点，在其理论中包含了不同地位的人在普通法面前都应受到一致对待的观点。这种观点在国家职能、社会管理工作等方面的不断变化中，片面和偏执的特性逐渐凸显出来，也受到了后人的批判。正是因为社会发展不断推进，在一定程度上出现了国家、公民的不平等问题，才引发了法律研究者对于国家、个人在法律面前地位、平等关系的思考。继续沿用当前阶段的普通法规则，是无法实现对国家行为的有效控制的，亟需创设与社会发展阶段相符的特殊性法规。在新的历史阶段，对行政法相关的研究不断深入，学者们发现行政法本质上是在普通法的基础上出现并得到发展的。在行政法中既存在公法性质，也存在普通法性质。事实上行政协议与民事合同的对立关系并不突出，两者同时具有差异性和相似性，甚至可以说其实两者之间的界限并不明显，所谓的“混合法律体系”，就是建立在考虑私法与公法的共通性基础上的。如果单纯用行政法约束行政协议，则会脱离契约行为的本质；如果单纯用司法程序运作行政协议，则不能很好地体现出司法维护公共利益的作用。所以对行政协议最好的运作与约束形式，就是将行政法与民法结合起来。

当前政府职能正逐渐由管理型向服务型转变，过去管理国家，解决行政问题的做法，并不能与当前社会发展相适应。在行政管理中，运用行政合同可以很好地体现现代行政理念，促进了政府职能转变，在社会行政活动中逐渐得到了广泛的应用。通过签订行政合同，有助于行政主体更好地履行行政管理职能，保护了社会公共利益。

四、援用民法合同原理的范围与程度

（一）订立合同的方式、合同的相对性

要约与承诺是最基本的内容。行政机关作为要约人或受要约人，均需要在签订协议之前，保证存在要约与承诺行为，这一特征是与民事合同的要求具有高度一致性的，对民事合同中关于要约与承诺的到达、合同的成立、生效以及变更、终止的规则，可以援用。《民法典》第一百一十九条规定依法成立的合同对当事人具有法律约束力。依据法律、行政法规的规定合同的订立、变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，依照其规定。

（二）合同当事人主体资格

签订民事合同的当事人应当具备民事行为能力。行政机关属于机关法人，在签订行政协议时也必须具备与合同相关的行政管理职能，否则，签订的行政协议可能不生效或无效。例如：开发区管理委员会作为出让方与受让人订立的土地使用权应当认定无效。

（三）全面履行合同的原则

行政协议与民事合对合同当事人均具有约束力，双方应当按照约定全面地履行自己的义务。在订立、履行合同过程中应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。例如：《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第三十一条规定：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

（四）公平原则

在民事活动，民事主体要遵循公平原则。行政机关在履行行政协议的过程中，同样要遵循公平原则。例如：《优化营商环境条例》第九条规定：市场主体应当遵守法律法规，恪守社会公德和商业道德，诚实守信、公平竞争，履行安全、质量、劳动者权益保护、消费者权益保护等方面的法定义务，在国际经贸活动中遵循国际通行规则。《保障中小企业款项支付条例》第六条规定：机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

（五）代理行为

民事合同的签订，其中的民事代理行为可以明确体现出法律关系，代理人所实施的行为，是在被代理人授权的范围中的。代理人行为产生的法律后果，承担者是被代理人。行政协议通常也是由行政机关的负责人或者其授权代理人签订的，行政主体的代理人在授权下实施的行为可视作行政机关的行为，称职务代理，这在法理上和民事代理行为具有相通性，可以援用。