交通违法行为“非现场处罚”法律研究

李弋强

（南京工业职业技术大学马克思主义学院，江苏 南京 210023）

近年来，我国各地公安交管部门在交通管理中大量引入“电子警察”，通过电子监控、电子眼等科技手段对驾驶人的交通安全违法行为进行记录，固定证据，之后再对驾驶人进行处罚。这种处罚模式不同于传统警察现场处罚。警察既不在现场取证，也不在现场开具处罚决定书，当事人只需查询自己交通违法记录，接受记分或者缴纳罚款即完成整个处罚过程。在这个处罚过程中，执法者与违法者不见面，违法者甚至都感觉不到自己有违法行为。这种执法模式被称为“非现场处罚”。

一、非现场处罚模式的特点

非现场处罚从概念上看，是与现场处罚相对应的概念。但是，这个经常被使用的词语，却并非严格意义上的法律术语，目前对“非现场处罚”在法律条文中尚未有明确的界定，在学理上也没有公认的意见。但是，非现场处罚模式客观上存在，无论执法者和被处罚者，都能感觉到“非现场处罚”与“现场处罚”存在明显区别。

笔者认为，非现场处罚模式有四个特点。首先，非现场处罚主要由交通技术监控发展而来。因此，非现场处罚模式主要依靠电子化、自动化的高科技信息设备系统，用科技手段实行交通行政执法和安全管理，非现场处罚模式对交通技术监控的依赖极高。一旦交通技术监控出现技术问题，例如设备故障或者设备设置本身不合规不合理，就会导致处罚不规范。

其次，在非现场处罚模式中，违法行为的发现取证程序和违法行为的处罚程序分离，具有事后处理的特点。尤其在违法行为告知程序上，与现场处罚模式有较大的区别。交通技术监控资料记录的违法行为在被录入系统后，当事人可能在较长时间内并不知晓。最典型的案例就是2005年的杜某案。2005年5月，菜贩杜某发现从2004年7月20日到2005年5月23日在驾车运货时，共被监控拍到闯禁行区105次，累计需缴纳罚款1.05万元。［1］事后处理的一个显著特点就是很容易导致当事人不知道自己违法的事实，这也会让社会公众对非现场处罚的规范性产生疑问。

第三，在接受违法处理上，非现场处罚模式鼓励当事人利用网络银行、自助设备等自助支付手段主动完成罚款缴纳。如无必要，执法者与违法者可以不见面，这极大地提高了行政处罚的效率。例如，公安部推出的交通安全综合服务管理平台“交管12123”即具备违法查询功能、缴纳罚款功能等。交通违法处理全过程都可以在手机App上完成，行为人缴纳罚款后实际并不需要再去公安交管部门开具处罚决定书。这种特点又使得行政处罚的“处罚与教育相结合”的功能受到了影响。因为对于被处罚人而言，直观感受是缴纳罚款即完成处罚，自己并未通过处罚受到教育。

第四，在一般的行政处罚程序中，执法机关应先听取当事人申诉，再进行处罚。而在非现场处罚模式下，申诉程序后置。交通技术监控拍摄曝光照片被录入系统，就会对当事人产生实质性影响。当事人有异议，只能提出申诉，由公安交管部门决定是否撤销曝光。这个处理过程不是先听取申诉再处罚，而是先处理，再听取申诉。这种处理顺序的变化，无形中改变了行政处罚举证责任的分担，也大大增加了当事人申诉的难度。

笔者认为，根据非现场处罚模式的四个特点，可将非现场处罚模式总结为：公安交管部门利用交通技术监控等手段，对违法行为进行记录，证据保存于系统，事后再根据证据进行处理的处罚模式。该模式淡化行政处罚的决定作出程序、处罚送达程序、当事人申诉程序，同时鼓励当事人主动缴纳罚款完成处罚，提高了行政处罚的效率。

二、曝光行为的法律属性

非现场处罚一般有如下过程：技术监控取证——违法照片审核——录入公安系统——当事人查看后认可，生成处罚决定书——当事人履行义务。而在这个过程中，最核心的环节是违法照片通过审核后，被录入公安机关交通管理综合应用平台，一般简称为曝光。曝光产生后，当事人的权利就受到了实质性限制。如果不处理，机动车不予年检，不能合法上路。但此时，名义上的行政处罚其实并未作出，只有当事人通过自助设备或者手机App等途径处理曝光时，点击确认“无异议”生成处罚决定书，行政处罚决定才真正作出。那么，这种曝光并限制机动车年检的做法在法律上该如何定性呢？

