普通公路PPP项目的合作风险标前分析和应对探讨

钟焕祯

（中交四航局第一工程有限公司，广东 广州 510000）

目前，各地在大力改善和升级辖区内的国省道等普通公路，然而此类公路的建设资金主要来源于地方性财政和债务资金，进而增加地方债务。因此，地方对普通公路升级和完善需求急切与政府债务不断扩大之间的矛盾，成为当前地方政府迫切需要解决的问题。

近年来，随着PPP模式在国外取得成功经验并于2014年开始得到国家的认可和推广。因此，将PPP模式引入公路建设中，发挥社会资本方在建设和运营全过程的综合优势，成为将来公路建设的重要模式。然而，普通公路PPP项目的非盈利性、补贴缺口大和融资量大等特点，使得项目合作过程中存在一定的风险；因此社会资本方在项目投标前须对项目合作风险进行分析和应对。

一、PPP模式的特点

PPP模式，即政府和社会资本方合作，是公共基础设施中的创新运作模式。具体是指在公路、水务、市政等基础设施和公用事业领域，政府采取竞争性方式选择具有投资和运营能力的社会资本方；根据合同约定，由社会资本方提供相应服务或产品，政府依据考核结果支付相应费用的创新型采购方式。

在项目运营过程中，根据产品或服务使用收入的来源不同，PPP付费机制有使用者付费、政府付费和可行性补助缺口等三种付费方式。在实施中，PPP项目采用使用者付费和可行性补助缺口相结合的付费模式，能够保障项目公司的合理利益，能够覆盖成本；但在政府本身的信用和财政支出承受能力决定了可行性缺口补助能否及时到位[1]。

二、PPP模式的优势

（一）有效缓解政府新增债务和化解存量债务

采用PPP模式，项目融资就会主要依靠社会资本方来完成，将原本由政府债务的资金转变为社会资本方债务，政府投入的资本金占比小，当期财政预算投入和负债减少。同时，双方共同成立的SPV公司的举债不计入政府负债，PPP模式为政府提供了表外融资。PPP模式有利于政府缓解增量债务和消化存量债务，在财政预算有限的情况下，可以同时开展更多融资规模大的基础设施和公共服务项目。

（二）强调“风险共担、利益共享”

社会资本拥有丰富的项目建设和运营经验，合理的管理团队，良好的成本控制能力和资金利用效率，有效控制项目建设成本，缩短建设周期，提高项目建设效率。同时，社会资本对项目运营具有更强的控制力，可以提高项目运营的管理水平，提高项目的盈利能力。在PPP项目中，政府将部分风险转移给社会资本方，实现合理的风险分担，降低项目的总风险，提高项目的成功率。社会资本方通过项目运营获得长期稳定的收益，最终实现政府方与社会资本方的双赢。

（三）提高基础设施和公共服务的供应质量和效率

过去，政府及其授权机构是公共产品的唯一提供者和管理者，缺乏竞争，供给和服务效率低下。在PPP模式下，社会资本方是项目实施的主要参与者，在相应领域积累了丰富的经验，对项目质量有较强的控制能力；同时，社会资本可以参与公共产品和准公共产品的供给。社会资本方在项目管理、资源利用和技术等方面具有优势，而政府在行政权力和监督管理方面具有优势。两者优势互补，有利于提高基础设施和公共服务供给的质量和效率[2]。

（四）具有独有的经济优势

传统项目的建设阶段和运营阶段分为两个不同的公司。建筑企业和经营企业都倾向于实现自身利益的最大化。没有来自政府的低税收、优惠政策或提高收费等外部激励下，他们不会积极改善自己的努力。在PPP模式下，由SPV公司负责项目的建设和运营；出于对建设阶段节约成本和在运营阶段增加利润等的考虑，社会资本方会采取改善管理模式、控制成本等措施，提高自身的努力，加强项目质量管理[3]。

三、PPP模式下的缺点和风险点

（一）PPP长期合同缺乏足够的灵活性

PPP项目特许经营期基本在10年以上；在高速发展的今天，PPP 项目未来具有不可预测性，人事换届、物价上涨、政策法律变动等因素都会影响项目的正常运营。较长的合同期与约束性合同条款限制了PPP的灵活性。

