PPP项目投融资模式风险管控措施探究

陈婷婷

（中国能源建设集团西北建设投资有限公司，陕西 西安 710024）

一、引言

PPP模式在很多领域中得到广泛应用，尤其是在公共服务设施方面。在该模式下，政府将工程承包给社会资本方，由后者按照合同要求组建项目公司，出资建设项目，承担大比例的资金负担，政府只需支出少量的资金。在PPP模式下，政府可以很好地解决资金不足的问题，为项目寻找到较好的项目公司，实现政府和社会资本的双赢。但是在该模式下，项目的资金结构较为复杂，投融资操作复杂可能给项目建设带来一些风险。本文主要对项目建设中的投融资风险进行分析和探究。

二、PPP项目概述

从政府角度来看，PPP项目建设的本质要求是实现公共效益最大化，而从项目公司角度来看，建设PPP项目主要是为了提高经济效益。政府方和社会资本方的合作初衷不同、目的不同，会导致双方在建设过程中出现一定的分歧，突出表现在资金投入和管理方面。为了保证合作顺利进行，政府方和社会资本方需要签订项目合同，作为项目建设的标准。另外，PPP项目可以发挥政府和社会资本双方的优势，比如政府方对于政策的把握比较到位，并且具有强大的社会资源调控能力，可以按照政策的规定和变动等对社会资源进行优化配置。而社会资本在财务管理、风险地域等方面有较大的优势，可以在项目建设过程中进行风险评估和预测，并提供科学的防范措施，保证项目的顺利进行。

三、PPP项目中投融资模式风险产生的原因

（一）投融资操作不彻底

承建单位投资能力较弱。虽然PPP项目模式应用比较普遍，但很多企业在项目建设时没有足够的经验，模式不够成熟，运维工作中存在不足，再加上部分企业在资本市场中的资源整合能力不强，产融结合程度不高，所以项目的投资比例较低。

承建单位业务模式单一。项目承建单位的业务模式比较单一，主要体现在施工建设方面。施工建设是项目开展的中间环节，如果施工建设中的施工设计、运维管理、监管等模式单一，那么企业就缺乏竞争优势。同时，PPP项目的设计和管理一般都遵循欧美国家制定的标准，国内符合相应标准的企业较少，大多企业的核心竞争力不足，尤其是在设计领域，企业的市场占有率较低。

（二）融资管理不完善

在PPP项目的建设中，承建单位在融资操作时对政府的依赖性较强，尤其是大型央企，一般都是通过政府框架模式“走出去”，在政府资金的支持下完成项目，以保证项目的规模和收益能够实现稳定增长。PPP项目的开展需要大量的资金作为支持，同时项目的资金回笼慢，而政府承担资金压力的能力有限，所以需要项目公司投入大量资金。对大部分项目公司来讲，依靠资金储备支撑项目的进展不太可能，多数情况下都需要进行融资，并要求融资及时到位。由于市场变动较大，国内投融资政策时常调整，银行等金融机构开始实施项目贷款审批，更倾向于贷款给经济收益高的项目，而不是PPP项目这种社会收益高的项目。同时银行提供贷款时对项目公司的还款能力有严格的要求，这就导致很多项目公司面临融资难题。

（三）风险管理机制不健全

PPP项目的建设周期一般较长，在建设周期中，项目公司要负责项目的设计、投融资、建设施工、运维管理等工作。受到一些因素的影响，如市场环境变化、政策变动等，PPP项目在开展时会遇到许多财务风险，需要项目公司科学规避这些风险。项目公司建立的财务管理机制不完善，制度体系不健全，会影响基础工作的开展。项目公司已有的财务风险管理机制存在片面性，只是单纯模仿和借鉴其他企业的风险管理体系，没有考虑自身公司的特点，使得制度落实上存在问题，落地成效不佳。此外，项目公司的工作实效性不强，理论与实践没有实现良好的融合，制度执行力度不足，难以满足PPP项目经济活动管理的基本需求，如一些关键环节的控制不合理，设计的管理流程比较烦琐，执行期间的灵活性不足，过于死板等，这些问题导致财务风险管理工作的落实流于形式。