有观点认为，公安交管部门将曝光照片录入公安机关交通管理综合应用平台，并将消除曝光与机动车年检挂钩，是履行告知义务的表现。因而可以将这种曝光并限制年检的行为理解为“违法行为告知程序”和“行政强制措施”的表现。

笔者认为，曝光照片被录入公安机关交通管理综合应用平台，当事人的权利义务即受到实质性影响，这种实质性影响既不是“行政强制措施”，也不是“行政处罚告知”，而是一种通过增设行政许可前置条件，限制公民他项权利的方式，来实现处罚目的的“准行政处罚”行为。

首先，曝光并限制机动车年检的做法不是行政强制措施。《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施的目的是“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”，不允许未处理曝光的机动车进行年检，显然不属于行政强制措施。

其次，曝光并限制机动车年检的做法也不是“行政处罚违法行为告知程序”。行政处罚告知程序是行政处罚的法定程序，目的是告知违法当事人行政机关将做出行政处罚决定，告知当事人在行政处罚前依法享有的权利。但是，限制未处理曝光的机动车进行年检，这并不是“告知”行为，因为违法行为人在接到“告知”后，如果未处理曝光，其机动车还是不能年检，所以限制年检并不是程序上的“告知”行为，而是实体上的“处理”行为。

最后，曝光照片被录入公安机关交通管理综合应用平台后，行政机关对案件的举证规则无形中发生了根本性改变。一般来说，对于违法行为，行政机关应当承担举证责任，举出充分的证据证明违法嫌疑人有违法行为。但是，曝光照片经审核，初步能够认定违法嫌疑人有违法行为，就会被录入公安机关交通管理综合应用平台。此时，如果当事人有异议申诉，公安交管部门则会要求当事人举证，证明自身清白，否则不予消除曝光。这意味着，案件事实的举证责任已经被转移到违法嫌疑人。这种举证规则的改变表明，曝光照片被录入公安机关交通管理综合应用平台这个行为，已经初步具有了行政处罚的效力，而绝不仅仅是告之行为。

笔者认为，曝光并限制机动车年检的措施，已经对当事人的实体权利产生了影响，当事人只有履行义务才能让自己权利恢复正常。这种限制行为其实非常类似于对已生效的行政处罚进行“行政强制执行”。因此，曝光并限制机动车年检的措施，虽无“行政处罚”之名，但有“行政处罚”之实，是一种“准行政处罚”行为。当然，“准行政处罚”行为毕竟不同于“行政处罚”行为，缺乏“行政处罚”严格的程序要求。如果曝光弄错了，在系统中消除即可，既不涉及行政复议，也不涉及撤销处罚决定。只有当事人对曝光无异议，自愿接受处罚，正式的行政处罚才会真正形成，准行政处罚才会正式转变为行政处罚。我们发现，在这个过程中，准行政处罚其实不具备行政处罚那样严格的证据要求与程序要求，也缺乏相应的法律救济手段，但其法律后果却与正式的行政处罚相当，这种情况值得我们高度重视。

三、非现场处罚模式的局限性

目前非现场处罚在国内越来越普及，在大城市几乎每一个路口、每一个路段都能看到交通技术监控。但是，我们必须认识到，非现场处罚模式有局限性。

首先，非现场处罚的适用范围受限。由于技术原因，很多危害性大、影响恶劣的道路交通安全违法行为，非现场处罚很难取证处罚。例如，有些机动车驾驶人熟知交通技术监控的位置，会刻意躲避交通技术监控的拍摄；有的驾驶人停车时停在交通技术监控探头的正下方，由于角度问题摄像探头无法抓拍违停车辆的号码号牌；有的驾驶人通过设置方向指示信号灯的路口时，利用右转绿灯闯直行红灯，或利用直行绿灯闯左转红灯。由于现在大部分路口闯红灯自动记录系统都是碾压感应式，这种借道闯红灯不会触发感应装置导致无法拍摄。还有诸如遮挡号牌、伪造号牌、变造号牌等手段，非现场处罚难以有效抓拍。