（二）融资成本高和不确定性

社会资本方的信用担保较缺少；在没有政府担保的情况下，融资机构对其融资费率较高，其融资成本比政府方融资成本高，进而增加了融资的不确定性。

（三）使用者付费收入和政府缺口补贴到位不确定性

使用者付费收入和政府缺口补贴均基于项目前期预测；实际在运营期中使用者付费收入可能因运营环境和条件变化等原因存在达不到预期的情况，同时政府本身的信用和财政支出承受能力决定了可行性缺口补助能否及时到位。

四、项目案例分析探讨

（一）工程概况

广东省江门市某国道改扩建PPP项目，路线全长约34km，工程内容包括路基工程、路面工程、桥梁涵洞工程等。项目总投资约30亿元，其中纳入PPP项目总投资约20亿元。

本项目采用“PPP+可行性缺口补助”模式运作，由政府授权交通运输局作为本项目的实施机构，采用公开招标方式选定社会投资人，社会投资人中标后成立SPV公司，并由SPV公司负责投融资、建设和运营及维护，合作期满后无偿转移给政府指定机构。

（二）主要合作条款

第一，合作期限：本项目总合作期14年，其中建设期3年，运营期11年。

第二，股权结构：本项目政府不参股，全部由社会资本投资。

第三，回报机制：本项目采用“PPP+可行性缺口补助”模式运作，回报方式有使用者付费和政府可行性缺口补助。

1.使用者付费

使用者付费包括项目合作范围内的服务区、加油站、广告经营等产生的收入，运营期测算使用者付费收入约占总收入的20%。其中，服务区由政府方自行投资建设完毕后移交SPV公司运营；广告牌和加油站等由社会资本方负责投资、建设、运营[4]。

2.可行性缺口补助

可行性缺口补助付费公式：Vgf=A+M-U。式中，A为可用性服务费，根据项目建设成本及综合资金成本报价计算得出；M为运营服务费，根据运营成本计算得出，M=年度运营成本×（ 1+运营服务利润率），而运营成本暂按为600万元/年，运营服务利润率不高于8%；U为使用者付费金额，暂按为3000万元/年，固定不变。

（三）投融资方案

1.资本金部分

本项目总投资约30亿元，考虑政府承担部分及省级专项补助抵减部分，本项目纳入PPP项目范围的估算总投资约为20亿元，本项目资本金为4亿（按总投资的20%）。

2.融资部分

本项目融资部分占项目总投资的80%，约16亿元，以SPV目公司为贷款主体，通过SPV公司PPP经营权、收益权质押等方式向银行贷款解决（建设期利息计入社会资本方实际投资额）。

（四）项目合作风险分析和应对措施

1.政府可行性缺口补助风险

政府在运营期可能存在不能按要求支付可行性缺口补助的风险。应对措施：首先，本项目已履行了“两评一案”评审程序，财务承受能力论证符合PPP项目相关规定；其次，该市地处粤港澳大湾区且市政府承诺将政府可行性缺口补助资金列入政府财政预算及中长期财政规划。

2.使用者付费风险

本项目使用者付费比例约为20%，预估的使用者付费比例较高，存在一定的市场风险。

应对措施：第一，加强对使用者付费项目的研判，在投标报价时考虑一定的使用者付费风险；第二，经沟通，本项目服务区由政府方自行投资建设完毕后移交项目公司运营，实际可委托政府方下属国企运营（即服务区收入固定）；第三，加油站、广告牌由社会资本负责投资、建设、运营，可委托政府方或第三方经营，项目在财务测算中考虑市场风险，加油站和广告牌收入按基准收入的75%测算[5]。

3.融资风险

本项目贷款比例较高，能否完成融资存在不确定性。应对措施：本项目为正规PPP项目，已通过“两评一案”，且已进入财政部PPP项目库，项目收益来源可靠，融资容易落实；本项目地处粤港澳大湾区，金融机构融资意向较为强烈，与多家银行已表达了融资意向[6-7]。

五、结论

PPP模式作为政府基础设施投资的重要创新模式，有利于在缓解政府新增债务和化解存量债务的前提下提高基础设施和公共服务的供应效率和质量；但同时融资的及时性、合同期内使用者付费的实现率及政府缺口补助到位及时性直接决定项目最后的实施效果。正确辨识和应对可能存在的合作风险，应先判别PPP项目本身的合法合规性，做好对项目投标前资料文件的研判、分析和测算，加强与政府方的深度沟通，多渠道扩宽融资通道。