四、PPP项目中投融资模式风险管控措施

（一）强化全面预算管理

在PPP模式下，要管理投融资模式中的风险，就要做好预算管理工作，要坚持全面预算管理理念。第一，进行全面预算管理，需要以战略目标为导向，围绕战略目标进行预算编制，将战略思维运用到预算管理工作中。项目公司要将战略规划和经营目标细化分解为各预算执行部门和人员的具体工作目标和行动计划。项目公司要考虑PPP项目的实际情况，确立收益预期、费用预期、人员需求预期，及时发现经营中的问题，提高资源配置效率。预算所提供的总的行动计划可以为管理人员制定决策提供相应的依据。第二，项目部门还要结合实际情况，设置科学的全面预算管理组织体系。明确相关人员的责任分工，保证各层级和部门之间信息交流通畅，确保预算编制的有效执行；发挥财务部门的主导作用，要求其他部门的充分配合，营造全员参与的财务预算管理氛围。第三，管理人员要积极应用信息技术建立PPP项目的信息化系统，在科学量化模式的基础上，利用系统的数据方法和工具，对财务数据进行深入挖掘和分析，同时考虑当前的环境和经济规律，科学评估项目投资的未来发展趋势和动态变化，为管理人员制定决策时提供预测数据信息，作为支持；同时管理人员要获取全面的项目财务信息，提供给预算管理人员，利用信息进行全面预算管理，提高预算的真实性和有效性，编制科学的预算方案，确保预算方案的落实；预算人员可以利用信息化系统监督预算编制的执行情况，分析统计数据，研究超出预算的部分。

（二）创新融资模式和方法

面对新的经济发展形势，PPP项目的传统投融资模式表现出乏力的状态，所以需要创新融资模式和方法，开发新的融资模式。比如辛迪加贷款，其核心主体是一家商业银行或者政策性银行，牵头组织其他银行机构形成银行集团，依照同一贷款合同向借款人发放贷款，这样可以将投融资风险和收益分摊给不同主体，降低资金风险，避免某家银行由于资金占有量过大而短期无法收回，影响正常运营。又比如杠杆模式，这是新时期PPP项目投融资的主要模式。在杠杆模式下，项目实施方将自身资金注入银行机构，利用大额举债的方式进行项目建设，这样可以在项目完成后实现资金回流。杠杆模式形成了比较成熟的运维模式，风险较小、收益较高。再比如债券融资，其核心是项目债券，是结合某个项目的情况进行设计的产品。在债券融资模式下，政府和金融机构需要共同参与，提升信用等级和社会认可度，从而吸引更多的社会资本参与项目建设。但一般情况下，债券融资支持的项目类型受到的限制较多，因此，尽管债券的发行门槛较低、方式比较多样，但项目公司还是要结合项目实际情况考虑是否采用债券融资方式。

（三）完善风险识别控制机制

项目公司要建立财务风险识别控制机制，以衡量和识别财务风险为指向，结合PPP项目的特点，保证风险识别控制机制的可行性。首先，项目公司要完善财务风险指标体系。财务风险的产生原因主要在于项目资金具有较强的流动性，所以要规避财务风险，项目公司就要增强变现能力、偿债能力和盈利能力，同时还要注重运营能力和发展能力，然后根据不同指标的差异性和对公司发展的重要程度，分别进行赋权。项目公司可以衡量风险的危害程度，将其划分为低、中、高三个阈值。其次，项目公司要完善财务风险报告机制，安排管理部门、项目经理、财会人员共同合作，分析和识别项目的财务风险，评估可能的风险诱发因素，预测可能的发生节点和潜在的危害，编制风险识别报告，上交给风险管理委员会。最后，项目公司要建立科学的财务风险应对机制，按照财务识别报告的内容，建立应急预案，编制应对方案，将措施的实施具体安排到部门和岗位，让各部门和岗位妥善应对各种财务风险问题，尽量将损失减小，将风险控制在可控范围内。同时还要追踪风险应对方案的落实情况，保证相关措施落到实处，真正减少财务风险的发生的可能性。

（四）强化债务监管

在PPP项目建设中，项目公司还要加强债务监管。第一，构建举债风险追究制度。针对项目各方的举债范围、举债计划、举债规模与方式等，建立对应的管理制度，实现规范化管理，确定举债法律责任，依法确立债务关系，如果出现风险，按规定追究相关责任人的责任。第二，落实统一归口管理。将政府债务统一纳入财政部监测平台，进行动态管理，及时反映债务变化；加强偿债计划编制、举债审查控制、偿债资金筹集与调度等，保证专款专用，提高资金使用效益，防范风险问题的出现。

五、结语

本文首先概述PPP项目的内容，然后分析PPP项目中投融资模式产生风险的原因，最后从强化全面预算管理、创新融资模式和方法以及完善风险识别控制机制等方面提出针对风险因素的解决措施。