其次，非现场取证照片难以排除合理怀疑。道路交通安全违法行为非现场处罚的证据标准，应当与普通的行政处罚标准一样，采取以证据为根据和排除合理怀疑的证明为标准。［2］但现实生活中道路通行情况异常复杂，交通技术监控存在清晰度、角度等诸多限制，导致了曝光照片往往只能证明基本违法事实，但难以排除合理怀疑。例如，在记录“闯红灯”，“不按导向车道规定行驶”，“违反禁令标志指示”等违法行为时，曝光照片只能提供静态的2、3张照片，不能完整记录机动车行驶轨迹，不能全面反映现场状况，无法排除各种各样的合理怀疑。即便曝光照片取证图像符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》中的所有技术要求，也还可能因为信号灯故障、道路交通标志标线设置问题、道路施工等因素产生各种合理怀疑。从行政处罚证据角度看，利用交通技术监控曝光照片处罚，与生俱来存在缺陷，难以做到证据确实充分，排除合理怀疑。

此外，非现场处罚的社会效益有限。作为行为规范，法律最直接的作用对象是行为。因此，法律功能的直接表现是对人们的行为产生影响，这种影响包括行为指引、行为预测、行为评价、行为制裁和行为教育。

而非现场处罚是事后罚，只能根据交通技术监控记录资料事后对当事人进行处罚，处罚方式又是以罚款为主。这种事后罚的特点，导致非现场处罚的教育作用非常有限。很多交通违法行为人在处理曝光时，并不会仔细核查曝光照片，回想自己当天违法行为，反思如何避免，而只是直接缴纳罚款，消除曝光了事。有些驾驶人甚至根本不关心自己的违法曝光，自己也并不亲自处理曝光事宜，而会委托亲朋好友、代办中介处理曝光事宜。在这种情况下，交通法律的行为指引、行为预测、行为评价、行为教育等作用均难以在非现场处罚中得以实现，非现场处罚模式仅仅能实现行为制裁的功能。

另一方面，法律还能直接影响社会关系的形成和变化。道路交通安全法的主要功能就是对通行秩序的改善。但非现场处罚事后罚的特点，对即时交通影响甚微，并不能及时改变交通秩序，会变成“监控你拍你的，我停我的，道路照旧还是堵的”。因此，非现场处罚模式，无论对个人交通行为规范，还是对社会整体通行秩序，改善作用较为有限。

此外，非现场处罚模式还存在法律依据不明确、技术标准不完善、法律管辖不协调、执法程序不严格等问题，这也让社会公众对非现场处罚颇有微词。

四、改进建议

当前，非现场处罚模式存在的很多问题，根源都在于执法依据不统一。我国虽有统一的《道路交通安全法》《道路交通安全条例》，但在具体处罚交通违法行为时，各地公安交管部门更多依据地方性法规。而地方性法规在处罚数额、处罚程序、取证标准等多方面存在较大差异。所以，可以考虑由公安部制定全国统一的部门规章《道路交通安全违法行为非现场处罚程序规定》，明确非现场处罚的执法范围，执法程序，统一协调各地公安交管部门对案件的管辖权。

其次，非现场处罚的取证，主要通过技术标准来判定，交通监控技术领域内的技术标准，不仅是工程技术上的标准，也是违法行为的判定依据。因而技术标准也在客观上为交通参与者设定了法律上的权利义务。笔者认为，应当重视交通监控技术设置标准、违法行为证据判定标准，可以考虑将各种技术标准作为交通法律、法规、规章等法律文件的附件予以颁布实施，明确技术标准的法律强制力。

最后，最为关键的是，公安交管部门应当转变执法理念，不能一味依赖技术监控进行非现场处罚；不能忽视非现场处罚的局限性，忽略执法者在行政处罚中的主体地位，甚至产生“以罚代管”的错误执法思想。笔者建议，应当考虑建立现场处罚与非现场处罚的“合适比例”原则，即对道路交通安全违法行为进行处罚的模式，在整体上需要确定一个合适的比例作为指导。现场处罚模式不得低于一定比例，非现场处罚模式不得高于一定比例，两种模式之间大致有个合适比例，防止出现过度依赖非现场处罚的情形。